歐盟銀行資本監管新規對第三國銀行分行的影響與對策建議

2024年6月，歐盟委員會修訂發布了歐盟金融資本監管新規，即資本要求監管條例Ⅲ（Capital Requirements Regulation， 簡稱CRR3）和資本要求指令Ⅵ（Capital Requirements Directive， 簡稱CRD6），分別將于2025年1月1日和2026年底前實施。作為歐盟銀行監管的重要法規，本次資本監管新規的修訂，除落實巴塞爾協議Ⅲ最終規則的相關要求外，首次從歐盟層面對第三國銀行分行（Third Country Branches，簡稱TCB，指歐盟以外國家的銀行在歐盟成員國設立的分行）的監管做出統一規定，將對我國商業銀行在歐盟的機構經營產生深遠影響。

第三國銀行分行監管新規出臺的背景

歐盟對第三國銀行分行的監管，之前一直由各成員國自行負責，歐盟層面僅是原則性規定對第三國銀行分行的監管待遇不能優于歐盟成員國銀行的分行。

目前，各成員國對第三國銀行分行的監管模式主要有兩種，第一種是類子行監管模式。即對第三國銀行分行的監管直接套用子行監管要求，歐盟中德國、法國、盧森堡等15個歐盟成員國采用此種模式。但在監管實施上，各成員國相互間差異較大，如盧森堡的監管要求與德國、法國相比較為寬松，通常可以豁免例如資本充足率、大額風險敞口等關鍵審慎指標，而德國則嚴格執行類子行的監管要求，各項指標豁免的可能性不大。因此，對于一家商業銀行而言，在盧森堡開設分支機構相比在德國開設分支機構，其合規經營成本相對較低。第二種是分行式監管模式。即分行作為非法人機構，資本、流動性和大額敞口等方面不執行單獨監管要求，瑞典、愛爾蘭等6個國家采取此種模式。近年來，由于歐盟市場的吸引力，加之英國脫歐導致在英國設立總部的銀行，其歐盟內分行被動成為第三國銀行分行，因此，第三國銀行分行在歐盟的數量和業務規模不斷增長，且主要集中于德國、法國、比利時和盧森堡4個國家，對歐盟尤其是單個成員國的金融系統穩定性的影響增大。長期以來，歐盟內部成員國因為監管標準不統一，不少第三國銀行的分行合規成本相對較低，甚至存在監管套利的空間；部分歐盟國家也把實施相對較為寬松的監管制度與監管行為作為增強其金融服務吸引力的一項措施。為加強對第三國銀行分行的監管和風險防范，歐盟首次做出了統一的監管規定。

第三國銀行分行監管新規主要內容

由于各個成員國內部監管水平不統一，也存在不同國家利用監管差異尋求金融資源的情況，因此在各國博弈下，歐盟主要從設定最低準入條件，根據第三國銀行分行規模實施分類審慎監管的方面，做出統一規制。設定最低準入條件。新規對在歐盟設立分行需要滿足的條件，設定了最低標準。主要包括：各成員國在授權審批第三國銀行分行開展業務之前，要與第三國銀行母國監管機構簽訂相關的監管協議，協議的樣本要以EBA相關的樣本為藍本；分行申請文件要包括業務經營計劃書、組織架構與公司治理安排，以及風險管理機制與措施等內容；分行申請的業務范圍要在母行在母國的業務范圍之內；第三國銀行的母國監管機構已批準同意其在本成員國設立第三國銀行分行；第三國銀行分行的業務經營僅限于在成員國國境之內，原則上不能主動跨境提供核心銀行服務；出于監管需要，成員國監管機構應能夠從該行母國監管機構獲得該銀行必要的信息，以及能夠與其母國監管機構進行監管協作；該分行不會被用來洗錢或進行恐怖融資。

對TCB進行分類。為體現比例性原則，體現差異化的監管要求，新規對第三國銀行分行實行分類、差異化的監管，主要按照分行的業務規模以及業務性質，將第三國銀行分行分為兩類，即一類分行（Class 1 Branch）和二類分行（Class 2 Branch）。一類TCB，指符合以下條件之一的分行：前一報告年度分行簿記或源于成員國的資產總規模達到或超過50億歐元；從零售客戶吸收的存款或其他應付資金金額達到或超過其總負債的5%，或者超過5000萬歐元；非合格的第三國銀行分行。二類TCB，指一類TCB以外的其他第三國銀行分行。

統一最低監管要求。具體包括：自有資金要求。一類TCB，必須至少持有該分行近三年平均負債2.5%的自有資金（或稱營運資金），新設立的一類TCB還須滿足1000萬歐元的最低自有資金要求。二類TCB須至少持有分行近三年平均負債0.5%的自有資金，新設立的二類TCB還須滿足500萬歐元的最低要求。流動性監管要求。一類TCB，應始終滿足CRR流動性管理的要求，包括流動性覆蓋率LCR不得低于100%。二類TCB的流動性資產應至少能滿足未來30天資金流出的需要。但成員國監管機構對此流動性監管要求具有豁免權力。內部治理和風險控制要求。包括：建立適當有效的公司治理和風險控制機制、高管人員配備和資格報批、保證風險管理人員獨立性的薪酬機制、外包管理、充足的信用風險管理資源配備、向總行匯報機制、集團內部協議簽訂、獨立第三方定期評估機制等監管要求。簿記要求。包括：建立并保持簿記系統，對分行的資產負債和經營業績進行全面準確的記錄、查詢和管理，識別和管理各類風險；制定并定期檢查更新簿記管理相關制度；定期向監管報告相關情況；定期開展獨立第三方評估等。系統重要性評估要求。當第三國銀行在歐盟全部分行的總資產達到或超過400億歐元，或在某一成員國內的單個分行資產規模達到或超過100億歐元時，各成員國監管機構須對轄內該第三國銀行分行進行系統重要性評估。若評估結果是具有系統重要性，則監管機構將對分行采取資產負債重組、增設審慎性監管要求、強制轉為子行等監管措施。監管報告要求。包括：按照EBA制定的模板向監管機構定期報送分行的監管報告、財務報告，不定期報送母行相關信息等。強化與第三國銀行母國監管機構的監管合作。主要是建立監管聯席會議制度。

對我國商業銀行在歐盟經營的影響分析

當前，我國商業銀行歐盟區經營機構主要分布在德國、盧森堡、法國、荷蘭和比利時。其中，盧森堡作為監管環境較為寬松的國家，一直是我國商業銀行在歐設立子行的集中地，通過在盧森堡子行跨境經營或下設其他國家分行（為二級分行）的方式，輻射歐盟區。需要說明的是，新規所影響的主要是我國在歐盟區設立的一級分行，不包括設立的子行和在子行模式下設立的其他國家二級分行。從新規來看，對在歐盟區經營的第三國分行影響，主要體現在最低自有資金要求提高、業務拓展受限、經營規模有上限等三個方面，又因現有歐盟區各國監管模式不同，而影響不同。新規對第三國分行提出了包括自有資金管理和流動性管理，以及內部治理和風險管理等審慎監管要求，經營與合規成本將明顯上升。對于處在德國、法國的第三國分行，由于其現有的類子行監管模式，新規的要求僅僅是最低要求，低于現有的德國、法國的監管要求，因此，對這類第三國分行而言，新規中的審慎監管指標和監管要求較易達到，沒有增加監管難度，所以總體上看，對這些國家的第三國分行影響不大。

對于處于瑞典、愛爾蘭的第三國分行，由于其現有分行監管模式，既沒有資本監管要求，也沒有流動性監管要求，更沒有杠桿率的要求，其他監管要求也較為寬松，因此，新規實施對這些國家的第三國分行影響較大。但新規也賦予了歐盟國家監管機構豁免流動性要求的權力，預計這些國家出于自身利益的考慮，會豁免流動性監管要求，因此，新規對這些國家第三國分行的影響主要體現在自有資本金提高，內部治理和風險管理等合規成本上升。

對在盧森堡設立的第三國銀行分行，其影響將介于上述二者之間。盧森堡采取類子行監管方式，對公司治理和風險管理的要求，以及對簿記和監管報告要求都是比較嚴格的，因此新規的實施不會明顯增加在強化公司治理和風險管理建設等方面的合規成本。但另一方面，與德法等實行較為嚴格的類子行監管模式的國家不同，盧森堡在資本管理上，除了本國法律規定的最低資本870萬歐元外，豁免了資本充足率監管指標，在流動性監管上豁免了凈穩定資金比率（NSFR）指標。由于新規仍然允許成員國監管機構對流動性監管擁有豁免權，估計盧森堡仍會維持現行對NSFR予以豁免的做法，因此成本的增加將主要體現在隨著業務規模的增加而相應的增加自有資金投入上。

新規重申并進一步明確，禁止第三國分行主動開展跨境營銷，第三國分行的業務來源方式將受到考驗，中資商業銀行現行業務來源模式需要進行合規性分析。新規對“主動跨境營銷”的界定范圍較廣，在營銷行為主體上，包括TCB自身以及其他機構為TCB實施的營銷；在營銷內容上，包括TCB的表內和表外業務；在簿記主體上，包括TCB簿記的業務，以及TCB發起但由其他機構簿記或持有的業務，都屬于“主動跨境營銷”的范圍。但新規對幾種例外情形的具體范圍，沒有明確規定。幾種例外情形，指的是與該銀行在歐盟另一成員國的第三國銀行分行之間的系統內融資業務（Intragroup Funding Transactions）、為其他信貸機構提供的服務和反向營銷業務（Reverse Solicitations，也即客戶主動向銀行尋求業務服務。從實踐情況來看，大部分歐盟國家都禁止第三國分行跨境經營，但第三國在歐盟設立的子行卻因歐盟單一牌照的便利不受限制，因此，一些第三國分行采取與母行的子行合作方式，實現跨境業務處理，即子行負責營銷客戶、開展業務再轉賣給分行，由分行簿記和承擔業務風險。這也是中資銀行分子行間的普遍業務模式。監管機構也默認這種方式，目前還沒有發生第三國分行因為這種合作模式受到監管檢查和處罰的情況。但新規出臺后，這種業務模式是否符合新規要求，還需要進一步評估。加之，不同國家監管機構對這一業務模式的理解和認識可能不同，需要我們密切關注，必要時可主動與監管機構溝通或尋求律師意見，并根據當地監管部門落實新規的情況而進行業務調整。

新規增加了對第三國分行系統重要性的評估要求，對達到評估門檻的分行，將面臨業務重組，接受附加監管要求，甚至被迫子行化改制的可能，第三國分行發展的可持續性和規模增長將面臨挑戰。按照新規，一旦單個分行資產達到100億歐元或集團在歐盟所有分行的資產總規模達到400億歐元，監管將實施重要性評估。如果經評估被認為是系統重要性分行，監管機構會要求第三國銀行分行采取措施，予以調整。主要監管要求如下：一是由分行主動采取措施，重組其資產負債規模和結構，直至其不再具有系統重要性特征。二是分行被動接受監管機構附加的監管要求，使其對成員國和歐盟整體金融穩定的風險能夠得到有效的監管和控制。三是監管機構強制要求將分行進行子行化改制。評估系統重要性的因素，除了業務規模，還包含業務模式和復雜程度、業務可替代性、市場份額、治理架構等方面。因此，駐在國監管執行此項政策的態度和彈性很關鍵，將極大影響評估結果和后續處理措施。據了解，強制轉為子行可能是監管部門采取的最后手段，因此，第一和第二種措施將會普遍被采取，第三國分行的業務規模將受到限制。

對策與建議

據EBA統計，截至2020年末，在歐盟的106家第三國銀行分行，已經有16家分行的規模超過了100億歐元，其中包括我國部分大型國有商業銀行的盧森堡分行。第三國在歐盟通過開設分行經營，將面臨新規的考驗。

適時研究評估在歐盟機構的規劃布局。從資本新規看，歐盟限制第三國銀行分行規模的意圖較為明顯，最低資本金、禁止跨境營銷和系統重要性評估三項政策，都極大約束了第三國分行的發展。對于擬在歐新設機構的商業銀行來說，設立分行還是通過子行下設分行的方式經營，需要根據新規，從成本效益等各方面謹慎選擇。需要看到的是，盡管今后發展規模可能受限，但是由于規模增長到100億需要較長時間，短期看在歐盟國家設立分行經營，相比設立子行，目前仍是資本節約、業務經營便利的良好選擇。對于已經在歐設立機構的商業銀行而言，要綜合考慮不同國家經濟狀況、業務拓展前景和監管合規成本，統籌規劃在歐不同機構的定位、資金投放和業務規模等，做好長遠總體布局。密切跟進駐在國監管政策變化。此次新規出臺，對第三國分行設定了統一的最低要求，但也允許各國在具體執行和落地時，保留一定的自由裁量權，對流動性監管還可以采取豁免措施。考慮到新規對第三國銀行分行經營產生一定壓力，對歐盟部分依靠寬松監管環境贏得金融資源的成員國也有不利影響，因此，駐在國將CRD6轉化為國內監管法規和監管執行時，是否會適度放寬監管力度，仍需要密切關注，提早做好合規分析，采取有效應對措施。在歐經營的機構，做好落實新規準備。一是做好自有資金追加的準備。由于中國不被視作與歐盟具有同等的審慎監管標準和監管力度的國家，因此，中資商業銀行在歐盟設立的分行均為非合格的第三國銀行分行。涉及追加自有資金的銀行，應按照新規設定的比例進行自有資金增加，這期間需要涉及國內各類監管審批，要留足時間。二是對于現有資產已經超過100億歐元的中資銀行，要接受系統性評估，相關銀行應當密切與監管合作，加強監管溝通，盡最大可能爭取利益，保留分行經營模式。三是對于資產規模沒有達到系統性要求，但依靠與子行合作的方式經營的銀行，需要開展合規性評估，明確現有模式的合規性和需要改進的方面，避免違規發生。

（韓欣為中國農業銀行總行內控合規監督部總經理，王媛為中國農業銀行總行內控合規監督部境外合規管理處處長。責任編輯/王茅）