“微協商”：協商民主的重心下沉

[摘 要] 近年來，隨著政協委員大規模下基層，在基層開展“微協商”，搭建民生協商議事平臺，推動了協商民主的重心下沉。在民主與治理的耦合視角下，“微協商”是為破解基層協商民主制度化瓶頸、推動政協協商與基層協商有效銜接、化解基層行政與自治的張力以及順應基層精細化治理趨勢而生成的。聚焦“微事務”“微單元”“微互動”等要素，“微協商”的運作機理在于：以黨的領導為根本保障，以不建機構建機制為基本原則，以多元整體聯動為動力來源，以精準高效協商為重點方向。在應對“微協商”面臨的政協過度介入產生空間擠壓、協商的廣度和深度有待提升、地方特色和民眾首創精神欠缺等實踐困境時，需要從厘清行動邊界、強化監督問責、鼓勵基層試點等方面進行優化，實現基層協商民主的可持續發展。

[關鍵詞] 全過程人民民主；協商民主；基層協商民主；微協商

[DOI編號] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.11.006

[中圖分類號] D62 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-0544（2024）11-0053-10

基金項目：研究闡釋黨的二十大精神國家社會科學基金重大項目“全過程人民民主的治理效能與實現路徑研究”（23ZDA066）。

作者簡介：吳兵兵（1998—），上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生；劉偉（1978—），武漢大學政治與公共管理學院教授、博士生導師。

基層協商民主是社會主義協商民主體系的重要組成部分，發展基層協商民主是完善全過程人民民主、實現基層治理現代化的重要一環。黨的二十大報告指出，“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，“積極發展基層民主”1。然而，囿于制度化不足、協商程序不夠規范等問題，基層協商民主一直存在著孤立和不接地氣等局限2。近年來，隨著政協委員廣泛下基層，搭建基層民生協商議事平臺，大力開展“微協商”成為各地推進基層協商民主，助力基層治理現代化的創新舉措。

梳理既有研究可以發現，針對政協委員下基層的新現象，學界主要從以下兩個方面進行分析。一是聚焦政協協商與基層協商有效銜接的邏輯內涵、過程、內容等，認為二者有效銜接能夠推動協商民主體系構建3，對于提升協商民主品質、彰顯協商民主優勢具有重要價值1。二是將政協協商向基層延伸視為政協的治理功能拓展，并剖析四川“有事好商量”2、浙江“請你來協商”3等實踐案例。政協委員向基層下沉有利于拓展基層協商民主體系，有效發揮政協在基層社會治理中的積極作用，但現有研究更多是從現象層面探討，對政協委員下基層體現出的協商民主重心下沉的關注明顯不足，缺乏對基層協商民主發展變化的深入闡釋。與傳統基層協商民主不同的是，在政協協商向基層協商延伸的帶動下，基層協商民主的“微協商”特色愈發凸顯，“微協商”成為近年來基層協商民主的最大亮點4，各地以“微協商”為標題的基層協商民主報道大量涌現。理論要緊跟實踐的步伐，及時反映和闡釋實踐動態。本文聚焦“微協商”背后的協商民主重心下沉，從民主與治理的理論視角分析基層“微協商”的生成邏輯，揭示基層“微協商”的要素構成與運作機理，剖析基層“微協商”的實踐困境及其破解路徑，以期為推進全過程人民民主和實現基層治理現代化提供一些有益的思考。

一、民主與治理視角下基層“微協商”的生成邏輯

進入21世紀，隨著民主與治理的深度融合，民主治理越來越成為各國政治的主流方向。究其原因，在民主政治中強化治理體系的支撐，有助于民主價值的鞏固和社會公平的可持續。有研究發現：民主水平與治理水平之間有著高度正相關關系，民主越發達，治理的質量也就越高5。從中國的基層民主發展歷程來看，我國基層民主大致經歷了從選舉民主到協商民主的轉變，較好體現了基層民主逐步向基層治理深度嵌入與融合的演變過程6。將協商民主引入基層治理實踐，不僅符合世界民主政治的一般性規律，而且也和我國民主政治道路選擇與國家治理現代化轉型相契合。推動基層協商民主與基層治理有機結合，實現民主治理與民主協商的雙贏共進是中國式基層協商民主的一個重要特點7。由此，從民主與治理雙向互動的角度出發，當下協商民主重心下沉帶來的“微協商”，不僅體現了協商民主體系縱深發展的自我要求，同時也蘊含著解決基層社會治理矛盾、改善基層治理水平的內生需要。

（一）破解基層協商民主制度化瓶頸

基層協商民主的萌芽較早。21世紀初，為了解決農民負擔較為沉重的問題，化解農民與基層政府的緊張關系，浙江溫嶺探索出了群眾參與基層政府預算協商的“溫嶺民主懇談會”模式。在河南鄧州，為了加強村級組織的工作透明度，以黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，并將決議公開和實施結果公開為主要內容的“四議兩公開”工作法得到廣泛關注。然而，“協商民主的一個中軸性問題就是如何‘形成完整的制度程序和參與實踐’，一旦離開可操作化的程序，就沒有真正的治理效率”8，難以持續下去。許多地方停留在對中央文件的傳達上，較少出臺操作性強、可行性高的制度文件，基層協商民主的制度化、規范化建設有待進一步加強。由于制度化水平較低，缺乏相應的制度規范，基層協商民主“由誰來協商”“怎么進行協商”“協商的結果怎么落實”等細節問題久未解決，基層協商民主面臨著協商主體不明確、協商程序不健全、協商結果執行難等瓶頸，陷入可持續發展困境1。

推動政協協商向基層延伸，可以視為強化基層協商民主制度化建設，破解其制度化瓶頸的一種嘗試和努力。作為最廣泛的愛國統一戰線組織和專門協商機構，經過70多年的實踐探索，政協在發展協商民主方面建立了較為完善的制度體系。與此同時，各地在推進政協協商向基層延伸過程中開始注重基層協商民主的制度化建設。例如，2019年，浙江省湖州市安吉縣政協制定了全國首個基層政協的《政協協商工作規范》，分9大條40余小條明確規范了政協協商的主體、內容、機制、場所、形式、評價體系等內容，并配有各類協商形式的詳盡工作流程圖2。借助政協自上而下的架構體系，通過將政協協商融入基層，有效發揮其強大的組織制度優勢，是“協商民主制度建設的重要舉措”，有利于“推動社會主義協商民主整體協調發展”3。正如習近平總書記強調的，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”4。基層有著大量的協商訴求，而政協協商在協商程序、協商規則等方面有著較為充足的制度儲備，通過政協委員集體下基層，彌補基層協商民主的制度化短板，關系到政協能否回應人民對美好生活的期待，煥發出新的生機與活力。

（二）推動政協協商與基層協商有效銜接

“微協商”能夠在各地的協商民主實踐中得以推廣，離不開黨和國家的高度重視和頂層設計。黨的十八屆三中全會提出，“推進協商民主廣泛多層制度化發展”，構建“程序合理、環節完整的協商民主體系”5。2015年，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步提出，“發揮各協商渠道自身優勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協商民主制度”6。由此，推動協商民主的廣泛多層制度化發展，強化七大協商渠道之間的銜接配合成為我國協商民主建設的迫切要求。其中，作為專門協商機構的人民政協表現最為突出，積極強化與基層協商、社會組織協商等其他協商渠道的溝通與聯系，切實推進了協商民主的高質量發展7。2021年，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進新時代市縣政協工作的意見》明確提出，“支持政協委員有序參與基層協商，促進政協協商有效服務基層治理”8。

在自上而下的政策引導下，各地圍繞基層“微協商”積極部署，“政協委員止于縣”的慣例被打破。2019年，江蘇省政協出臺《關于充分發揮政協專門協商機構作用推動政協協商與基層協商有效銜接的指導意見（試行）》，將政協協商與基層協商有效銜接作為發揮市縣政協作用的重要抓手1。2021年，上海市出臺《關于推動政協協商與基層協商有效銜接，更好發揮政協制度優勢和治理效能的指導意見》，積極推動政協委員下沉到基層2。僅2021年上半年，上海市就開展了372場次的政協委員參與基層協商治理活動3。2021年，云南省委第十一次代表大會將“推進政協協商持續向基層延伸”寫入大會報告，要求充分發揮“協商在基層”平臺服務基層社會治理的作用4。除了制定政策文件外，有的地方還通過成立專門的領導小組、工作專班等方式確保政協協商與基層協商銜接的穩定性5。在自上而下的“加溫加壓”下，各地將推動政協協商與基層協商銜接作為重點工作，基層“微協商”得以不斷走深走實。

（三）化解基層治理行政與自治之間的張力

按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的相關規定，村（居）委會是基層群眾性自治組織，實行自我管理、自我教育和自我服務。然而，由于壓力型體制下基層政府承擔著較為繁重的行政任務，自然傾向于對基層自治組織進行行政化介入。在城市，居委會在實際運作過程中越來越偏離自治組織屬性，科層化程度不斷增強，甚至出現了“主動行政化”現象6。在農村，稅費改革后，國家通過項目制、下派第一書記、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉村社會，村委會的行政化程度進一步加強7。在基層自治受到行政擠壓的背景下，國家發文鼓勵試點以村民小組或自然村為自治單元的村民自治，各地開始探索治理重心下移的“微自治”，“微自治”被視為中國基層民主治理的轉型8。然而，“微自治”不僅在法律層面缺乏相應保障，在實際運行過程中也面臨被行政力量吸納、消解的風險，不得不與基層政府的行政任務捆綁9。

在當前國家全面介入基層治理，統籌國家治理與基層治理的趨勢下，基層組織的首要任務是幫助國家辦事，因此基層治理中行政與自治之間的結構性張力很難通過“微自治”方式化解。因此，通過開辟基層群眾民主治理的新渠道，探索構建基層協商治理新機制應當被視為一種積極探索。開展基層“微協商”雖然離不開基層自治組織的支持，但更多是借助政協委員下基層搭建民生協商議事平臺，拓寬民眾在基層社會治理中的參與渠道。通過政協協商向基層延伸，發揮政協委員聯系界別群眾的作用，邀請利益相關人群參加，圍繞基層民眾關心的民生議題開展協商，進而將民主協商嵌入到基層社會治理過程當中。在此進程中，村（居）委會更多是起到一個輔助的作用，協商平臺圍繞協商議題開展，并不成立實質性組織。這對激發人們的民主參與活力，進而打破基層治理僵局是大有裨益的。

（四）順應基層社會精細化治理趨勢

隨著我國城市化、工業化進程的快速推進，社會分化程度加劇，不同主體之間的利益訴求呈現出多樣化趨勢，回應渠道少、落實難等成為基層社會治理的現實挑戰。黨的十八屆五中全會提出，要“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”1。當前，通過推動管理、資源和服務向基層下移，提升基層治理的專業化、法治化、社會化和智能化水平，實現基層社會精細化治理是基層治理的轉型方向。所謂精細化治理，解決的是如何因時因地制宜滿足人們的差異化需求，避免因為“眾口難調”導致社會秩序紊亂，內部出現結構性沖突。因此，要改變過去社會管理的粗放、僵化方式，以“精明行政”為引導，暢通民眾需求表達和政社溝通機制，構筑社會多元治理格局2。

在基層人與人之間的關系越來越離散的背景下，開展基層“微協商”順應了社會治理重心下移的趨勢，有助于發揮基層協商民主的民意整合功能，實現社會轉型的平穩有序。可以說，開展基層“微協商”，從形式上看是政協委員下沉基層，實際上是通過制度化渠道將原本滯留在基層一線的民生訴求“請上來”，有效提升基層社會治理的社會化和專業化水平。具體而言，在基層“微協商”過程中，一方面，著眼于民生議題進行協商，激發基層民眾的主動性，“民生供給的最后一公里困境”得到破解；另一方面，作為專業協商人才，政協委員的協商意識和能力較強，能夠有效改變以往基層協商治理專業化水平不足的狀況。當然，基層“微協商”有相應的政策文件與信息技術手段作為保障，同樣有助于提升基層治理的法治化和智能化水平。

二、基層“微協商”的要素構成與運作機理

政協主動融入基層，更加貼近基層民生，是新時代打開政協工作新局面的突破口。同時，基層協商民主需要借助政協協商的制度化力量，破解“零散孤立”難題。由于政協協商與基層協商的特性差異，使得二者耦合產生的“微協商”在要素構成與運作機理上呈現出新的特征。從要素構成上看，基層“微協商”包含“微事務”“微單元”“微互動”等要素，體現了基層協商民主的“微轉向”。與此同時，基層“微協商”的運作機理在于，以堅持黨的領導為根本保障，以不建機構建機制為基本原則，以多元整體聯動為動力來源，以突出精準高效協商為重點方向。

（一）基層“微協商”的構成要素

首先，基層“微協商”聚焦的是基層“微事務”，針對民生細事明確協商內容。基層協商民主離不開國家權力的推動，隨著國家整體協商網絡的細密化，得以將協商體系延伸至基層社會內部，使基層“微協商”成為可能。與以往基層協商民主更多側重于解決整體村莊社區層面的公共事務，例如稅費征收、財務公開、重要工程項目等不同的是，基層“微協商”針對的是民眾差異化的生活需求，更加重視滿足個體差異化的生活需要，致力于通過“微清單”“微愿望”等方式提升民眾的生活幸福感。例如，湖北省竹溪縣政協積極開展“雙月民意懇談會”活動，注重選擇群眾關注度較高的“煩心事”“梗阻事”“麻煩事”等小事進行協商3。廈門市思明區政協打造“好商量”工作室，利用個人訪談的方式了解群眾訴求，回應群眾夜間出行不方便、老舊小區孩子活動空間狹窄等難題，提升了基層協商的溫度4。基層協商民主是在基層開展民主協商，基層性、群眾性是其核心特性。如果進行基層協商僅僅關注一些公共層面的大事、要事，而忽略了個人與家庭的實際需要，那么就會與發展基層協商民主的初衷相背離。由此，通過開展基層“微協商”，個人停車難、孩子上學難等民生議題得以進入協商視野，群眾參與基層協商的熱情得到提高，進一步夯實了基層協商民主的民眾基礎。

其次，基層“微協商”強調的是“微單元”，依托生活一線確定協商地點。協商地點解決的是在哪里協商的問題，合理的協商地點選擇關系到基層協商民主的成效。為了實現基層協商民主真正貼近百姓生活，解決民眾“急難愁盼”的問題，許多地方開展基層“微協商”特別注重在田間地頭、庭院、工廠、學校、小區等百姓身邊場所進行。例如浙江省寧波市鄞州區政協深入民間大院，借助“微協商”活動平臺，針對增加外來人員歸屬感、出租房電動車充電安全等問題提出方案和建議1。河南省開封市龍亭區政協針對民眾反映突出的問題進行協商，就共性問題利用“板凳會”“涼亭會”等方式及時予以回應2。客觀來看，以往基層政協在開展工作時，一直存在著“基礎工作薄弱、人員力量薄弱”3的結構性難題，這就導致政協的制度優勢在基層很難得到體現，基層政協開展工作缺乏有力的抓手，與民眾之間的關系疏離。基層“微協商”之所以能夠在全國各地蓬勃發展起來，一個重要原因在于，貼近人民生活的協商能夠贏得群眾的自發性認同，從內心贊同和擁護這種協商方式。因此，立足于小微單元，來到百姓身邊，成為近些年基層“微協商”的一個重要特點。

最后，基層“微協商”注重的是“微互動”，側重于構建寬松自由、氣氛活躍的協商過程。公共協商是“交往理性的對話過程，目的是解決那些只有通過人際協作與合作才能解決的問題情形”4。協商過程的氛圍關系到群眾能不能暢所欲言，自由表達內心想法，實現主體之間的充分對話。近年來，各地在推進基層協商民主過程中，已經探索出了民主懇談會、村民議事會等多種協商形式。然而，這些協商更多在會議室進行，參會式發言的協商過程有可能削弱群眾活躍度，不利于人民群眾的積極踴躍參與。因此，基層“微協商”的一個重要內涵就在于去中心化、平等對話，將基層協商民主的商量導向落腳到協商展開的空間環境上。湖北省恩施州開展“院壩協商”活動，不設置主席臺、沒有發言席、不安排座次，大家團團坐，圍繞環境衛生治理、居民日常出行等問題進行交流，深受干群歡迎5。還有甘肅省卓尼縣借助“草原議事會”平臺，一群人坐在草原上圍成一圈，面對面進行對話、各抒己見，推動基層協商溫暖百姓心扉6。協商民主是“群眾路線在政治領域的重要體現”7，政協委員直接深入基層群眾，為基層群眾搭建親切互動的民生協商議事平臺，有利于緊扣協商民主的本質要求，實現上情下達和下情上傳的相互貫通，在提升民眾的協商意識和協商能力的同時，發展基層協商民主。

（二）基層“微協商”的運作機理

其一，以堅持黨的領導為根本保障，確保基層“微協商”行穩致遠。發展社會主義協商民主是中國共產黨與時俱進，從中國實際出發對中國民主政治發展作出的戰略部署。作為協商民主理念的倡導者、方向道路的主導者以及工作推進的領航者，中國共產黨的領導始終貫穿基層協商民主的發展過程。因此，近些年來基層協商民主的“微協商”轉向離不開中國共產黨強有力的領導，以及對基層“微協商”的全方位賦能。一方面，黨的領導是基層“微協商”堅持正確方向的政治保證。政協協商與基層協商如何有效對接，需要從哪些方面進行重點突破，如何避免步子走得太快等問題，都是過去發展基層協商民主所沒有遇見過的。因此，這就需要各級黨委從總體上把握好基層“微協商”的基本方向、整體目標、工作抓手、組織力量等問題。另一方面，黨的領導是基層“微協商”得以落地生根、高質量發展的堅強保障。自政協協商向基層延伸工作開展以來，黨的領導始終保障著基層“微協商”的高效落實。以湖北省“一線協商·共同締造”活動為例，該項工作由各級黨委主抓負責，納入黨委工作的總體部署，由各級黨史學習教育領導小組統籌活動安排，負責具體的指導、協調、督辦、評估等各項工作1。2018年，中共中央辦公廳印發《關于加強新時代人民政協黨的建設工作的若干意見》，強調要“更好堅持黨對人民政協工作的全面領導”2，增強政協作為專門協商機構的戰斗力，提升基層“微協商”實效。

其二，以不建機構建機制為基本原則，激發基層“微協商”的運行活力。在各地基層治理實踐中，地方基層政府往往通過治理機制創新增強治理體制的適應能力，進而在保持治理體制穩定性的同時強化其韌性3。推進基層“微協商”，同樣要以“不建機構建機制”為基本原則，兼顧基層協商民主的穩定性和靈活性。按照我國《政治協商會議章程》的相關規定，政協不在縣（區）級以下設置正式的工作機構。從全國各地的做法來看，主要是通過在基層掛牌成立“政協委員工作室（站）”“政協委員聯絡室”“委員之家”等平臺，并完善相應的協商機制，實現向基層的延伸。例如，甘肅省嘉峪關市政協在全市街道和郊區建立了10個政協委員工作站，按照“有場所、有標志、有設施、有制度、有活動記錄、有固定成員”的“六有”標準建設了46個政協協商議事室4。從實際來看，堅持不建機構建機制十分必要，且意義重大。一方面，堅持不建機構有利于保障協商民主體制的整體穩定，適應國家現代化的有序轉型。協商民主體制牽一發而動全身，新建立的機構如何進行編制設置、經費如何劃撥、權力如何劃分等基礎性問題都關系到基層的穩定，而不建機構則能夠維系資源權力格局配置的穩定預期，保障基層協商民主平穩發展。另一方面，建機制有助于強化基層協商民主體制的有效性，提升政協協商在新形勢下的適應性和靈活性。將政協委員下沉到基層有助于及時響應基層民眾的協商訴求，化解過去協商民主體制下訴求渠道不健全引發的矛盾，通過搞活機制為發展基層協商民主注入新的活力。

其三，以多元整體聯動為動力來源，實現基層“微協商”的統籌推進。基層協商民主不是孤立存在的，而是嵌入到整體國家民主體系與層級架構當中的，因此，推進基層“微協商”要實現多元整體聯動，進行聯動式協商。一是跨區域的整體聯動。針對部分超出單一行政區域的協商事項，通過基層“微協商”實現不同行政區域之間的協同配合。例如云南省臨滄市政協結合鎮康縣紅巖自然村位于行政交界處的實際狀況，基于“一寨三縣三鄉六村”聯合協商議事平臺，有效制定了聯合村規民約，成立了聯合黨支部，破解了多民族村寨的混雜居住治理難題5。二是跨層級的整體聯動。政協協商向基層延伸涉及省市縣多個層級的政協委員，如何有序安排需要統籌考慮。例如山東省濟南市創新政協委員下基層的激勵機制，出臺《關于完善住濟省政協委員和市、區縣政協委員聯動履職機制的意見》，制定省、市、縣（區）三級政協委員聯動履職工作辦法，將政協委員集體下基層作為重要內容，并納入政協委員考核評價體系6。三是跨主體的整體聯動。基層“微協商”是由界別群眾出題，政協委員審題，黨政有關部門解題的完整過程。因此，必須注重不同主體之間的密切配合，避免政協“唱獨角戲”。例如，南京市浦口區政協聚焦基層協商成果評價與轉化運用，聯合區委編辦、區綜合行政執法局等有關部門開展事后監督，提升基層民主協商監督的成效1。應當說，在縱橫交錯、多元復雜的基層社會格局中，借助整體聯動達成協商共識，穩步保障基層協商民主的開展，有助于基層“微協商”的平穩發展。

其四，以突出精準高效協商為重點方向，增強基層“微協商”的科學性和專業性。作為全過程人民民主的重要實現形式，基層協商民主更加關注民主的實質性，以高質量、高標準的民主實踐為導向，切實滿足人民群眾對美好生活的向往。一是做好前期調研工作，精準對接民眾協商需求。政協委員下基層不是走過場，而是為滿足基層協商需要，解決真問題而來的。2023年，中共中央辦公廳印發《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，強調“調查研究是我們黨的傳家寶”，“要在全黨大興調查研究之風”2。在這一政策導向下，做好調查研究、提高協商質量成為基層“微協商”的特色和亮點。例如，云南省紅河州金平苗族瑤族傣族自治縣政協以“不調研不協商”作為底線原則，強調通過“現場議”的一線調研方式了解基本情況，尋找問題解決辦法3。二是進行精準分類，對協商議題精準施策。政協委員下基層不是一窩蜂地涌向基層，而是有策略、有步驟地組織政協委員搭建民生協商議事平臺，形成基層民主協商的合力。例如，甘肅省敦煌市政協根據每個政協委員的特長不同，將政協委員編入鎮域發展、醫衛文體、教育科技、社會治理4個協商議事小組，實行“分餐式協商”4。三是利用信息技術手段，保障協商質量。隨著互聯網、大數據、人工智能等科技手段的興起，將基層協商民主與數字化方式融合的數字協商民主逐漸成為一種趨勢。例如，江蘇省淮安市以數字技術賦能基層“微協商”，建立“碼上議事廳”協商平臺，實現“碼”上征題、“碼”上建議、“碼”上落實等，推動基層“微協商”高效運轉5。

三、基層“微協商”的實踐困境及破解路徑

當前，通過政協委員大規模下沉基層，以“微協商”重新組織和整合基層民眾是發展基層協商民主和助力基層治理現代化的有益探索。在實踐中，基層“微協商”對于切實改善政協的“兩個薄弱”狀況，提升基層協商民主制度化水平的效果是顯著的。然而，作為一種實踐探索，基層“微協商”在推進過程中不可避免會面臨一些亟待解決的困境和難題。

（一）基層“微協商”的實踐困境

首先，政協過度介入容易對基層協商產生空間擠壓。基層“微協商”的本質是基層群眾通過政協搭建的平臺，與黨政有關部門對話協商，政協機關、政協委員更多是基層協商的組織者、發起者和協商成果落實的監督者，而不是參與主體。然而，由于基層的力量相對薄弱，導致政協協商向基層延伸過程中容易出現政協協商替代基層協商的本末倒置現象，使得基層協商民主難以充分發展起來。一是政協在基層“微協商”過程中過多參與，事無巨細地主導了協商全過程。有的地方政協或政協委員代表利益相關的基層群眾與黨政有關部門協商，或者代表黨政有關部門與基層民眾協商，使得自身的定位出現了偏差。由此，導致基層民眾協商變為政協委員協商，出現“替代式協商”現象。二是政協在基層“微協商”過程中“協商泛化”，使得既有基層協商組織的作用被削弱。不是任何議題都需要通過政協委員搭平臺的方式協商，一些議題如果由村民議事會、居民理事會、老人協會等既有基層協商組織開展的效果更好，就應當交由這些組織負責。這樣不僅能夠減輕政協組織和政協委員的負擔，同時還能更好發揮政協與既有基層協商組織的作用。

其次，基層“微協商”活動開展的廣度和深度有待提升。當前，基層“微協商”吸引了眾多關注，然而一些基層政府仍然沉浸于GDP至上的誤區，對推進基層“微協商”的熱情不高。基層協商民主的發展離不開政府的作用，當地政府的資源支持和制度供給直接影響到協商民主的發展實效。現階段，基層“微協商”進入“快車道”，然而發展基層協商民主的效益往往是長期且隱性的，無法直接為基層領導干部的晉升提供太多助力，缺乏有效的獎懲措施激勵其作為。因此，基層“微協商”的推進程度很容易受到基層領導干部個人想法和觀念的影響，依賴某個在任的領導干部，難以成為一種普遍性實踐。與此同時，基層“微協商”的深度也存在欠缺。基層協商民主的核心內容包括協商真問題、進行真協商、協商真管用三個方面，這三者直接關系到基層“微協商”是不是走過場，能否贏得民眾的信任和擁護。雖然政協委員的身份優勢和專業能力有助于觸碰一些深層次問題，促進協商過程的民主平等并及時跟進協商結果，但是也存在協商議題相對偏狹、協商過程蠻橫霸道以及協商結果不了了之等現象。其主要原因是缺乏相應的法律保障和剛性的監督反饋機制，使得政協委員組織基層協商活動缺乏強制力，更多需要借助自身的資源。剛性約束的缺位，再加上政協委員可能缺乏較強的影響力，迫使他們只能選擇一些細枝末節的議題，基層“微協商”不得不浮于表面，難以深入。

最后，一些“微協商”實踐缺乏地方特色，不注重發揮民眾首創精神。發展基層“微協商”離不開先進示范的帶動作用，諸如浙江的“請你來協商”平臺、山東的“泉城商量”等實踐模式為其他地區探索政協協商向基層延伸提供了較好的經驗借鑒。在協商典型的示范效應下，有望形成以點帶面的基層“微協商”格局。然而，基層協商民主的有效運轉無法脫離地方的經濟社會環境，只有與本地實際相符合的“微協商”才能夠經得住現實的檢驗。一些地方在發展基層“微協商”過程中注重經驗學習，但忽視了自身實際，經驗學習異化為經驗照搬，使得基層“微協商”出現一定程度的同質化現象，無法融入治理實踐。借鑒其他地方的實踐經驗，將之運用到本地區基層“微協商”探索當中，需要充分發揮民眾首創精神在推進基層“微協商”過程中的作用。發展基層協商民主離不開基層民眾的參與，激發民眾的首創精神，發揮他們的積極性、主動性和創造性。然而，一些基層領導干部仍然將推進基層“微協商”視為部門工作，協商的制度、組織和評估等都由政協機關和基層領導干部決定，很少關注人民群眾的聲音，導致基層“微協商”變為“被迫協商”“領導協商”，很難體現民主精神。只有首先解決人民群眾在基層“微協商”中的失語和不在場等主體性缺失問題，才能為基層“微協商”的可持續推進提供源源不斷的內生動力。

（二）基層“微協商”的優化路徑

其一，厘清行動邊界，完善基層協商民主體系的協同架構。基層“微協商”是政協協商向基層延伸，促進基層協商民主體系化發展的產物，是對既有基層協商民主形式的豐富和補充。因此，不僅要厘清政協協商向基層延伸的邊界，防止政協協商對基層協商的替代，而且需要處理好基層“微協商”與既有基層協商組織之間的協同共治工作，防止基層協商民主體系的碎片化。第一，認清“微協商”定位，構建更為精細化的政協協商向基層延伸制度流程。合理設置政協委員下基層的主要目標、工作內容、活動邊界等，并加強政協委員下基層的工作培訓，幫助政協委員更好開展“微協商”活動，避免好心辦錯事。第二，強化系統思維，形成一體化推進基層協商民主的行政機制。基層協商民主不僅包括政協委員下基層催生的“微協商”，同時還包括村民理事會、議事會等傳統基層協商形式，以及人大代表等下基層發展起來的協商民主形式，涉及面較為廣泛，主體較為多元。然而，當下不同協商形式更yPtrhKGXnxCP3yHXDWq3iA5H0uTrD0Mtso8cLG773IM=多呈現出各自為戰的狀態，政協、民政部、統戰部、人大等部門之間協同推進基層協商民主的機制并未打通。為此，可以考慮在縣（區）層面形成統合性推進機制，將基層“微協商”更好納入基層黨委和政府的工作部署。在整合基層協商民主制度體系的前提下，使基層“微協商”更好融入基層群眾自治實踐，發揮原有基層協商組織的作用，實現協同共贏。

其二，強化監督問責，高質量保障協商議事活動的廣泛性和真實性。在“向上負責”的慣性下，基層政府缺乏主動推進基層“微協商”的動力，而政協委員的力量又比較有限。因此，要進一步發揮政協民主監督的作用，通過出臺相應的政策文件等方式對政協委員進行“賦權”，使之更好監督基層政府和基層領導干部在開展基層“微協商”中的行為取向。監督的內容不僅包括基層領導干部是否通過行政權力干預基層“微協商”過程，開展強制性協商，還包括協商成果的落實情況。借助現代信息技術，對基層黨政部門協商成果辦理的情況進行過程追蹤，及時了解協商議題辦理進度，對辦理不積極、不作為的相關責任人進行追責問責。另外，基層“微協商”發展得好不好、效果怎么樣，基層民眾作為親身體驗者最有話語權。因此，可以嘗試構建基層“微協商”的民間評價體系，從民眾滿意度調研中測度各地基層“微協商”發展情況。具體來說，可以參考“12345熱線”，通過開通專門的渠道及時跟蹤反饋民眾對基層“微協商”活動的意見和看法，了解存在的不足，并明確改進的方向。同時，也可以通過引入第三方機構評估的方式，對基層政府推進基層“微協商”的表現進行評估，督促基層政府為發展基層“微協商”提供更多支持。

其三，鼓勵基層試點，營造有利于公眾“微協商”參與的制度環境。基層“微協商”的良性發展，需要自上而下的頂層設計與自下而上的基層探索緊密結合，不能忽視基層的特殊要求。因此，要尊重各地結合自身實際探索出來的“微協商”模式，鼓勵試點先行，對基層開展“微協商”試點給予一定的激勵和表揚。堅持黨委和政府對開展“微協商”活動的統籌領導，并給予一定的政策支持，激發一線干部和基層民眾探索基層“微協商”實踐形式的熱情，為更多“微協商”成果的轉化創造有利條件。對于初步探索形成的“微協商”模式，不應該急于否定。只要不違反法律要求和中央政策，有利于推進政協協商與基層協商有效銜接，有利于人民群眾共享發展成果，就應該予以肯定，并進行相應的指導和完善。例如，四川省峨眉山市政協不僅著眼于協商議事規則的完善，還注重協商氛圍的營造。羅目鎮政協工作聯絡站在這樣的導向下，組織社區居民編了一套《有事好商量》廣場舞，將協商文化培育融入民眾的日常生活，顯得更接地氣1。與此同時，基層“微協商”可持續發展必然涉及激發社會活力，激活民眾主體性的問題。為此，需要注意在推動政協協商向基層延伸過程中對民眾享有的權利進行制度化規定，建立健全民眾依法參與基層“微協商”的制度機制，保障民眾全過程參與的基本空間。為了培育民眾主體性，可以考慮在政協委員組織協商議事活動中邀請部分利益不相關的民眾列席參加，鍛煉基層民眾協商參與的公民品格，引導人們從內心深處產生對“微協商”的認同。

四、結語

發展基層協商民主，是適應社會變遷背景下公共事務復雜治理的現實需要，實現基層事務民主化治理的必然要求，有利于通過協商渠道合理化解多元利益訴求。在“協商于民、協商為民”的總體要求下，各地積極推動政協委員下基層，發揮政協協商助力協商民主廣泛多層制度化發展和提升基層治理水平的雙重作用，基層“微協商”得以興起。作為協商民主重心下沉的體現，基層“微協商”聚焦的是“微事務”“微單元”“微互動”，構建的是一種“微民主”。基層“微協商”某種程度上指明了基層協商民主的未來發展方向，那就是回歸基層，以一種更加細密的方式實現協商民主的落地生根，發展在基層群眾身邊的基層群眾廣泛平等真實參與的高水平基層協商民主。落腳到基層“微協商”，就內部性而言，制度化運轉、常態化運行是其下一步發展的重點所在。對此，需要完善基層“微協商”運行的制度體系，以強有力的制度規范保障基層“微協商”的良性運轉。就外部性而言，基層“微協商”并非孤立存在的，需要抓住“微協商”推動協商民主實現整體性變革的契機，積極總結開展基層“微協商”的成功經驗，統籌推進基層“微協商”與其他形式的協商民主實踐，確保基層協商民主有序發展。

責任編輯 申 華

技術編輯 王文浩