關于推進港口水域涉漁隱患治理的若干思考和建議

摘 要：近年來，隨著“交通強國”“長三角一體化”“世界一流強港建設”等國家戰略部署推進實施，寧波舟山港作為國內國外雙循環重要樞紐，港口的輻射帶動、“硬核”支撐作用進一步凸顯。但港口近岸水域現存部分捕撈、張網等涉漁作業活動嚴重影響港口正常生產，商漁安全已成為制約寧波舟山港新一輪高質量發展的重要因素。本文以寧波核心港區為例，介紹港口水域涉漁活動作業現狀，分析海事部門推進涉漁隱患治理成效和難點，借鑒其他港口治理經驗，從完善法律法規、港口水域公告、商漁安全界限、聯合執法等四個方面提出對策建議。

關鍵詞：港口；礙航；商漁安全；海事監管

1 港口水域涉漁活動分析

1.1 存量漁船作業現狀

隨著國家海洋漁業結構、政策調整，北侖區注冊登記正規漁船數量大幅度減少，根據相關公開數據顯示，2019年北侖區注冊登記“浙侖漁”系列漁船共30余艘，在2022年、2023年實施“減船轉產”政策處理，分別拆解11艘和3艘。目前有存量小型漁船15艘，分布于北侖霞浦3艘、柴橋1艘、白峰1艘、郭巨10艘；有2艘大型護漁船采取公務租賃的方式作為漁業執法艇停靠在大榭。“浙侖漁”系列漁船屬于小型漁船，長期活動在港口近海沿岸水域，從事張網、捕撈等礙航漁業活動，對港口正常生產、船舶安全造成較大影響。

1.2 危害性分析

（1）商漁碰撞風險激增。 目前，北侖區港口岸線開發已趨于完善，港口近岸水域基本納入港口航運功能區，主要用于商船回旋靠離碼頭、港作船港內作業。水域向外連接是寧波舟山港定線制航道，航道邊界與岸側是沿岸通航帶，船舶通航流量大、進出港頻繁、潮流復雜。漁船在近岸水域作業時，隨著潮流和魚群分布變化在碼頭港池、航路航道、客運航線、通航密集區內任意穿行，與正常進出港航行的商船交匯頻繁，聯系溝通不暢，搶占大船船頭，存在嚴重的碰撞風險。

（2）侵占航道愈發明顯。郭巨沿岸張網作業歷史悠久，具備明顯的季節性特點，在每年魚汛期、鰻魚捕撈季，大范圍定置張網圍合成捕撈區域，在2015年，海事部門曾通過各方協商促成漁網捕撈區域控制在海圖“10米等深線”以內的商漁區域分界，近年來，隨著漁獲經濟價值增高，漁網區域不斷向外延伸，部分已侵占浙江沿海公共航路，影響佛渡水道小型船舶、客運、渣土等固定航線以及涉水工程項目作業區。同時，由于漁民傳統觀念難以扭轉，治理難度極大，周而復始，常規做法難以有效根治。

（3）商漁糾紛矛盾突出。隨著港口開發、涉水工程建設，進出港船舶密度日趨增大，在港商船、港作船、拖船螺旋槳被漁網纏繞的現象時有發生，2024年5月，禁漁期后，核心港區曾出現大面積廢棄漁網蔓延，導致長時間交通管制封航。另外有部分漁民反映漁網、漁具、浮標被商船破壞，強行攔停商船要求賠償，危險性極大，且涉及調查取證、責任難以認定，漁民主張高額賠償，難以有效協商一致，繼而引發法律和經濟糾紛，對港口形象造成負面影響。

2 執法現狀

2.1 海事部門執法成效

商漁安全歷來是寧波海事局重點監管工作之一，近年來，各北侖駐區海事處按照上級統一部署，結合省、市、區“商漁共治”“春雷行動”“一打三整治”“水上交通安全‘三年行動’及遏重大”等專項行動，聚焦商漁本質安全，全面強化海事監管履職，加強屬地協同，綜合施策，持續推進涉漁風險隱患治理。

（1）聚焦綜合治理，探索“治本”舉措。通過多種渠道，向北侖區政府、安委會專題匯報近岸水域涉漁隱患，引起區領導高度重視，形成治理共識，推動北侖區級層面發布“減船轉產”、《關于北侖區峙南水域禁止從事捕撈等礙航作業通知》等政策公告，對14條“浙侖漁”漁船實施拆解補償等政策處置。

（2）聚焦協同治理，發揮“系統”優勢。推動北侖區涉海涉漁專委會實質性運行，內部實現涉海涉漁信息共享，定期開展工作會商、信息通報、聯合執法；根據漁船歸屬地，推動形成屬地街道牽頭主導，各涉海部門各司其職、齊抓共管治理模式，聯合港航企業、客渡運企業、涉水工程項目部召開涉漁隱患治理協調會、推進會，成功促成企業給予漁民補償，簽署承諾書，避開碼頭、航道、客運航線、水工施工區等范圍作業；結合“雙進”“商漁共治”等工作要求，通過北侖區商漁船“互登互學”、伏季休漁進漁村、上船頭等形式，開展商漁安全宣貫，普及商船航路、駕駛、避讓等航海法律知識，引導漁民切實轉變觀念，提升安全意識。

（3）聚焦專項治理，形成“嚴管”態勢。持續鞏固“商漁共治”成果，常態化聯合屬地街道、農業農村、漁政、海警組織大規模“清網”“清港”活動，拆除核心港區、航道礙航漁網千余頂，嚴厲打擊非法載客、海釣、偷捕等違法行為。推動北侖區出臺《北侖區“三無”船舶聯合認定細則》，相關部門采取聯合認定、聯合執法，連續拆除涉漁三無船百余艘，有力保障港口和海洋漁業健康發展。

2.2 困難分析

（1）海域使用權屬之間互不具有排他性。由于海洋資源權屬國家，并不具備嚴格意義上“物權”屬性，對特定海域的利用是由獲得特定海域使用權屬的眾多權利主體共同使用的，這就決定了各權利主體相互之間不具有排他性。落腳到實際情況中，碼頭在建造前，自海洋部門取得岸線、海域使用權證，用于港口交通航運；漁船自漁業部門取得捕撈許可證，用于海上捕撈，兩者權屬均屬于海域使用權范疇之一，法律效應相等，互不約束，且均不能構成對海域進行排他性支配，造成相互影響。

（2）港內漁船“礙航”違法行為認定缺乏法律依據。對比漁船、漁網侵占航道的顯性違章，漁船在其他非航道水域礙航行為則較難認定。在禁止性規定上，僅在《海安法》第44條、100條以及《港口法》37條、55條賦予海事部門管轄和處罰依據。根據《海安法》第44條，規定在安全作業區、港外錨地范圍內禁止從事養殖、種植、捕撈等作業活動。其中“安全作業區”的概念出自《中華人民共和國水上水下活動通航安全管理規定》第8條，從事水上水下活動需要設置安全作業區并由海事部門對外公告。因此海事部門對安全作業區、港外錨地礙航漁業活動打擊具有法律效力，但港內水域尚屬空白；另根據《港口法》37條，禁止在港口水域內從事養殖、種植活動。此處“養殖、種植”一般指代海上網箱魚類養殖、水生植物種植，漁業捕撈未納入。即使適用此條法則，港口水域概念較為寬泛，一般指港界線以內的水域面積。主要包括港池、航道與錨地。但港界范圍需由相關部門聯合劃定后，對外公告方可生效。

（3）涉漁管理職能交叉，單一部門難以有效監管。漁業管理涉及地方農業經濟發展、人員維穩、海上綜合安全等方面，部門層級多，利益訴求復雜，協同治理難度大。海事部門依據《海安法》對海上船舶、設施的航行、作業、安全等方面進行監督管理，其中包括漁業船舶的海上交通安全管理，但漁船礙航捕撈，同時涉及海上交通安全、漁業作業安全、漁民人身安全，其屬地管理和行業管理職責分別在屬地地方政府、街道和農業農村部門（漁政部門），因此在發現漁船“礙航行為”時多采取現場驅離、通報屬地漁業部門等措施，曾經也發生過，拆除碼頭前沿定置漁網后，漁民事后向海事部門要求賠償的情況。因此，涉漁隱患處置難度較大，但收效甚微，且無法形成長期有效協同管理機制。

（4）漁業捕撈功能區未實際規劃實現。北侖漁業捕撈歷史悠久，漁船數量最多時達到200多艘，如：郭巨鎮曾是著名漁港小鎮，當地村民以捕撈、張網為生。隨著港口開發，寧波舟山港兩港一體化發展，港口功能實際已轉為商港，主要服務于航運、海運以及臨港產業發展，加之海域面積呈現“海小船多”的特點，客觀上已無適合漁船捕撈的區域，同時，海域功能區劃未實際規劃漁業捕撈區，導致在港口近岸水域，漁船捕撈作業和商船航行、停泊存在時間和空間上的重疊，商漁物理界限不清，用海矛盾日趨嚴峻。

3 對策建議

1）完善法律法規。鑒于港口交通航運、海洋漁業捕撈雖海域用途不同，但屬于海域使用權之一，具有同等法律效力。實質上，兩者相互之間已構成排他性，建議完善相關法律法規，由地方政府根據不同海域特性，明確海域權使用優先級，按照同一海域空間范圍內僅設置一個海域使用權的方式，明確該權屬的支配地位，從而達到最大限度的資源利用和最小范圍的用海矛盾沖突。

2）劃定港界范圍。考慮到寧波舟山港口綜合體量、港口地位以及發展趨勢，港口交通航運需要對所屬水域進行長期穩定、安全的使用，建議參照海南三亞港、東營港、蝦峙門航道漁船礙航成功治理經驗，按照港口“先商后漁”，由相關涉海部門聯合劃定港口水域范圍，并且對外發布公告，明確港內通航水域為禁止捕撈區域。

3）商漁安全界限。建議地方政府加大對現有的存量漁船政策處置的力度，提高愿意自主拆解漁民的財產補貼，并視情指導轉產轉業，同時完善海洋功能區劃，在港口水域之外劃定適合捕撈區域，由農業農村、漁業部門統一監控管理，實行合理分區，從而構建相對安全的商漁安全界限。

4）長效管理機制。建議在北侖區涉海涉漁安委會常態化運行的基礎上，建立并運行區級商漁聯管中心，地方安監、應急、海事、農業農村、海警定期派駐值班，聯合執法，實現商漁信息的共建共享，同時，進一步完善海上“大應急”的救助體系，實現各方應急搜救力量和資源的相互協調配合，實質性提升海上應急救助和安全管理水平。

作者簡介：

周鄭煌，監管科三級主辦，主要研究方向：通航管理、綜合管理，通信地址：寧波市市北侖區白中線66號，郵編：315000

張涵，光明海巡執法大隊副大隊長，主要研究方向：船舶檢查及船檢監督，通信地址：寧波市市北侖區白中線66號，郵編：315000