“治理”概念的現代化重構與中國實踐

[摘 要] 治理是重要的學術概念，但有關治理的概念界定尚未形成定論。通過系統梳理近三十年的治理概念界定，并依據現代治理術語的多元定義與學術話語取向，可以歸納和建構權威型治理、制度型治理、網絡型治理、互動型治理四種現代化治理類型。應當看到，治理的多維取向構成了現代化治理的多元方式與能力維度。結合現代化治理概念的中國應用，可以發現中國治理的現代化重構特征：中國現代化的國家治理概念更強調制度安排取向，并以增進人民公共利益和維護公共秩序為主要的價值取向。為更好實現國家治理體系與治理能力現代化，應在制度型治理基礎上多元兼顧，推進全球治理的平等參與，實現從大國治理向強國治理轉型。

[關鍵詞] 治理；權威運行；制度安排；組織間網絡；社會政治互動

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.005

[中圖分類號] D60 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-0544（2024）11-0044-09

基金項目：中國社會科學院博士后創新項目“政府掌舵公共教育系統的角色定位及其治理戰略研究”。

作者簡介：張晴（1989—），女，中國社會科學院社會學研究所助理研究員、博士后。

一、治理何以現代化？

“治理”是20世紀90年代以來在全球興起與流行的一個重要學術概念，治理理論及其相關改革實踐推動了現代化公共行政范式的新變革。我國治理現代化改革在黨的十八屆三中全會以后持續推進，國內學術界積極響應，在理論層面迅速推出了大量研究成果，但與治理概念相關的系統整合研究還比較少。在國家治理現代化改革進程中，形成對現代化治理概念的整體性理論認識，明確作為現代學術概念的治理具有哪些內涵，以及中國式治理現代化概念呈現出怎樣的發展特征等，有助于全面深化社會各個層面的治理改革探索。

現代意義上的治理概念是社會科學領域中一個經典的專業術語?！爸卫怼币辉~于20世紀90年代被引入中國。在中國傳統語境中，“治理”可以追溯到大禹治水的傳說、儒法墨道諸家對治國安邦的討論1，等等。傳統意義上的治理主要包含統治和管理、理政的成效（如天下大治）、治理政務的道理以及處理公共問題四層含義2。西方語境中的“治理”（Governance）起源于拉丁語和古希臘語中為控制引導的“操舵”一詞，涉及國家公共事務的法律執行與管理活動，與“統治”（Government）一詞存在語義交叉1。東西方國家的治理概念大多與國家層面的統治相近，主要涉及政府及其公共行政行為，與現代治理概念有較大差別。

“現代化”意味著“成為現代的”（to make modern），包含時間與價值兩個維度2。在20世紀90年代，由于現代社會發展的一些特定因素驅動，如為解決全球化進程中復雜的國家公共事務，應用于政治和經濟領域的“治理”一詞被國際社會賦予了許多新的內涵。重塑后的治理概念被學術界視為一種相對于政府單一主體統治的“新治理”。1989年，世界銀行發布《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》的報告，提出用于描繪非洲國家所面臨問題的“治理危機”（Crisis in Governance）一詞3，此后治理概念被廣泛應用于全球政治發展研究，尤其是用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況4?，F代治理注重構建政府與社會之間的伙伴關系，以實現多元共治格局。

基于此，為探討治理概念的現代化重構特征及中國的“在地化”實踐，本文擬從現代治理概念出發，嘗試分析和建構不同治理概念的現代化內涵，努力重構現代化治理界定的學術話語體系，并結合近十年現代化治理概念的中國應用，討論中國治理的現代化重構特征。

二、治理概念研究回顧

有關治理（Governance）概念的研究已在諸多學科領域展開。我國政治學領域率先引入并闡釋了“Governance”一詞，將其譯為“治理”，認為其內涵主要涉及公共權力的運行方式5。隨后有學者嘗試分析公共行政中治理概念的興起背景與內涵，并試圖厘清公共治理概念與統治、新公共管理等概念的區別6。包國憲、郎玫依據國外治理理論和治理文獻，梳理和解讀了政治學、行政學視角下的治理概念，并根據中西方學者對治理概念的差異化應用，進一步分析了中西方政府、市場與社會發展演變路徑的不同7。殷琦分析了傳媒領域中的治理概念8。馬全中解讀了政治學、新公共管理以及經濟學等視域下的治理概念，詮釋了服務型政府理論視角下的治理概念9。方濤分析了治理概念在中國古代漢語、西方話語體系、馬克思主義經典文獻和中國共產黨文獻中的應用10。曾慶捷評析了治理概念的緣起及其在我國公共管理中的傳播與本土化過程11。任劍濤重點考察了治理話語的古今屬性與中西特質12。楊雪冬、季智璇分析了政治話語中的治理及其作為新概念在當代中國政治話語體系中的形成過程13。

現代治理概念的內涵多元、應用廣泛，有學者認為，治理至少涉及最小政府（Minimal State）、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統（socio-cybernetic systems）以及自組織網絡六個層面1，或彼此互補且不沖突的五個方面2，等等。客觀來看，治理牽涉管理主義、多元主義、制度主義、網絡性以及對善治二元劃分的跨越等諸多領域3，具有多重價值取向與實踐維度4。

也有批判研究表明，治理概念存在濫用問題5，認為“治理”這一術語已由最初作為一個區別標記逐漸演變為一個用于包羅萬象的通用術語，其應用廣泛但內涵模糊，更像是一個頗受歡迎的“空能指”（Empty Signifier）術語6。治理概念的濫用，反映了治理概念內涵的模糊及其被泛化且過度夸大7。國際從業者傾向于用治理概念來暗示一系列復雜的公共與私人結構及過程，而相當一部分知名作者則傾向于將治理概念等同于“政府”來使用8，治理術語也通常與多元化的“轄區”（如超國家、國家、次國家）及“參與者”連同使用，意為國家通過監管框架及各種網絡途徑實現“掌舵”9。

現有研究從不同學科視角分析了治理概念，為治理概念研究尤其是我國本土的治理概念應用奠定了重要基礎。但是，以往研究偏重新自由主義的規范主張，缺乏扎實的實證根基，盡管在一些場域中含糊不清的治理概念淪為“空能指”，但治理概念不應被拋棄，對其研究更應正本清源、回歸到國家治理能力層面，推動形成治理的話語體系10，進一步深化治理概念的相關研究。

三、多元學術話語體系建構的現代化治理

治理可視為治理方式的理論化概念之和11，而多向度的現代化治理界定則構成了一個融合多重現代化治理方式的現代治理概念。依據授權理論（認為治理的關鍵在于建立恰當的授權機制）、網絡管理理論（將治理視為許多主體和組織混合而成的網絡的運作）、社會解釋理論（將治理視為一種開放、發展、反思的溝通關系）、新制度主義經濟學（將治理視為一種必要且可能的制度供給方式）等理論對治理方式的不同理解，并結合治理概念界定本身的多元內涵特征，可將學術界近三十年有關治理界定的學術話語體系大致歸納為四種學術話語取向：權威運行取向、制度安排取向、組織間網絡取向、社會政治互動取向。每一種取向的治理概念都指向不同的治理本質，構成了權威型治理、制度型治理、網絡型治理、互動型治理四種治理現代化類型。

（一）權威型治理

權威型治理普遍將治理視為一種權威行使過程，該類觀點始于全球治理委員會并為全球范圍內的主要國際組織所接受，且已構成我國政治學研究領域對治理概念判定的一種主流說法。權威型治理的典型定義表現為“在政治系統的特定范圍內行使權威，對政務或公共事務作出有效的安排，以達到維護政治秩序和維護正義價值的目的”1，抑或“在特定范圍內行使權威……在眾多不同利益共同發揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃”2。權威型治理認為，在這種權威行使的持續進程中，沖突化或多元化的利益可以被容納，合作化的行動也可能被采取，既涉及授權強制執行的正式組織與制度，也涉及人們與組織已經同意（或認為符合其利益）的非正式安排3。

權威型治理屬于現代政治學科中的政治行為范疇4，表現為垂直治理和平行治理兩種不同的行為方向5。同時，權威型治理也屬于一種偏重工具性的政治行為，是一種以維持正常的社會秩序為最終目的的政治管理過程6，致力于“在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”7。權威型治理不同于傳統意義上單一的政府統治。治理所依靠的合作網絡權威，源于以自愿性質為主的公民認同與共識；治理主體涉及公共機構、私人機構以及公、私機構的合作；治理權力運行是上下互動，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等多元、相互的方式實施公共事務管理；民族國家乃至國際領域構成治理的范圍，而基于政府與公民對公共生活的合作管理以使公共利益最大化的善治，則是治理的最佳狀態8。權威型治理主要適用于權力結構多級化的治理主體，如國際政府組織、國家政府組織，從而有利于集體目標的高效達成；在政府治理的公共權威運行中，社會參與則顯得不可或缺。

（二）制度型治理

制度型治理主要表現為“只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規則體系”9。制度型治理將治理視為一種社會制度體系（或社會決策體系），該類觀點主要源于羅西瑙（Rosenau，J.N.），并在國際社會中引起一些共鳴。制度型治理認為治理是“由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力量克服挑戰而使別人服從”，治理“既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望”1。這種集體政策制定型治理意味著政府機構可能不扮演領導角色，甚至不扮演任何角色，尤其是在國際公共事務情境中；在國際公共事務情境中的治理就是“通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序”2。制度型治理是一套復雜管理體制，包含組織、管理、秩序等全球體系中的經常性管理措施，其所構成的社會大體制從屬于全球政治體系，而其最小成分組織則象征著控制行為者社會關系的社會規則系統3。

制度型治理認為治理概念屬于一種廣義的制度范疇，且與傳統的國家中心治理觀有著深厚淵源，還可被視為對傳統公共政策理論的重要補充。原因在于，從治理的概念屬性來看，治理確實屬于一般化的制度范疇，反映各行為者之間的關系認知，而相應的規章制度也以功利和實用的目的設立4。從治理的詞源與概念前提來看，治理意味著“掌舵”或采用一些為社會提供凝聚方向的機制，其概念假定是“如果一個社會要成功地應對其所面臨的所有挑戰，至少需要某種中樞指向”；治理關涉目標設置（目標設定或確定優先事項是治理的核心要素之一）與沖突消解，它不是一場零和博弈，而是一個適應性過程，屬于一種分化型活動，也需要公共受托責任5。從治理與公共政策的關系來看，“治理是一個超越先前政策的新理念，因為先前政策已經顯現其不足與局限性”6，“治理”一詞“干脆被用來代替‘政策’或‘公共政策’”7。制度型治理主要適用于國家范疇與超國家范疇的復雜性公共事務治理，這些治理場域（如全球治理）的參與主體較為多元，存在正式與非正式的組織力量和制度供給，權力結構多中心化；制度型治理能夠為其提供有效的公共問題解決機制。

（三）網絡型治理

網絡型治理將治理視為一種組織間網絡，其實質上是補充市場和等級制以進行的網絡治理。治理概念的組織間網絡取向主要源于英國的一些治理理論研究者，羅茨（Rhodes，R.A.W.）、斯托克（Stoker，G.）是其中的重要代表人物。我國學術界的網絡型治理界定主要表現為“依靠政府、社會公共組織或個人機構的合力，通過面對面合作方式形成網絡管理系統，并通過一定的合作機制來實現公共行政的目標”8。網絡型治理理論研究者認為，“治理”一詞至少涉及治理作為最小政府（Minimal State）、公司治理、新公共管理、善治、社會控制系統、自組織網絡等六種不同用法，并通過整合各種用法的重要元素，將治理明確界定為“自組織的組織間網絡”，而這種自組織的組織間網絡是“補充市場和等級制，以作為權威地分配資源和實施控制與協調的治理結構（governing structures）”1。并且這種治理意味著治理方式的新發展，它所求的終歸是創造條件以保證社會秩序和集體行動，并不依靠政府權威2。網絡型治理的理論思想顯示出較強張力，且學術界對其應用相對較廣。

自組織網絡治理的本質特征在于，它是有且通過網絡的治理（governing with and through networks）3。自組織網絡治理的普遍特征主要表現為四個方面，一是組織間的相互依賴，治理涵蓋非政府行為者，因而比政府統治更寬泛，而變換政府界限也意味著公共、私人和自愿部門之間的邊界變得流動且不透明；二是網絡成員間的持續互動，這是基于交換資源和協商共同目的之需要所形成的；三是博弈式互動，這植根于信任并受制于網絡參與者所協商和同意的博弈規則；四是源于政府較大程度的自治，網絡是自組織而不對政府負責，因而政府未占據特權和主導地位但仍可以間接且不完美地掌控網絡4。網絡型治理較為適用于市場治理，通過組織間網絡締結，以平衡組織間、區域間的結構化差距，從而彌補市場調節機制與政府干預機制的失靈局限。

（四）互動型治理

互動型治理將治理視為一種社會政治互動，該類言說主要源于荷蘭學者庫伊曼（Kooiman，J.），其典型的治理定義為，治理是指“創造一種不能外部強加而是多重治理性且相互影響性行為者互動所形成的結構或秩序”5?；有椭卫碚J為，“社會、政治及行政行動者的所有活動可以被視為有目的地引導、駕馭、控制或管理社會（部門或方面）”，并將這些治理互動合稱為社會政治治理，而社會政治治理模式是公私互動的結果6。社會政治治理是生活的一個事實，它意味著對任何“集體的”社會治理都采用分析性且規范性的視角，而這種“集體的”意義就在于將社會政治治理的公共任務（國家政府）、私人部門（市場）或第三部門（公民社會）的責任視為一套共同的責任而不是彼此割裂的，且公私治理互為參照，旨在解決社會問題或創造機會，從而相關治理活動就會涉及自主性治理、聯合性治理以及等級性治理等多種治理類型7。互動型治理所主張的這種“共同管理、共同掌舵、共同引導”理念，明顯區別于國家中心式的制度治理觀及自組織的組織間網絡說8。

將治理視為一種社會政治互動現象，意味著互動會塑造行動者，行動者也必然會塑造互動，社會政治實體的治理能力（Governability）取決于其治理互動的質量，而相應的治理也將建立在被治理與自治理社會的多樣性、動態性以及復雜性基礎之上1。這種現代治理會嵌入國家、市場以及公民社會等所構成的制度情境當中，而這三種制度本身屬于二階治理范疇，該范疇區別于問題與機會的一階治理，以及元（Meta）的三階治理2。互動型治理強調共同目標作用下多元利益主體間的協調互動，因而互動型治理主要適用于社會治理，以構成社會事務治理實踐中多元利益主體間利益調和的協商機制。

四、中國治理的現代化重構

現代治理理論的興起，是人類政治社會進入現代化發展階段的一個重要標志和普遍現象?，F代化治理界定的制度安排取向、組織間網絡取向、社會政治互動取向以及權威運行取向主要發源于美國、英國、荷蘭以及全球治理委員會。雖然權威運行取向的治理概念在21世紀初期已發展成為我國治理概念界定的主流取向，但這些具有國際屬性的治理界定取向是否適用于中國情境的治理問題呢？客觀來看，傳統的治理概念對中國來說并非完全意義上的“舶來品”；現代化的新治理概念也并沒有國別屬性，它既要回應發展中國家面臨的公共行政危機，也要回應西方發達國家的福利危機。中國是正在崛起為世界強國的發展中國家，中國治理理念的現代化重塑是治理概念現代化的典型體現。

（一）中國治理的現代化變革

中國本土的治理概念在中國傳統政治文化中主要指統治者的治國理政，即統治者治理國家和處理政務，這種治理言說雖然在一定程度上屬于傳統意義上的舊治理，但實際上一直是中國傳統政治文化的重要命題與構成內容3。而當現代“治理”成為中國的一個學術和政治熱詞時，主要是指政治學范疇的“國家治理”，而國家行使政治統治、經濟管理、社會管理等國家職能的過程就是治理的過程，這與國際組織最初所提的發展中國家面臨的治理危機中的新治理屬于同一層面4?！皣抑卫怼睂崉t是中國共產黨在揚棄“國家統治”與“國家管理”概念基礎上提出的一個極具中國特色的科學概念，屬于中國共產黨的一種執政理念與方式，旨在通過社會公共事務的合作管理以增進公共利益和維護公共秩序5。這一概念強調現代社會轉型中國家的主導作用，也吸收了治理理論的合理要素并均衡考慮了治理理念所帶來的社會訴求6。

改革開放以來，嚴格意義上的現代化治理概念應用可以追溯至黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，即“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”7。為貫徹落實黨的十九大報告作出的“深化機構和行政體制改革”重要部署，2018年出臺的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是我們黨治國理政的重要保障”，“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革”8。黨的十九屆四中全會圍繞“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題”作出了系列重要決定，明確指出“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現”1。

因而我國政策議程中的“國家治理”實則主要強調的是制度安排取向的治理，且高度重視制度對于國家治理的意義。我國古代法家思想學派曾在《商君書》中記載：“凡將立國，制度不可不察也?！薄爸贫葍瀯菔且粋€國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩則國家穩?！?黨的二十大報告指出，新時代以來，“國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高”3，這說明我國近十年來積極推進的國家治理現代化改革，尤其是中國特色社會主義制度的完善建設，已取得突出成效。黨的二十屆三中全會作出的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，進一步強調全面深化改革的總目標是“繼續完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，明確要在2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化4。當然，我國治理現代化改革離不開中國共產黨的領導，中國共產黨領導與社會主義制度是我國治國理政的本根，“我國的實踐向世界說明了一個道理：治理一個國家，推動一個國家實現現代化，并不只有西方制度模式這一條道，各國完全可以走出自己的道路來”5。

中國式現代化的國家治理通過賦予現代化治理以“國家”特征，不僅體現了中國特色社會主義的制度特色，也符合我國作為人口大國的具體國情。當前我國處于現代化社會的深度轉型階段，面臨百年未有之大變局，強大有為的黨政領導與國家治理是我國社會發展的現實所需。應當看到，現代化中國之治是“中國之智”“中國之制”“中國之志”的有機結合，彰顯了中國式治理理念、治理方略以及治理愿景6。中國現代化治理理念是在中國特色社會主義現代化建設過程中，基于中國治國理政之需而提出的現代化“治道”7，也是基于中國經驗而重構的馬克思主義國家治理話語體系8。

（二）進一步推進中國式現代化治理重構

中國式現代化是實現中華民族偉大復興與社會主義現代化強國建設的康莊大道。面對2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的遠景目標，未來應該如何完善中國式現代化的國家治理？新中國成立以來，中國特色社會主義現代化建設在中國共產黨的堅強領導下銳意進取、改革創新，在經濟、教育、科技、政治、文化、生態等諸多方面取得了巨大成效，積累了豐富的大國治理經驗，未來如何實現強國治理也是從大國向強國轉型的關鍵一步。隨著現代化公共行政的治理范式轉換，新時代中國式現代化的國家治理界定已從傳統的權威運行取向的治理轉向了以制度安排取向為重心的國家治理，呈現出較強的依法治國特征。為建設共治共享的社會治理格局，在推進治理現代化的過程中，處理好傳統與現代的關系尤為必要1。隨著現代社會治理的發展，我國社會治理實踐已呈現出政社合作邏輯、社會自治邏輯、社會服務邏輯三種邏輯路徑2，存在管理取向、合作取向、權利與服務取向等多重治理理論取向3。國際社會的治理理論在中國已顯現出明顯的本土化實踐特征，但我國社會治理范圍及其標準在理論層面、政策層面、實踐層面還存有不明之處，由此形成了治理概念模糊與泛化現象，迫切需要進一步明確治理的問題導向與目標導向4。

中國式現代化治理重構是中國特色社會主義現代化強國建設的頂層設計，需要堅持和加強中國共產黨的全面領導，發揮我國現有的大國治理體制與社會主義制度優勢。第一，以制度型治理現代化轉型為主，全面系統推進國家治理現代化改革。國家治理現代化是中國式現代化的重要組成部分，關乎社會主義現代化國家建設和中華民族偉大復興的實現5。中國式治理現代化改革在新時代應該更好地堅持以人民為中心，以維護公共秩序和增進人民利益的制度型治理方式轉型為主，以網絡型、互動型、權威型等多元治理方式與能力建設為輔，在制度安排的國家治理集體行動中構建更加專門化的組織間網絡協作機制、更加民主化的社會互動機制以及更加合理化的公共權力運行保障，促進國家治理從表層的社會問題治理向深層的制度治理、機會治理、元治理等治理的高階層面不斷完善，促進多元治理主體協同參與并共同發揮作用，最終助力于更好實現中國特色社會主義的治理現代化建設。

第二，積極參與并切實推進現代化全球治理的制度建設，平衡全球治理的國際話語權。當前全球治理制度體系尚不健全，我國在諸多問題上還比較被動且缺乏國際話語權。如在芯片研發與制造等國際高新技術發展中相對被動，這不單純是科技發展相對滯后形成的專業技術壁壘，也間雜有國際社會上的科技治理話語霸權。這種話語霸權嚴重制約了后發國家的科技發展，不利于人類社會共同發展，更不利于新型國際關系的建立和在應對全球性復雜問題上的國際合作。在全球教育治理領域，不同區域使用語言的多元化，造成了一定程度的國際差異，加之國家間歷史不平等的再生產，也使得我國在一些關鍵的國際教育評價體系中缺乏參與優勢。為改變全球治理參與的不平等局勢，我國不僅應積極推動社會主義現代化強國建設，還應該積極參與現代化全球治理尤其是科教治理，推進國家間合作型治理制度建設，平衡國際治理話語霸權，促進全球治理走向規范化與常態化。

五、結語

綜上，本文解析了現代化治理概念的四種主流學術話語體系，建構了治理的四種現代化類型，即權威型治理、制度型治理、網絡型治理、互動型治理，不同的治理現代化類型表征不同的現代化治理方式。審慎視之，現代化治理范式雖然帶來了全球公共行政范式的現代化轉型，但從全球來看，不同國家間、區域間的國家治理現代化變革仍然存在難以彌合的鴻溝。在網絡化社會中沒有一個國家能夠真正獨善其身，無論是發展中國家，還是發達國家，在現代化治理變革的理論層面、政策層面、實踐層面也都還需要更多與時俱進的協同探索與共同創新，才能有助于厘清千絲萬縷的社會難題，更好應對人類社會在全球化、現代化進程中面臨的多重國家治理困境，也才能更好地安邦定國和開拓人類未來。從研究角度來看，隨著數字技術發展與人類現代化社會深度轉型，未來的國家治理現代化改革與全球治理現代化演變都值得進一步討論。

責任編輯 申 華

技術編輯 王文浩