基層治理“痕跡主義”的生成邏輯與破解路徑：基于信號理論的視角

［摘 要］基于信號理論，對于痕跡主義的產生提出了一個解釋框架。從信號甄別的角度來看，上級政府為減少信息不對稱和增強決策的準確性而選擇進行痕跡管理；從信號發送的角度來看，下級政府為自我保護和規避風險而選擇留下痕跡。信號甄別方利用痕跡對下級政府進行規范管理，而信號發送方利用痕跡發送合規信號，二者同時加重了基層的痕跡主義行為，并且這兩方面的因素相互關聯，形成了惡性循環。為此，在交易成本的約束前提下，上級政府應甄別真實工作成效信號，下級政府應向上級政府傳遞真實的工作成效信號，以破解痕跡主義。

［關鍵詞］痕跡主義；信號；交易成本

［中圖分類號］D262［文獻標識碼］A［文章編號］1672-1071（2024）06-0088-06

一、 問題的提出與文獻綜述

痕跡主義是“一種片面追求形式而忽視內容的形而上學觀點、方法和作風”，其本質就是形式主義、官僚主義。習近平總書記在十九屆中央政治局第十次集體學習講話中指出：“現在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’”。近年來，黨中央針對屢禁不止的痕跡主義問題開展了深入整治，痕跡主義在此高壓態勢下得到一定遏制。然而，由于痕跡主義的多重性、長期性、復雜性、變異性特點，基層治理中的痕跡主義問題依然存在，并且這股不良風氣在全國范圍內呈現出蔓延的趨勢，其對黨內政治生態的侵蝕作用日益顯著，一定程度上影響到了人民群眾對黨和政府的信任度，也對政府公共形象帶來了不容忽視的損害。與之相對應，黨的十八大以來，中央為根治痕跡主義做出了諸多努力，如在2020年4月就印發了《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》。既然政府部門已經意識到了形式主義所產生的嚴重危害與后果，那么形式主義為什么還可以繼續存在，導致這些問題出現的深層次原因是什么，如何有效遏制痕跡主義這一不良作風的蔓延，同時如何建立以及健全形式主義解決問題的長效體制機制等，這一系列問題引發了學界的高度關注。

在我國痕跡主義問題研究可以追溯到20世紀30年代，毛澤東在其著作《反對本本主義》一書中提出“形式主義害死人”的科學論斷，表明形式主義問題在我國有著悠久的歷史。隨著時代的發展，形式主義逐漸演變為痕跡主義，其在基層治理中的表現形式和影響也發生了變化。關于基層治理中的痕跡主義的問題，學界已經取得較為豐碩成果，相關的研究可歸納為三個維度：一是基于體制機制的視角探索痕跡主義的成因，洞察痕跡主義出現的根源。二是從文化、利益的視角研究痕跡主義形成的條件與基礎。三是對遏制痕跡主義舉措的研究。這些研究對形式主義問題形成了不同的學理解讀。

1 體制機制視角下的痕跡主義問題研究

該視角認為痕跡主義問題源于行政機制與政治體制，即工作推進機制、縱向施壓與橫向競優機制、工作考核評估與整改機制、督查與規避風險機制是痕跡主義生成的核心因素 ^［1］。一方面在壓力型體制下，上級部門制定不科學的考核制度 ^［2］，加之，在職責同構背景下，上級政府對下級政府層層加碼，成為痕跡主義屢禁不絕的重要推手 ^［3］；另一方面基層政府疲于應對上級政府督查壓力，變通政策執行，抑或通過與上級政府合謀采取策略性手段應付更上級政府政策或檢查是痕跡主義深層次體制機制根源^［4］。

2 文化、利益的視角下痕跡主義問題研究

該視角認為文化與利益直接或間接造成痕跡主義，其作為配合體制因素產物促進了痕跡主義形成，這里的文化與利益主要指行政文化與官員切身利益。從行政文化而言，“行政倫理的缺位”“個人本位價值觀的膨脹”“權力本位的傲慢”都是導致痕跡主義泛濫的根源性因素。另外，痕跡主義的思想作風主要源于主觀與客觀相互脫離的主觀主義^［5］ ，即做決策不從實際出發，而是從主觀意志出發 。 就官員切身利益而言，在政治晉升錦標賽中，官員追求在公共服務中做出突出的成績從而獲得晉升，由于十八大后的行政問責直接導致避責取代邀功成為官員的主要選擇。

3 遏制痕跡主義舉措的研究

該視角認為遏制形式主義必須從三個方面入手：首先，必須從政府部門管理者角度作為切入點抑制形式主義的傾向。有研究認為可以通過對當前干部存在“四風”問題進行教育，進而破除痕跡主義思想根源。其次，重塑行政系統利益結構。有學者指出防治痕跡主義的核心在于突破傳統科層制組織秩序，同時重構政府權責機制，實現政府效率與公平的均衡。也有研究者認為不僅要解決職責同構背景下的政府權責不對等，而且要健全政府考核評價體系，這才是根本之道。最后，強化監督。有學者認為發揮監督作用，要明確各方面的監督職責，同時理順監督程序，通過多維監督抑制痕跡主義的蔓延。

從目前痕跡主義研究的相關成果來看，國內眾多學者對痕跡主義的成因與防治，從多維角度進行了有益的探索，為解釋當前痕跡主義泛濫以及治理困境提供了重要啟示。但針對行政體系誘發痕跡主義的批判這一分析視角，存在一定的解釋局限性。第一，它難以解釋“為什么”中央越是重視某項領域的工作（諸如黨建、精準扶貧），基層痕跡主義越是凸顯。第二，中央部委對于地方痕跡主義盛行一再發文遏制也說明中央傾向于對地方痕跡主義施以壓力，緣何中央部門無法根治而只能調整。這其中存在的問題仍然令人深思。

基層治理的實踐表明，痕跡主義并非單一因素所能解釋，而是多種因素交織的結果。因此，我們不能簡單地用壓力型體制下基層應付上級檢查來解釋這一現象，而是需要深入分析基層治理的復雜性以及中央與地方或者上級與下級之間的互動關系。

二、 分析框架：痕跡主義作為一種信號機制

信號理論主要關注信息不對稱問題的研究，這一理論主要涵蓋了信號發送理論和信號甄別理論^［6］。信號發送指通過可觀察的行為傳遞某種物或者人的價值或質量的確切信息，信號甄別指通過不同的合同甄別真實信息。實際上，信號發送和信號甄別是解決不利選擇問題的兩種相似方法，區別在于，前者是信息優勢方先行動，后者是信息劣勢方先行動。從“委托—代理”關系的角度看，每一級上級政府都可以看作是國家治理任務的委托方，而與之對應的下級政府則是代理方，在完成任務的過程中，地方運用中央授予的權力來實現中央規定的任務，中央則回報地方以部分利益。以此分析痕跡主義行為的根源，就可以將信號發送看作信息優勢方的下級政府在信息不對稱的前提下，通過留痕的方式展示自己的履職情況，以證明自己行為的合規性，以此獲得其他方的信任和合作意愿；將信號甄別看作信息劣勢方的上級政府為了解下級執行命令的情況，以痕跡管理作為甄別信息和激勵方式，以此提高下級政府的工作效率，并確保下級政府執行指令。

信號是傳遞信息的載體，上級政府需要依賴這些“信號”來了解下級政府的工作情況、政策執行情況以及可能存在的問題，痕跡管理正是上級政府獲取這些“信號”的重要手段。而下級政府為了在信息不對稱的環境中向上級展示其工作成效，往往會選擇通過留下各種痕跡來證明自己的工作努力和成果。基于此，本文嘗試建構一個分析痕跡主義的信號理論分析框架（見圖1），此分析框架的核心含義在于：一是上級政府以痕跡管理的方式，規范下級政府的行為并甄別下級政府所傳遞的信息；二是下級政府出于規避風險的原因，以痕跡向上級政府傳遞合規信號；三是規避風險與痕跡管理兩種角度同時加重了痕跡主義，并形成了惡性循環。這意味著研究痕跡主義產生的深層原因，要把握政策執行過程中信號發送與甄別兩個相互關聯的邏輯環節。

三、 痕跡主義持續存在的信號機制解構

信號甄別方利用痕跡對下級政府進行規范管理，而信號發送方利用痕跡發送合規信號，二者同時加重了基層的痕跡主義行為，并且這兩方面的因素相互關聯，形成了一種基層治理中痕跡主義的惡性循環：基層的痕跡主義現象越突出，當地的干群關系就越容易緊張，上級政府就越不放心，就會越多地采取考核、檢查、督查等方式加強對基層的管理和控制，由此催生了更為嚴重的痕跡主義。

（一） 痕跡管理：上級政府以痕跡進行信號甄別

從信號甄別的角度來看，痕跡管理的一個主要目標就是信號甄別方從既往的工作痕跡中甄別執行主體在履職履責方面是否存在問題，從而倒逼其按照上級政府的指令與規范管理的要求執行工作。在信息不對稱的情況下，上級政府難以真正掌握基層實際的工作完成情況，依賴工作痕跡便成了上級政府了解基層工作的重要手段。通過對痕跡的細致審查，上級政府能夠評估下級政府是否嚴格按照政策要求執行工作，是否存在敷衍了事或違規操作的情況，痕跡管理就成為上級對基層工作的監督“簡單化”的一種重要方式^［7］。

概括地講，痕跡管理的作用包括以下幾點：一是減少在信息不對稱的情況下，基層政府對上級政策的“變通執行”；二是規范管理，使基層政府按照上級政府所要求的步驟與規定開展工作；三是強化過程監督，防止權力濫用，監控基層政府的行為；四是收集數據，以便中央政府更加準確地進行頂層設計。

那么，為什么痕跡管理會演化為痕跡主義呢？

一方面，我國獨特的五級政府結構，形成了多層級的組織形式。在多層級的組織結構中，信息的傳遞往往需要經歷多個層級，每個層級都可能對信息進行篩選、解讀或加工，導致信息的失真和扭曲，進而導致上下級政府之間的信息不對稱程度加深。而基層員工由于直接面對一線工作，往往能獲取到最真實、最及時的信息，在此情況下，基層更容易以占據的信息優勢為依托，尋求自己的政治利益空間。因此，為了彌補這一信息鴻溝，上級政府往往選擇依賴各種數據、報表等痕跡，間接地了解基層的政策執行情況，從而使痕跡在工作評估中占有非常重要的地位，引發了痕跡主義的現象。

另一方面，技術治理的推進使得痕跡和數據成為了上級信號甄別的重要工具。為了減少信息不對稱的影響，上級政府總會建立自己的信息收集渠道，或督促下級及時匯報情況，以便加強管理和控制。而隨著信息化與數字化技術的廣泛應用，上級政府越來越依賴于各種信息系統和數據庫，通過痕跡數據來監控和評估下級政府的工作績效。這些技術手段提高了信息獲取的效率和準確性，為上級政府提供了評估工作績效、識別問題、制定決策的重要依據，但也為下級政府提供了更多的機會去操縱和偽造數據，從而加劇了痕跡主義的問題。例如，基層政府知曉數據是上級政府評估其工作、甄別其信號的重要工具，因此花費大量時間和精力來制造“完美”的數據痕跡，以迎合上級政府的評估標準。過分追求數據的完美和規范，而忽視了工作的實際質量和效果，從而產生了形式主義和痕跡主義的問題。

（二） 規避風險：下級政府以痕跡發送合規信號

在政策執行過程中，基層政府往往面臨著監督與問責的風險。為了有效規避這些風險，下級政府常常采用“痕跡管理”的策略，以此向上級政府發送明確的合規性信號。具體而言，首先，痕跡管理提供了一種可量化的評估標準，通過各種書面材料、記錄和報告，基層政府能夠展示其工作的“可見性”，從而在一定程度上減少上級政府對其工作成效的質疑和監督。其次，痕跡管理能夠為基層政府提供一種形式上的合規性證明，即使實際工作效果并不理想，但通過詳盡的記錄和報告，可以給上級政府留下積極工作的印象。此外，痕跡管理還能夠幫助基層政府在面對問責時，提供一定的“證據”來證明其工作的正當性和合理性。

那么，為何基層政府的痕跡管理策略會逐漸演變為“痕跡主義”呢？

首先，上級政府對于基層的監督和問責壓力不斷加碼。一方面，監督下鄉的推進使鄉鎮官員的責任擴大。所謂監督下鄉，是上級政府對基層的各種監督、檢查、考核、督查等的統稱。對基層來說，監督下鄉就意味著各種形式的“迎檢”^［8］。為了應對上級政府的監督，基層政府必須做足準備，預備好不同版本的迎檢材料以應對不同層級的分批分次檢查。“多中心任務”的基層工作現狀與頻繁的迎檢任務使官員的時間和精力無法同時應對紛繁復雜的檢查。另一方面，問責方式的增加與問責強度的強化，進一步強化了基層干部所面臨的政治壓力^［9］。隨著政治體系的發展和完善，問責方式也日趨多樣化，法律問責、行政問責、媒體問責、社會監督等多方面的問責使基層政府官員的言行舉止更容易受到各方的審視和質疑，加之問責的強度也在不斷加強，對違規行為的處罰力度不斷加大，以及社會輿論對違規行為的敏感度提升，基層政府官員受到問責繼而面臨政治風險的可能性提升。這樣一來，目標責任制就會發生異化。當目標責任制的實施和考核趨向注重形式時，基層官員會為了完成上級所下派的指標，就會刻意地制造和保留工作痕跡；與此同時，目標責任制的實施也為基層的工作設置了條條框框，要求基層官員必須以特定的方式和標準完成工作，制約了基層官員工作的自主裁量權，限制了基層官員的自主性和創新性。總之，當其他信號無法證明自身的工作成果時，官員只能選擇以痕跡作為可視化的信號，以程序的形式完整性應對上級政府的監督問責壓力，向上級政府發送合規性信號。

其次，與監督問責程度加強相對應的是容錯糾錯機制的不足。干部容錯糾錯機制是為了激勵干部在工作中勇于擔當，緩解干部不敢擔責的心理，但在實踐過程中，容錯糾錯機制仍然存在一些問題。比如領導干部在決定是否對干部容錯時，往往受到個人主觀意愿的影響，對文件要求的理解一旦出現偏差，就可能導致機制啟動受阻。此外，容錯邊界的識別也是一個棘手的問題。當前關于干部容錯糾錯的政策文本及指導意見對“錯”的界定相對模糊，政策內容不足以提供明確的實踐指導，導致基層在運用容錯糾錯機制時面臨較大的模糊性，在實踐中常常感到無所適從。同時，大多數關于容錯糾錯的政策文件理論性較強，缺乏實際操作性，這使得執行中面臨諸多困難。容錯糾錯政策的執行需要基層對容錯邊界有清晰的掌握，然而由于政策文件的抽象性和理論性，往往難以準確把握，種種原因導致容錯糾錯機制并沒有起到應有的激勵作用，反而使基層官員面臨更大的問責風險。

最后，屬地管理的異化。屬地管理作為超大規模國家治理的一種制度安排，旨在將地理空間建構為責任空間，以實現守土有責的制度目標。而在基層工作實踐中，卻往往出現責任屬地而權力與資源未屬地的情況^［10］。在此情況下，屬地管理演變成為了一種責任追究的工具，基層政府的責任越來越大，過去責任在部門，而在責任屬地之后，做事的責任也劃歸鄉鎮，出了問題，部門則會以屬地管理為由將責任推卸給基層政府。而權力未屬地導致基層政府的權力與資源匱乏，與責任并不匹配，不足以完成超載的工作任務。

綜上所述，從信號發送的角度來看，作為信號發出者的基層政府專注于造“痕”，是一種避責邏輯支配下的策略選擇，是基層公職人員消極地規避責任的一種自我保護方式。當問責方式和強度同時增加時，痕跡主義就成了基層官員的一根救命稻草，只追求紙面工作完成。有的地方事事留痕，處處留痕，將所有工作、所有環節都做到了有跡可查，甚至不惜“造痕”，比如同一份材料準備好幾套，以應付各種類型的檢查或考核^［11］。

四、 痕跡主義的危害與破局

據前文所述，我國多層級的政府結構與技術治理的推進使得上下級政府處于信息不對稱的環境中，上級無法隨時監控下級政府的政策執行過程，也無法完全掌握下級政府的所有信息。因此，上級不得不選擇以痕跡作為監管下級政府的工具，將下級政府的工作成果歸結于簡化的各種數據、報表等痕跡，間接地了解基層的政策執行情況，從而使得痕跡這一信號在上級政府的信號甄別中占有非常重要的地位。

（一） 痕跡主義的危害

痕跡主義作為形式主義的新變種，對上級部門、基層部門和干部以及廣大群眾會產生不同類型和層次的危害。首先，對于上級部門來說，如果上級單位或領導僅僅以痕跡作為評價下級工作的標準，則會忽視基層工作的實際效果和質量，導致對基層工作的誤解和誤判。上級如果過度依賴痕跡管理，必然會助長下級單位或干部制造虛痕假痕的風氣，使得一些實干型干部的積極性受到打擊，以痕跡代替實績的不良工作風氣也會進一步蔓延。

其次，對于下級單位或干部來說，其為了留下痕跡，需要花費大量時間和精力在整理材料、制作臺賬、拍攝照片等方面，導致工作負擔加重。痕跡主義使得下級干部陷入對數據、編材料、做圖表的循環中，無法將更多的時間和精力投入到深入基層、干事創業中去。下級干部如果過分注重痕跡管理，最終會導致工作流于形式，無法真正解決實際問題，從而損害干部在群眾中的形象和威信。

最后，對于廣大群眾來說，痕跡主義導致干部在與群眾接觸的過程中走過場，工作流于形式，比如為了留痕，干部在與群眾交流時可能頻繁拍照、填表，而忽視了群眾的實際需求和問題解決。這樣一來，政府部門便無法為廣大群眾提供切實有效的服務，從而疏遠干群關系，使得群眾對政府的政策和措施產生抵觸情緒。因此，需要從信號甄別與傳遞機制入手，采取有效措施加以整治和規范優化痕跡管理^［12］。

（二） 信號甄別與傳遞：痕跡主義的破解路徑

1 甄別真實工作成效信號

對上級政府而言，治理痕跡主義需要從甄別真實工作成效信號入手，上級政府在評估下級政府工作時，應擺脫對痕跡的過度依賴，注重真實、全面、深入的評估。具體而言，上級政府可通過以下三種路徑甄別下級政府真實的工作成效信號。

一是建立科學的考核與評估體系。科學的考核與評估體系應涵蓋多維度、多層次的考核指標，既要考慮工作成果的數量，也要重視工作成果的質量；既要關注短期效益，也要兼顧長期影響。目前政府的考核與評估體系還不夠健全，檢查多半是看被檢查單位的紙質材料，由此也加大了下級采取痕跡主義應對方式的可能性，這與上級政府開展痕跡管理的初衷是不相符合的。因此，應設計科學、彈性的考核評估體系，結合多種考核評估方式，如實地考察、群眾調查等，綜合評估基層政府的工作成效；也可采用多維度、全方位的評估指標，從政府工作效率、群眾滿意度、政策執行效果等多方面評估下級政府的工作成果，使考核與評估的重點落在實處；也需要定期對評估體系進行審查和更新，確保評估結果能夠真實反映政府工作成效，同時能夠提高工作人員的工作熱情與工作效率，以此確保政府工作成果得到客觀、公正的評價，為政府決策提供有力支持，減少決策失誤帶來的成本。

二是要鼓勵公民參與監督。為此，首先應加強對公民參與的宣傳和引導，通過公民滿意度調查、舉報獎勵等方式激發公民參與政府監督的積極性和主動性。其次也應拓寬公民參與監督的渠道和方式，為公民監督基層政府的工作提供制度保障，通過聽證會、座談會等多種形式，確保公民參與的真實性和有效性，讓公民參與到政府決策和執行的各個環節中，以此減少基層政府痕跡主義、走過場等現象的發生。此外，也要加強對公民監督的回應和反饋機制建設，及時回應社會關切和訴求，確保公民監督的實效性，從而利用公民的力量降低上級政府甄別信號的成本。

三是平衡問責與容錯糾錯制度。問責與容錯糾錯制度要求既要強化責任追究，確保政策執行到位，又要合理容錯糾錯，避免過度追責影響基層工作的積極性和創新性。為此，一方面要避免問責泛化，問責機制在保障政府工作質量和效率方面起到了重要作用，但過度泛化的問責可能導致基層政府陷入“不敢為、不愿為”的困境，束縛了基層政府的創新精神和主動性，因此需要合理界定問責的范圍和標準，確保問責的精準性和公正性，為基層政府提供更大的試錯空間，激勵基層工作人員敢于擔當、主動作為。另一方面要健全容錯糾錯制度，鼓勵下級政府主動向上級政府匯報工作進展和遇到的問題，尋求支持和幫助，通過建立基層干部免責清單以明確容錯糾錯的邊界、監督干部差錯認定權力的行使以保證糾錯工作公正有效進行、建立錯誤預防機制以減少工作出錯的概率等方式，減少信息傳遞過程中的誤解和延誤，確保信息的準確性和及時性，并減少因溝通不暢導致的重復溝通、解釋和澄清，確保上級政府的政策、計劃和指令得到準確、及時的執行。

2 準確傳遞工作成效信號

對下級政府而言，避免痕跡主義行為的關鍵在于選擇正確的方式向上級清晰、準確地傳遞工作成效信號。具體而言，下級政府可通過以下三種路徑，向上級政府傳遞真實的工作成效信號。

一是需要重視對于基層干部理想信念的建設。可采取多種方式引導基層工作人員進行政治理論知識學習，堅持用馬克思主義思想指導治理實踐，腳踏實地、實事求是，堅持為人民服務的理念，不斷提高服務意識和能力，并引導基層工作人員深入群眾，了解群眾的需求和關切，積極回應群眾的期盼和訴求。同時，也要鼓勵基層工作人員樹立正確的政績觀，使其明確意識到政績不是簡單的數字堆砌和形象工程，而是實實在在的民生改善和社會進步，必須要注重群眾的獲得感、幸福感和安全感，以群眾的滿意度為最高標準，防止基層干部只對上級負責，清除形式主義滋生的思想根源。

二是要推進權責清單制度。首先要通過權責清單制度劃分職責，從而將各級政府、各部門以及部門人員的責任和義務以法律的形式劃分清晰，明確職責邊界，減少部門間任務交叉重疊的現象，避免推諉扯皮、浪費資源與過度留痕現象的發生，并保證責任與權力、資源相匹配，提高基層政府治理效率。其次是要做好各主體之間的權力分配，做到科學合理、權責對等，確保各級政府和部門能夠各司其職、各盡其責，也避免上級主管部門以強化屬地管理責任為借口，把份內的工作推到下級政府。最后可以加強對權責清單執行情況的監督和考核，對各級政府和部門在權責清單制度執行過程中的表現進行定期評估和考核，確保權力和責任的劃分得到有效落實。

三是要加強基層政府能力建設。為此，一方面是要加強基層干部的工作能力，借助信息技術的發展，加強基層干部相關的業務培訓工作，提高基層治理的工作效率，以此提高基層工作人員的業務技能。另一方面，需要增加對基層政府的資源投入，以加強基層政府能力建設，例如通過加大對基層政府的財政投入力度，確保基層政府有足夠的資金來開展工作，確保錢責權的平衡；又如通過加大對基層政府的人才投入力度，為基層政府充實編制和人員，做好基層政府的人才招引工作與基層干部的選拔工作，提高基層政府的工作能力，避免以痕跡應付上級政府的行為。

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（責任編輯：進 萍）

（校" 對：木 子）

［基金項目］2024年度國家社科基金青年項目“鄉村全面振興中財政專項資金治理研究”（24CZZ039），安徽省社會科學創新發展研究課題“安徽文化旅游融合發展研究”（2021CX122）。

［作者簡介］李韜，法學博士，安徽大學社會與政治學院講師，230601；韓雅琦，安徽大學社會與政治學院社會治理中心助理。