國家法律規范和國際標準差異化背景下的中國民航安全監管發展路徑研究

[摘 要]中國民航安全監管既要符合國家法律法規的規定，又要符合國際民用航空組織的要求。國家法律要求與國際標準存在差異，文章以差異產生的原因為研究起點，針對中國民航安全監管和國際民航安全管理兩個方面提出應對措施，并結合中國民航監管實踐，從監察實施形式和完善中國民航安全立法兩方面提出完善建議，以供參考。

[關鍵詞]民航安全監管；依法行政；附件19《安全管理》；比較研究

中圖分類號：F562 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）24-0001-03

一、國家法律規范和國際標準對民航安全監管要求的差異

（一）總體差異

《中華人民共和國安全生產法》（以下簡稱《安全生產法》）等國家法律規范與《國際民用航空公約》附件1 9《安全管理》（以下簡稱附件19《安全管理》）等國際標準在文件性質與執行強制性、文件運行環境、安全管理思路三個方面存在差異。

1.文件性質與執行強制性

《安全生產法》是國家法律，是由國家最高權力機關全國人民代表大會及其常務委員會制定、由國家元首以主席令形式頒布的法律，在全國范圍內具有普遍約束力。《安全生產法》中的監管要求具有法律的強制力。作為對民航業負有安全生產監督管理責任的部門，民航行政機關應當遵照執行。附件19《安全管理》綜合了世界各國民航的安全管理經驗和優秀做法。考慮到國際標準或程序中的各項要求并非各締約國都有能力遵照執行，《國際民用航空公約》第三十八條規定了不能遵行時的背離程序[ 1 ]。附件19《安全管理》中的安全監管要求是較高水平的要求，建議各締約國實施，但同時允許一定程度的背離。

2 .文件運行環境

《安全生產法》是國家安全治理頂層設計的一部分，其中的監管機制與我國的政府組織架構、行政許可制度和經濟文化發展等要素相符合。附件19《安全管理》中的安全監管要求誕生于歐美民航管理機制，適用于英美法系國家的社會制度、法律制度和文化制度。這些制度與我國均有所不同，因此在安全監管實施和安全管理要求上與我國國情和中國民航運行情況存在差異，實施其要求時需要考慮法律要求的移植環境，如責任分配、主動報告的要求需適合中國民航的土壤。

3 .安全管理思路

《安全生產法》在我國煤礦行業安全管理經驗的基礎上總結形成。附件19《安全管理》是結合民航行業特點提出的安全管理要求。《安全生產法》從國家頂層設計上要求各行業遵照執行，具有國家強制力的綜合安全管理要求；而附件19《安全管理》則是將其他行業的優秀經驗融入民航安全管理，基于“為我所用”提出要求，具有國際性、強調民航特性的管理要求。鑒于此，《安全生產法》與附件19《安全管理》在多個具體安全要求上均存在差異，例如安全政策與責任制、風險管理核心工作機制與安全風險審核評估制度。

（二）安全政策與目標方面的差異——安全生產責任分配與管理

《安全生產法》和附件1 9《安全管理》差異主要有兩點。

其一，全員安全生產責任制涵蓋的范圍更廣，將基于勞務關系為民航企業運行安全提供服務的人員納入責任制體系；而附件1 9《安全管理》涵蓋的范圍是民航企業的工作人員。

其二，《安全生產法》規定的全員安全生產責任制涵蓋責任梳理及責任清單的制定、責任分配、責任確認、責任的落實、責任落實情況的評價及其獎懲，以及安全生產責任制的完善，其中的工作核心是責任落實情況的評價和責任制度的完善。

（三）風險管理方面的差異——雙重預防機制的建立

風險管理與隱患排查治理的區別可以從三個方面理解。

其一，風險管理與隱患排查治理的對象不同。風險管理的對象是對危險源治理結果的評價，而隱患排查治理的對象是危險源。

其二，隱患是風險管控失效后形成的缺陷或者漏洞。這也可以理解為隱患排查治理的對象是風險管理的漏網之魚，即風險管控措施的效能[ 2 ]。

其三，隱患排查治理是“治標”，隱患是可以消除的，針對安全監察等工作發現的問題進行整改便可實現隱患排查治理工作的閉環管理；風險管理工作是“治本”，風險管理是通過數據分析、邏輯分析等一系列危險源辨識工作，發現沒有暴露出來的問題以及尚未在運行中形成趨勢性的問題。

（四）安全保證方面的差異

1.國內修法提出現實危險和嚴重危害評估新要求

《安全生產法》第一百一十四條第二款規定“發生生產安全事故，情節特別嚴重、影響特別惡劣的，應急管理部門可以按照前款罰款數額的二倍以上五倍以下對負有責任的生產經營單位處以罰款”。該規定是在2021年修法時的新增條款。2020年《刑法修正案（十一）》新增第一百三十四條第三款，“在生產、作業中違反有關安全管理的規定，有下列情形之一，具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制：（一）關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的……”這兩個條款的共同點是無論事發后的惡劣影響還是事發前的現實危險，都與處罰嚴厲程度成正比。因此如何評估現實危險和危害后果的嚴重性，成為政府管理部門在法律修正之后亟須解決的難題。

2.國內立法要求事故調查中增加應急管理評估

《安全生產法》第八十六條新增要求，在事故調查的同時需評估應急處置工作。民航行業首次在調查中對應急處置進行詳細評估的事件是四川航空3 U 8 6 3 3航班風擋玻璃破裂事件。應急處置不當非但不能起到應急管理的作用，還會惡化事故結果。如2 0 1 3年韓亞航空O Z 2 1 4號航班可控飛行撞地事故發生后，被彈出客艙的旅客遭到機場消防車碾壓。附件1 9《安全管理》中要求協同應急預案是從管理文件的角度要求制度的統一。附件1 9《安全管理》沒有對應急救援和事件調查提出更具體的要求。附件1 3《航空器事故和事故征候調查》規定了調查的原則、程序、調查報告與事故預防措施的具體內容。《安全生產法》包括事先管理和事后管理，即安全管理、應急救援和事件調查。國際標準和建議措施則分別以附件1 9和附件1 3明確事先管理和事后管理的事項。

二、國家法律規范和國際標準差異的解決：中國民航安全管理發展的兩個方面

（一）完善中國民航安全監管途徑

第一，結合民航安全管理現狀落實雙重預防機制。結合中國民航安全實踐，民航局制定了《民航安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制管理規定》落實《安全生產法》的要求。民航生產運行必然存在著固有的危險源，風險管理的目標是將剩余風險控制在可接受的范圍之內。風險管控措施包括對人實施培訓、對物實施技術保護和完善管理制度。這三類措施在運行時有可能會失效或弱化。風險管控措施一旦失效或弱化，也就是風險管控措施的效能降低，就失去了將剩余風險控制在可接受范圍之內的功能。

第二，建立現實危險和危害后果的評估機制。民航安全管理可以借鑒安全管理體系中的風險管理評估模式，從對人、經濟、環境、社會秩序和行業運行秩序、輿論的影響五個方面進行考量。

對人的影響，包括對人的身體健康和心理健康的影響，評價的要素有人員死亡、重傷、輕傷和失蹤的數量，以及對人的心理和精神的創傷程度。

對經濟的影響，包括直接經濟損失和間接經濟損失，直接經濟損失如航空器受損維修費用，間接經濟損失包括航空器停場造成的損失、整改成本等。

對環境的影響，需要考慮現實危險和危害后果對空氣質量、地表和地下水質、地質等自然環境的破壞程度。

對社會秩序和行業運行秩序的影響，主要考慮對行業運行秩序、行業聲譽、企業運行秩序和聲譽的影響。

對輿論的影響，民航行業是社會公眾和媒體普遍關注的行業，輿論對于行業、民航企業的影響十分重要，因此在進行現實危險和危害后果嚴重性評估時，還需要考慮輿論影響產生的危害。

第三，建立應急處置效能評估機制。從宏觀視角來看，安全管理與應急管理的范圍基本一致，都涵蓋預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個環節。但兩者側重點有所不同，應急管理以監測與預警、應急處置與救援為基點，向前延伸至“預防”，向后延伸至“事后恢復與重建”；安全管理則是以“預防”為基點，向后延伸至“監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”[ 3 ]。從微觀視角來看，安全是一種可接受的狀態，如果以事件、征候或事故為一個時間節點，安全管理工作可以分為事前管理和事后管理。事件、征候或者事故發生之前，安全管理的主要工作是繼續保持“安全”這種狀態；發生之后的工作重點則轉移到使系統盡快恢復至“安全”這種狀態，安全管理的主要工作是應急處置、救援、事后恢復、評估與重建，即狹義的應急管理工作。安全管理體系要求民航企業制定應急預案并定期組織演練，一旦發生需要啟動應急處置的情形，各部門、各崗位即能立即協同處置。

（二）將中國民航的優秀經驗推廣到國際

第一，安全責任履行標準差異化管理。安全責任履行標準的制定基于公平與公正。安全責任分配原則如下。

其一，服務提供者承擔主體責任，該責任是法定的組織責任，履職證明標準最嚴格，即原則上追責，除非有減免責的證據方可減輕責任。

其二，決策者的領導責任是管理責任，與主體責任的履行標準一致，即原則上追責，除非有減免責的證據方可減輕或免除責任。

其三，部門領導等基層領導的責任，部門領導作為決策實施者承擔過錯責任，即原則上不問責，除非有明顯過錯。

其四，一線員工的崗位責任，有過失則需要承擔責任。

第二，建立風險管控措施有效性評估機制。目前，中國民航已經建立起以風險管理為核心的安全管理體系，其工作重點是風險評估和安全管理體系效能評估。隨著隱患排查治理引入中國民航安全管理體系，其重點是評估風險管控措施的效能，因此也可以將隱患排查治理機制視為對風險管控措施效能的評估，將這一先進管理機制在國際民航上進行推廣。

三、立足本國：中國民航安全管理完善路徑

（一）在地區管理局內部建立聯合監管執法制度

美國已經形成一套完善的航空監察體系，如由P r i n c i p a l I n s p e c t o r（P I）、資深監察員或者其他授權人員制訂監察計劃、成立監察工作小組開展審查工作。在P I的組織下，形成各專業、各監管局監察員聯合監察機制。中國民航安全監管可以借鑒這種模式，在轄區范圍內實行集中聯合檢查，聯合監管執法制度的優點包括以下幾個方面。

其一，通過轄區內各監管局聯合執法的形式集中監管力量。

其二，便于各監管局之間統一執法標準。地區管理局轄區內各監管局依據的監察標準是一致的，通過聯合檢查能夠評估自己是否與其他兄弟局的監察員理解一致。

其三，促進安全交流。監察員能夠了解其他兄弟監管局轄區企業的安全表現，借鑒其優秀管理經驗。能夠借助其他兄弟監管局的監察力量，發現新的問題。對于企業來說，也可以借此機會汲取其他監管局監察員的經驗，提高安全管理水平。

（二）建立安全監管類的委派代表選拔制度

民航安全監察員隊伍人手不足，導致隊伍監管壓力日益增加。鑒于中美監察員人數對比，可以借鑒美國的Training Center Program Manager（TCPM），其與P I一樣具有評估航企風險和措施有效性的權利，選拔或聘請資深的安全管理人員或已經退休的監察員從事安全監督檢查工作。

（三）完善中國民航立法框架

中國民航立法包括國家層面的要求和民航層面的要求。國家層面的包括《安全生產法》《生產安全事故報告和調查處理條例》省級安全生產條例等。民航層面的包括《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國飛行基本規則》《民用機場管理條例》等民航規章、規范性文件。其中，民航規章中的《民用航空安全管理規定》在民航安全法律體系中具有舉足輕重的地位。在中國法律適用規則下，鑒于民航安全管理要求的重要性，只有提高民航安全管理法律規范的法律地位，賦予其統領其他民航專業規章的權力，才能發揮出統一國際民航安全管理先進做法和國家安全生產治理要求的功能。

四、結語

國家安全法律規范和國際標準附件1 9《安全管理》在微觀具體內容上均存在差異。中國民航面對兩者的差異，可采取分而治之的舉措，總結形成適合中國民航安全監管的完善路徑，如建立聯合監管執法制度、選拔或者聘請資深的安全管理人員或者已經退休的監察員從事安全監督檢查工作和制定中國民航安全法律法規。

參考文獻：

[1]中國民用航空局政策法規司，中國民用航空局國際合作服務中心.民用航空國際公約匯編[M].北京：法律出版社，2019.

[2]朱濤，李燁.《民航安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防工作機制管理規定》解讀[J].中國民用航空，2022（10）：46-50.

[3]熊康昊，趙勇軍，宋亞勝，等.機場應急管理與應急救援理論、實踐與探索[M].北京：中國工人出版社，2018.