新質生產力發展下吸引人才優化基層治理的實踐

摘 要：隨著科技進步與全球化的加速推進，新質生產力已成為推動經濟社會發展的核心動力。 人才是新質生產力形成的主體性、決定性因素。當前基層治理面臨著人才短缺和治理能力不足的雙重挑戰。在新質生產力興起的推動下，基層治理對人才的需求愈發凸顯。按照發展新質生產力的要求來剖析基層政府的人才引進政策，并驗證其實施效果，可以改善基層政府人才隊伍現狀，并有效提升基層治理效能。未來需要進一步健全縣域人才宏觀調控機制、完善基層公務員復合激勵制度、創新基層公務員培養體系，將新質生產力與基層治理結合起來，通過基層治理能力的提高加快推進縣域新質生產力的發展進程。

關鍵詞：新質生產力;基層治理;人才吸引

中圖分類號：F427 文獻標識碼：A 文章編號：1674-5450（2024）06-0077-06

2024年1月，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調，“要按照發展新質生產力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環，完善人才培養、引進、使用、合理流動的工作機制。要根據科技發展新趨勢，優化高等學校學科設置、人才培養模式，為發展新質生產力、推動高質量發展培養急需人才”[1]。基層公務員作為政府政策的執行者，在新質生產力形成過程中的關鍵作用不容忽視。探索以人才驅動基層治理進而推動新質生產力形成的實現路徑，是對黨和國家“加快發展新質生產力”戰略目標的深入理解和實踐。

一、問題的提出

中國學術界對新質生產力的研究頗為深入，已有文獻廣泛探討了其生成邏輯[2]、核心特性[3-4]及深遠價值[5]。新質生產力是指在科技創新資源轉化與整合下，由戰略性新興產業和未來產業所催生的，具有高效能、高質量地利用自然、改造自然的能力，具有新科技革命的主導性、新產業賦能的前瞻性及高質量發展的目的性等顯著特質[6]。在這一演變中，人才被視為新質生產力發展的核心動力，特別是高層次人才，他們不僅是生產力的關鍵要素，更是推動新質生產力發展的決定性因素。高層次人才的流動，實質上反映了人力資源配置中勞動力價值的動態調整[7]。國家作為人才發展的目標規劃者和政策制定者，通過人才政策掌握著整個國家的人才發展走向、影響著國家人才結構變化，以政策驅動的方式塑造新質生產力創造主體，進而引導新質生產力的發展方向[8]。發展是第一要務，人才是第一資源。通過考察中國縣域的發展現狀不難發現，縣域發展滯緩的成因復雜多樣，但究其根本，人才短缺是制約其發展的核心問題。因此，研究者們普遍關注縣域人才的培養與回引，并從宏觀與微觀兩個層面深入分析。在宏觀層面，研究者們著重探討政府人才引進政策，強調地方政府在人才回引中的主導作用[9]。在微觀層面，則將研究視角聚焦到某一具體地區或者某類人才吸引。隨著信息技術的更迭，政府的職能逐漸復雜化，吸納頂尖數字人才和強大的多學科專家團隊是政府數字化轉型的關鍵之舉[10]。人才是發展新質生產力最基本、最重要、最活躍的要素，在突破關鍵核心技術方面起著決定性和根本性作用。公務員隊伍是推進國家治理體系和治理能力現代化的主體，直接決定著黨的各項路線、方針、政策和中央戰略部署能否得到有效執行[11]。

新質生產力作為區別于傳統生產力的新型生產力樣態，是生產力能級躍遷后的先進生產力。“新”之所指，“質”之所在，要求生產關系必須與生產力發展相適應，勞動者要為生產力的持續健康發展保駕護航[12]。毋庸置疑，新質生產力所帶來的生產方式的融合式發展，既是機遇也是挑戰，若是實現了生產方式的高效融合，將會得到巨大的發展紅利[13]。新質生產力對基層政府的治理水平提出了更高標準的挑戰，基層公務員作為連接上級政府與群眾的橋梁，其綜合素質能力的提高能為縣域生產力躍遷提供堅實的基礎支撐，有助于滿足縣域各企業、農戶不同發展需求，完善縣域產業體系規劃，助力傳統產業轉型，為新興產業的發展提供先進的技術支持，并通過規劃整合科技創新資源以實現縣域生產力的極大發展。

以往探討人才引進都將研究重點放在企業和城市，關于基層政府人才隊伍建設的研究相對稀缺。為了彌補這一研究空白，本文以遼寧省東部地區的H縣為案例，重點關注新質生產力發展下縣域政府如何有效吸引人才，如何通過人才戰略的優化和升級克服外部環境的挑戰，把具備高度專業素養和創新能力的人才吸引和留在一線，為基層治理效能的提高提供堅實的人才保障。

二、案例選取背景與理論基礎

（一）案例選取背景

本文以遼寧省東部地區市H縣發展為研究案例，主要基于四個原因：一是H縣被選為中國產業互聯網產業融合示范市之一，并入選國家級電子商務進農村綜合示范縣。H縣在依靠數字經濟促進縣域產業發展方面取得了顯著成就，具有典型性。二是H縣自然資源豐富，產業轉型穩步推進，是世界菱鎂、滑石探明儲量最大的地區之一，是中國區域投資營商環境榜最具投資營商價值區域之一。H縣政府、農民、企業共同打造了多個優勢產業，持續改造升級“老字號”、深度開發“原字號”、培育壯大“新字號”。三是H縣改革開放成效明顯，一直持續深入推進“放管服”改革，創新規范審批流程“1340”模式，“一網通辦”率達100%，審批時限平均提速30%，連續5次在沈陽、廣西、云南、上海和本市召開貿易市場宣傳推介會[14]。持續深化園區體制機制創新，全面剝離園區社會管理職能，實施“管委會+公司”運行模式，全面打通園區審批瓶頸，具有示范性。四是從人才振興的實踐來看，H縣高度重視人才回引工作，秉持“人才強市”的理念，提出了“海納人才計劃”“春風行動計劃”。探討和檢視H縣基層政府人才隊伍建設和人才回引現狀，對進一步提高遼寧省關于人才發展戰略規劃的質量，加強遼寧省新質生產力發展具有重要的參考價值和借鑒意義。

（二）新質生產力發展下吸引人才優化基層治理的理論依據

隨著科學技術的突飛猛進和產業結構升級調整，基層政府人力資本對縣域新質生產力發展至關重要。H縣屬于我國老工業基地，迫切需要人才推動傳統產業結構的改革升級。結合H縣發展需求，吸引有較強工作能力的人才回流政府，有助于推動H縣新興產業項目落地和傳統產業升級。當前H縣基層的公務人員結構較為復雜，對于這類多元化的人力資源，H縣政府要結合新質生產力發展需求，打造新型基層公務員人才隊伍，完善H縣人才培養、引進、使用的合理流動機制，充分挖掘H縣人才儲備的價值，促使勞動力形成更高的社會生產力。從理論淵源來看，管理學的勝任力理論和技治主義觀點可以為當前吸引人才優化基層治理提供相應的理論依據。

1.勝任力理論。勝任力作為人力資源的深層特征，是區分優劣人才的關鍵。勝任力包括態度、動機、價值觀、知識和行為技能等可衡量因素，對人力資源管理至關重要。當前，H縣部分基層公務員的工作能力無法勝任H縣產業結構升級的輔助工作，H縣政府應大力激發H縣基層公務人員的成長動力，構建多元化基層公務人員的培訓載體，使基層公務人員充分了解自身當前的職業定位，實現H縣基層公務人員的個人才智最大化，合理提高H縣基層政府的工作效率。勝任力理論符合新質生產力發展下H縣政府對具有較高能力的基層人才吸引的迫切需求，對于提高H縣基層治理效率具有重要意義。

2.技治主義。技治主義強調科學和技術理性至上性的治理路徑，認為科學和技術知識是進行有效社會治理的基礎。相比傳統生產力，新質生產力涉及領域新、技術含量高，對基層干部隊伍的科學知識及技術指導能力提出了更高的要求。H縣政府干部隊伍及關鍵領域和環節中高精尖專人才匱乏，因此H縣必須提高基層治理的效率和科學化水平，更好地推動企業創新發展，助力農業智能化發展。政府應牢牢抓住科技創新“牛鼻子”，為H縣發展提供科學的指導，通過發展新質生產力帶動H縣科技創新，形成新的發展動能。

三、遼東地區基層政府人才隊伍建設的現狀分析

（一）H縣人才隊伍建設的經驗及成效

1.增加人才吸引政策供給

H縣政府通過制定一系列利好政策和戰略機遇，積極吸引人才回流。其中，“柔性引進高層次人才計劃”成為重要的引才策略，旨在打造多元化的人才引進和推薦平臺，如博士后培養基地和產才融合示范點，以吸引并培育優秀的博士后人才。為響應H縣事業單位對高層次人才的迫切需求，H縣政府多次面向全國“雙一流”建設高校，針對應屆碩士研究生及以上學歷的畢業生發布招聘公告，引進急需和緊缺人才，并特別推出了免除筆試的優惠政策[14]。該措施不僅體現了H縣政府對人才的重視和渴求，也展現了其加快事業單位人才隊伍建設、推動基層治理現代化的決心。

2.強化人才回引激勵機制

為強化基層人才隊伍建設，H縣政府采取多層次策略確保人才穩定留任，營造“尊才重才”氛圍，提供細致關懷支持。自2020年起，H縣已全面覆蓋了24個鎮的公務員工資補貼政策，顯著提升了公務員的工作積極性。為了進一步激發青年人才的活力，H縣政府在人事調整中優先考慮綜合能力強、履職表現突出的年輕干部，為他們提供更多的晉升機會，增強他們扎根基層的決心。同時，為吸引頂尖、杰出和領軍人才，H縣不斷深化人才發展體制機制改革，通過優化政策環境、科學評價和強化激勵等措施，為各類人才釋放創新活力創造良好條件。H縣政府推出“柔性引進高層次人才計劃”的升級版，為來H縣就業創業的畢業生提供了更為優厚的生活和住房補貼政策，著重解決他們在住房、醫療等關鍵領域的實際需求，確保人才能夠“留得住、用得好”。該政策的實施不僅有效促進了H縣的就業增長，還扭轉了因人才短缺導致的產業發展遲緩和農村衰落的趨勢，對推動H縣新質生產力的發展具有深遠的現實意義。

3.加大基層公務員培訓力度

習近平總書記曾從內外因辯證統一的角度指出，要想“成長為一個好干部，一靠自身努力，二靠組織培養”[15]。為推動新質生產力發展，H縣政府堅守“教育先行，服務至上”的核心理念，持續深化基層公務員培訓體系。通過舉辦專業化的鄉鎮基層公務員培訓示范班，加大對基層公務人員的專業技能培訓力度，并引入新質生產力的培訓課程，確保他們掌握產業前沿知識，緊跟行業發展脈搏。同時，實施人才職業技能培訓補貼政策，激勵基層公務人員不斷提升自身能力，以更好地支撐新興產業的蓬勃發展，形成人才引領發展、發展集聚人才、人才服務振興的良性循環，為H縣新質生產力的持續發展注入強大動力。

（二）H縣基層公務員隊伍建設現存問題及原因分析

1.戰略性謀劃不足

在當前快速發展的背景下，H縣基層年輕干部的培養與儲備面臨挑戰。第一，H縣存在選拔渠道較為局限、城鄉間流動機制不完善等問題，影響了年輕干部的儲備。第二，H縣基層工作人員自然更迭導致辦公力量逐漸減少。據實際調研統計，2024年預計有700余名公務員退休，而X局實際公務人員350名中僅29人為符合國家規定的公務員。因此，H縣急需優化干部選拔機制，增強基層治理的人才流動性，以應對基層年輕干部的培養與儲備問題。第三，H縣面臨專業人才匱乏、專業設施短缺、編制緊張及基層公務員交流機制不暢等嚴峻挑戰，這些問題極大制約了人才向基層流動和集聚，嚴重影響了基層治理和服務水平的提升。

2.正向激勵不夠

融聚人才之后，如何留住人才便成為一個重要問題，H縣留住人才的相關政策落實還不夠到位、不夠及時。第一，非物質激勵方式單一，激勵措施落實不到位。當前，H縣缺少“問候、問情、問需、問策”常態化工作機制，基層公務員在工作中未被充分認可和尊重，他們的努力和付出容易被忽視，導致工作熱情逐漸降低。第二，調任補充專業人才投入基層功能未有效發揮、晉升渠道不夠透明和暢通，存在論資排輩、人際關系復雜等因素的干擾，使得真正有能力的人才難以得到應有的晉升機會。第三，工資收入和福利待遇滿意度不夠高、獎金發放有時滯后。基層公務員承擔著繁重的工作任務，但薪資待遇往往未能與之相匹配，導致他們的工作積極性受到影響。

3.鍛煉機制不精準

基層公務員的培育與成長，實質上是一個持續迭代、螺旋上升的過程。無論是組織層面的精心培育，還是個人層面的自我提升，都需要有前瞻性和系統性的規劃。隨著政府職能逐步向市場化、社會化轉型，基層公務員亟須提升市場洞察力，以精準捕捉市場脈動，為縣域經濟的繁榮提供堅實支撐。根據實際分析H縣基層公務員的培訓現狀，不難發現，部分單位在年輕干部的選拔與培養上缺乏足夠的重視，規劃不夠系統。有時會出現“臨時抱佛腳”的現象。此外，部分鄉鎮（街道）在公務員培養上，僅僅是執行組織部門要求，采取短期、突擊性的選拔方式，忽視了日常培訓與培養，導致招錄的基層人才流失嚴重，本地干部也難以得到有效發掘。

（三）H縣政府推動新質生產力發展的現實人才需求

1.科技人才

（1）創新型科技人才。為推動H縣新興業態發展及傳統產業的改造升級，H縣需要具有創新精神和創新能力的科技人才，在科技創新領域發揮關鍵作用，推動H縣科技事業的發展。這些人才應具備從事科技活動的基本素質，包括扎實的專業知識、豐富的實踐經驗及敏銳的創新能力。

（2）信息技術人才。H縣是國家級電子商務進農村的綜合示范縣，隨著信息技術的快速更迭，H縣需要掌握現代信息技術的專業人才深入基層，以支持政府信息化建設和電子政務的發展。這些人才應熟悉各種信息技術工具和系統，具備網絡安全和數據管理能力。

2.專業技術人才

（1）環保技術人才。H縣擁有豐富的礦產資源，隨著環保意識的提高，H縣政府需要具備環保技術專長的人才，以支持地方環保事業的發展。這些人才應熟悉環保法律法規、環境監測與治理技術等方面的知識，能夠為H縣環保工作提供技術支持。

（2）產業發展人才。H縣域針對主導產業的發展需求，引進和培養具備相關產業知識和技能的人才回流到基層政府，如農業、制造業、服務業等領域的專業人才，推動H縣產業結構的優化升級。

（3）法律專業人才。H縣政府需要具備法律專業知識的人才，以支持政府依法行政、維護社會穩定。這些人才應熟悉法律法規、司法程序等方面的知識，能夠協助政府處理法律事務、化解矛盾糾紛。

3.青年人才

許多青年人才接受過良好的教育和訓練，其年齡優勢也能為科技創新提供持續性投入。根據調研結果，H縣的基層干部隊伍缺少年輕力量。青年人才通常擁有更高的靈活性和適應性，對新科技的發展趨勢具有敏銳的洞察力，且敢于嘗試新方法，愿意接受和應用新技術，這種開放和探索態度有利于推動創新。

四、吸引人才投入基層治理推動新質生產力發展的策略

（一）健全縣域人才宏觀調控機制，構筑新質生產力發展的良性循環

人才作為當今新質生產力發展的重要助推器[16]，在縣域發展過程中的作用愈發重要。基層政府應制定科學的宏觀規劃，確保縣級人才儲備梯次體系合理，為縣域新質生產力的發展奠定戰略人才支撐。基層政府應強化專業人才吸納的制度設計，特別注重引進在突破關鍵核心技術和新質生產力發展方面具備卓越能力的知名研究團隊和高水平專家學者。鼓勵基層政府采取技術顧問等靈活方式，積極引進創新型人才，特別是在數字科技、農業循環經濟和文化產業等核心領域力求匯聚頂尖人才，構建專業且高效的工作團隊，推動基層治理邁向更高水平，實現基層社會的全面發展。與此同時，還要實現人才通道良性循環。“崗編分離”在一定程度上解決了偏遠地區基層專業技術人才極度缺乏的現實需求，在保持編制核定和“凡進必考”的剛性約束的同時，把干部人才引導向基層，緩解了基層人才緊缺矛盾[17]。通過實施崗位與編制分離的策略，加強基層對臨時聘用人員的管理，構建靈活的人才流動機制，不斷豐富和壯大“治理前線”的人才儲備。

（二）制定基層公務員復合激勵制度，釋放人才效能

對基層公務員進行差別化的復合激勵，是化解縣域基層人才緊缺矛盾的突破口。所謂復合激勵并不是多種激勵手段的簡單疊加，而是從不同維度對行動者積極性和潛能的調動。第一，要深入洞察基層公務員的多元需求，以科學思維設計多樣化的激勵策略，并確保其有效實施。例如，每位縣級部門單位在編在崗干部可以根據其自身工作經歷、專業特長、單位崗位適應性、職業發展愿景及家庭狀況等，從積極適應全面從嚴治黨新常態和忠于職守、為官有為的新要求出發，選擇留在原單位工作，或者換崗交流到市級其他部門單位工作，以此提升基層公務員的工作積極性。第二，政府應著重培育基層公務員的成就動機，讓他們在參與中體驗滿足，收獲成就感，注重滿足其社會與個人發展需求，使其成為縣域新質生產力發展的中堅力量。第三，在財政條件允許的情況下，政府應提高基層公務員福利待遇，提供明確的職業規劃與晉升路徑，確保其基本生活需求得到滿足，工作前景光明。對于杰出公務員，應及時表彰獎勵，激發其工作熱情與積極性，共同推動縣域新質生產力的發展。

（三）創新基層公務員培養體系，激發基層治理的創新活力

基層政府需構建一個有利于基層公務員成長和能力施展的優質環境，激發基層治理的創新活力。第一，應以縣域社會的實際需求為導向，深化基層公務員培養方式、方法等方面的綜合改革。優化與新質生產力發展相關的頂層設計，結合現有技術發展的背景及趨勢，將數字經濟、人工智能、算法開拓等研究與基層公務員培養有機結合，制定人才培養方案。第二，對黨校的學科設置進行重整，擬訂符合時代發展的基層公務員培養方案，建立以新質生產力發展為導向的人才培養模式，立足于培養出能夠規劃和推動企業發展、了解先進制造業技術、既掌握數智化等先進技術又了解現實中實體產業具體運作過程的復合型人才。第三，加強各縣級政府的資源共享，推進強強聯手、多主體協同，共建基層公務員培養的育人平臺，發展自主創新培育模式，逐漸擺脫人才引進依賴，保障縣域發展的主動權。

五、結語

在縣域新質生產力發展進程中，基層政府扮演著舉足輕重的角色，應建立健全科學化基層治理體系;營造基層公開平等的用人環境，深化政府對基層公務員的激勵水準，引導和推動縣域新興產業的崛起與傳統產業的轉型升級。本研究深入剖析了H縣基層人才隊伍的當前狀況，結合人力資本相關理論，旨在揭示基層政府在縣域新質生產力發展中的運作邏輯。通過這一研究，我們期望為縣域體系的優化與治理能力的提升提供新的實踐指引，進一步推動縣域新質生產力實現范式創新與持續發展。

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Practical Analysis of Attracting Talents and Optimizing Grass-roots Governance under

the Development of New Quality Productive Forces

——A Case Study of H County in Liaodong Region

Chen Guohong， Xu Lu

（College of Management， Shenyang Normal University， Shenyang Liaoning 110034）

Abstract：With the acceleration of scientific and technological progress and globalization， new quality productivity has become the core driving force to promote economic and social development. Talent is the main and decisive factor in the formation of new quality productivity. At present， grass-roots governance is facing the dual challenges of talent shortage and insufficient governance capacity. Driven by the rise of new quality productivity， the demand for talents in grass-roots governance has become increasingly prominent. According to the requirements of developing new quality productivity， analyzing the talent introduction policy of the grass-roots government and verifying its implementation effect can improve the current situation of the talent team of the grass-roots government and effectively enhance the efficiency of grass-roots governance. In the future， it is necessary to further improve the macro-control mechanism of county talents， improve the composite incentive system of grass-roots civil servants， innovate the training system of grass-roots civil servants， combine the new quality productivity with grass-roots governance， and accelerate the development process of county new quality productivity through the improvement of grass-roots governance capacity.

Key words：new quality productivity; grass-roots governance; talent attraction

收稿日期： 2024-06-24

基金項目： 遼寧省社會科學規劃基金項目（L22AGL018）

作者簡介： 陳國宏，男，遼寧沈陽人，沈陽師范大學副教授，管理學博士，主要從事公共人力資源管理研究;徐璐，女，遼寧鞍山人，沈陽師范大學公共管理碩士研究生，主要從事公共人力資源管理研究。