農村集體經濟組織法人破產能力理論證成與制度構造

摘要：《農村集體經濟組織法》第6條第2款間接承認了農村集體經濟組織法人具有破產能力，但缺乏對其正當性基礎的理論證成以及如何建構特殊破產制度的正面回應。農村集體經濟組織的財產特殊性和職能綜合性無法成為阻礙破產的有力依據，相反只有具有破產能力才能實現脫離債務危機、公平清償債權以及保護公有制經濟不受侵害。農村集體經濟組織法人特殊破產制度雙階構造包括防火墻設置與破產免責規定。其中防火墻的雙層設置包括從形式上設立公司、農民專業合作社等次級法人與從實體上分類限制破產財產范圍；破產免責通過“程序—實體”兩個層面展開：前者采用許可免責模式和建立靈活考察期時長制度，后者通過界定不予免責的債務人情形和債務類型。

關鍵詞：農村集體經濟組織；破產能力；特別法人；事前預防；破產免責

中圖分類號：D923；D922.4 文獻標識碼：A 文章編號：1001-4225（2024）04-0012-10

一、問題的提出

農村集體經濟組織法人的破產問題持續受到學界關注，不僅事關其作為獨立的市場主體能否充分開展市場化經營活動，而且對于促進新型農村集體經濟發展也深具意義。《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（下稱《農村集體經濟組織法》）第6條第2款明確規定“農村集體經濟組織不適用有關破產法律的規定”，修改了《農村集體經濟組織法（草案）》“不得破產”的規定，間接承認農村集體經濟組織法人具有破產能力，一定程度上破除了絕對不得破產的觀念桎梏，具有開創性與突破性。從“不得破產”到“不適用有關破產法律的規定”的轉變，反映出立法者對農村集體經濟組織法人是否具有破產能力的前后態度不一，但現有規定尚未正面回應其為何可以破產以及如何破產。

農村集體經濟組織法人真的具有破產能力嗎？持者有之，反對者亦有之，學界對此爭議頗大。支持者認為，農村集體經濟組織作為獨立的市場主體，應當具有相應的市場退出機制[1]。其與公司等營利法人同樣具備營利屬性，且額外具有建設鄉村經濟的共益屬性，法人運營狀態亦會對集體經濟、農民集體及其他利益相關者產生重大影響，故更無法脫離于現代破產法規范目標之外[2]。但應謹慎設計破產程序，有學者主張可以優先適用破產重整和和解程序，折后再適用清算程序[3]，也有學者認為不能直接適用清算和重整程序，而可以借鑒美國地方政府破產救濟程序[4]。反對者主要從組織的財產范圍和職能予以考量，其一，農村集體經濟組織以土地要素為主要財產來源，若破產則會以集體土地所有權來償債，而《中華人民共和國憲法》（下稱《憲法》）第10條第4款明確將土地作為限制流通物，存在違憲之虞，從而危及集體土地所有權、動搖集體所有制[5]。其二，農村集體經濟組織法人還承擔有社會公有制的政治功能和一定的社會功能，賦予其破產能力在政治抑或立法上均不具有可接受性[6]。是故，農村集體經濟組織法人本身的性質及其運營現狀，決定了其享有破產能力不具有正當性、必要性和可行性[7]。

這些理論上的爭議也直接導致了立法上的不同意見和司法實踐上的謹慎。一是立法意見層面，全國人大常委會委員、農業農村委員會主任陳錫文對該問題曾作出回應，指出法案起草過程中考慮到“現實中還沒有出現過農村集體經濟組織破產的情形”，不存在破產的必要[8]。副主任委員劉振偉則從市場經營風險出發，認為賦予農村集體經濟組織法人破產資格，給予其交往的市場主體以穩定的心理預期和可遵循的制度保障，盡可能減少債務風險是有必要性的[9]。二是司法實踐層面，農村集體經濟組織可以設置公司型企業和非公司型企業，前者作為企業法人適用《中華人民共和國企業破產法》（下稱《企業破產法》）毋庸置疑，而對于其設立的非營利性企業破產問題，最高人民法院基本持否定態度，明確法院不應受理農村合作基金會的破產案件。①

理論既是理解實踐的先決條件，也是解決實踐難題的根本依據。之所以對于農村集體經濟組織法人能否破產如此謹慎，無一例外都涉及“特別性”的問題。筆者認為，農村集體經濟組織法人“無產可破”是事實問題，而非法律問題。在《農村集體經濟組織法》間接承認農村集體經濟組織法人具有破產能力的基礎上，應當充分意識到新型農村集體經濟組織的產生與發展，需要面向未來盡早謀劃對特殊破產制度的合理設計。因此，如何對農村集體經濟組織法人破產能力的正當性基礎進行理論證成，并以此為基礎建構特殊破產制度，就成為本文的核心問題。

二、農村集體經濟組織法人破產能力的理論證成

立法對農村集體經濟組織法人具有破產能力的間接承認本質上是基于權衡利弊而作出的一種制度選擇，需要綜合考慮合法性、必要性和可行性三個層面的問題。其中，合法性是從既有法規范體系上判斷組織法人破產是否會沖擊以集體所有制為核心的新農村發展，必要性是從“成本—收益”分析上考察立法賦予破產能力的制度成本與造成的客觀影響是否符合利益均衡性要求，可行性是從破產法視角判斷農村集體經濟組織法人破產的制度價值是否有現實操作性[7]。

（一）法理之維：農村集體經濟組織法人破產的合法性

從現有法律制度上看，承認農村集體經濟組織法人具有破產能力不會違反憲法和既有法律法規之規定，且還留有相當的解釋和立法空間，故而反對說以財產特殊性和職能綜合性作為阻礙破產能力的理由均難以成立。

第一，集體土地所有權的根基不會因破產而動搖。《中華人民共和國民法典》（下稱《民法典》）設置了集體土地的權屬規則與權利行使規則，即第261條規定農村集體所有土地歸“本集體成員所有”，第262條規定可以由集體經濟組織“代表集體行使所有權”。從兩個條文的字義和聯系可見，農民集體不同于農村集體經濟組織，前者是指稱某一區域所有勞動人民的集合概念，后者是由一定成員和財產構成的具有自己意志和法律獨立人格的法人組織體[3]。同時，根據《中華人民共和國土地管理法》第2條規定，土地使用權可以依法轉讓。那么農村集體經濟組織僅是集體土地所有權的行使主體，既不享有土地所有權，也不享有土地所有權轉讓的權利，意味著集體土地所有權無法作為破產責任財產而被用于債務清償或剩余財產分配。因此，承認其具有破產能力并不會危及公有制經濟，且符合破產法以債務人所有財產償債的市場經濟規律和法律要求，具有合法性[10]。

第二，職能綜合性無法阻礙農村集體經濟組織法人通向破產。從“政經合一”到“政經分離”，農村集體經濟組織的職能分化成為必然。具言之，農村集體經濟組織正實行自治事務和經濟事務分離，一方面剝離出的社區公共服務職能由村民委員會負擔，另一方面將集體資產經營管理的職能完整地還權給農村集體經濟組織，并逐步增加政府對公共服務的支出，使其成為真正代表集體成員意志、維護集體成員利益的經濟基礎[11]。因此，針對農村集體經濟組織法人破產后如何處理其負擔的社會公共服務職能問題，其重要性和現實意義將逐漸減弱，不足以成為根本阻礙。

第三，承認農村集體經濟組織法人具有破產能力在解釋論上存在法秩序的空間。首先，《民法典·總則編》第三章法人采取“總—分”的體系構造，第四節特別法人原則上也應當適用該章“一般規定”一節所列法人終止事項。考慮到《民法典》在民法體系中的一般性地位，可以由民事特別法基于特殊原因而對相關規定作出補充和細化。[12]其次，《企業破產法》第135條規定“其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序”。從字義上分析，存在由相應特別法為企業法人外的其他組織“參照適用”破產法的制度空間。實踐中，破產能力的適用范圍呈現擴大之勢，例如《農民專業合作社法》《合作企業法》等法律對某些特殊類型的組織具有破產能力持肯定態度，并根據特殊性作出適用規則的相應調整。鑒于此，凡是私法人原則上都承認具有破產能力，不能當然地將農村集體經濟組織排除在破產能力適用范圍之外[13]。最后，對比“不適用有關破產法律的規定”與“不得破產”的立法表述，從深層理解，立法者在農村集體經濟組織是否具有破產能力問題的處理態度上退了一步，但是在適用破產制度上應當作出嚴格限制，并設計特殊的破產制度。

（二）現實之維：農村集體經濟組織法人破產的必要性

如果農村集體經濟組織法人不可能陷入債務危機，賦予其破產能力將毫無現實意義[14]。實踐中，部分農村集體經濟組織盲目開公司、上項目、貸款等，完全有可能因為進入市場后由于經營不善等原因面臨破產危機[1]。據統計，2011—2020年全國農村集體經濟組織負債呈現大規模增長趨勢，增幅達177.44%，僅2020年負債金額就合計22767.6億元[15]。在此情形下，具備破產能力有三點優勢。

第一，對農村集體經濟組織利益而言，有助于避免債務問題擴大化，保障其市場主體地位。《民法典》第96條明確農村集體經濟組織的特別法人地位，賦予其獨立的市場主體資格，那么建立起相應的市場退出機制可謂體現和保障其市場主體地位的應有之義。破產制度是市場經濟在競爭發展到一定階段的必然產物，承認農村集體經濟組織法人具有破產能力，一方面能夠確立一套切斷債務膨脹的機制，避免因法人債務的無限度擴張，進而造成農村集體經濟組織乃至農民集體的利益嚴重損害；另一方面應當提供公平地清理債權債務的機會，使其能夠通過破產實現自我完善、自我革新和自我提升[14]。

第二，對債權人利益而言，有助于實現公平清償債權的目的，節約訴訟和執行成本。破產法律制度最早以保護債權人利益為核心，隨著市場經濟的發展，逐漸轉變為注重兼顧債權人債務人利益，但側重債權人利益仍然是破產制度的核心要義。一方面無論適用何種破產程序，都會產生一定程度的債務豁免效果，使其擺脫債務困境獲得重新開始的機會。看似債權人的債權無法獲得完全清償，但實際上，在農村集體經濟組織面臨債務困境的情境下，若不能尋求破產制度的救濟，債權人的債權將長期無法得到實現，與債務豁免的結果并無實質區別[14]。另一方面若啟動破產程序，可以在統一的破產程序中公平清償所有的債權。如此既避免了出現對先后申請執行的債務人進行“不公平”清償的局面，也避免了農村集體經濟組織可以自由選擇清償部分債權人的偏頗。

第三，對社會整體利益而言，有助于維護市場交易公平原則，降低制度模糊帶來的交易風險。《農村集體經濟組織法》第6條重點強調農村集體經濟組織的特別法人屬性，既要清晰其能夠開展經營活動的獨立市場主體地位，使其從可破產主體范圍中予以剔除，同時又賦予“以出資額為限”承擔有限責任的經營“特權”，似為對農村集體經濟組織的過分優待[16]。這種特殊待遇增加了其他市場主體與農村集體經濟組織的交易風險，明顯有悖于市場交易公平原則，不利于穩定市場經濟秩序。那么，承認農村集體經濟組織法人具有破產能力一定程度上可以起到破除第6條規定模糊的作用，使市場交易地位和交易風險歸于平等。

（三）制度之維：農村集體經濟組織法人破產的可行性

由于農村集體經濟組織特別法人資格具有相對穩定性，意味著其不能像普通企業法人那樣隨意破產，也不宜直接適用一般破產制度體系規定的破產清算、破產和解以及破產重整程序[17]。因而，推進農村集體經濟組織法人特殊破產制度建構時，究竟應以何制度價值展開，直接影響具體制度的建構思路，不僅決定了該制度在我國能夠獲得的應用空間，也決定了該制度從理論探索到落地實施如何可能。

確定農村集體經濟組織法人破產的制度價值，涉及兩個層面的問題，一是制度價值的選擇，二是制度價值的排序[18]。以價值主體性為依據，農村集體經濟組織法人破產制度存在債權人公平受償利益和債務人再生利益兩種制度價值。在現代破產法上，破產制度從單一保護債權人利益逐漸演變為綜合兼顧債務人以及其他破產事件參與人的利益[19]。換言之，對農村集體經濟組織法人破產制度的價值構成的理解，不僅僅局限于債權人債務人利益，還在于維護社會整體利益。是故，這三種價值之間處于何種關系，如何進行合理選擇，實質上涉及三者的利益衡量問題。首先，無論構建何種破產制度，債權人公平受償利益都是破產法的立身之本，理應作為農村集體經濟組織法人破產制度的首要價值。其次，債權人公平受償利益與債務人再生利益之間看似對立，實則統一。破產程序的本質是一種特殊的債務清償制度，能夠作為化解債務風險的有力手段，在債權人與債務人之間尋求平衡點，拯救“誠實而不幸”的債務人。如果破產主體仍有生產能力，通過破產法律的保障來維系其繼續開展基本的生產活動，同時賦予獲取重生的契機，那么債權人將會獲得更多的收入且該收入足以償本付息，此時雙方的債權債務關系處于良性發展階段。最后，在二者的共同作用下能夠產生維護市場秩序、培育市場信用、優化市場資源配置等社會效果[20]。在破產法制定和實施的過程中，往往把保護債權人和債務人利益放在更為突出的位置，維護社會整體利益盡管也是破產法的一個重要目標，但它并不是首要或唯一目標。故而，農村集體經濟組織法人破產制度的價值排序應是：以保護債權人公平受償利益為直接價值，以保護債務人再生利益為手段價值，以維護社會整體利益為間接價值。

更為重要的是，農村集體經濟組織法人破產制度價值選擇和排序的結果，源于其從根本上保護公有制經濟不受侵害的底層邏輯。當前階段我國堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，集體經濟是公有制經濟的重要組成部分。農村集體經濟組織作為內含公有制經濟的特別法人，必須堅守集體所有制的公有制性質不動搖，并保證集體資產最大可能地不受損[21]。具體而言，在過去計劃經濟實行全民公有制的情況下，已成立的法人實體并非獨立，不會出現因經營不善而破產的情況，當然就不會產生破產法規范破產活動的現實需求。隨著改革開放的深入，在市場經濟實行自由競爭的當下，基于發展新型集體經濟的需要，公有制并不限制集體土地可以對外流轉，但由此對集體經濟產生的負外部性效應，僅靠農村集體經濟組織特別法人制度是無法克服的，還需通過破產制度加以干預才能得到解決。因此，在進行農村集體經濟組織法人破產制度設計時，表層邏輯是協調債權人和債務人利益，但真正的底層邏輯是保護公有制經濟不受侵害。

三、農村集體經濟組織法人特殊破產制度的雙階構造

證成農村集體經濟組織法人具有破產能力存在合法性、必要性、可行性是論述如何建構特別破產制度的前提與基礎。農村集體經濟組織法人破產是一個極其復雜的問題，一來由于特別法人制度的“特殊性”，不能直接照搬企業法人破產的一般制度設計；二來我國立法層面目前尚未聚焦農村集體經濟組織法人破產問題，如何建構特殊破產制度在理論和實踐上都存在斷層。這意味著對農村集體經濟組織法人破產制度進行設計是一個從無到有、從一般到特殊的過程，期間必然涉及與現行法律制度之間的沖突和協調，遠非立法規定就可以輕易解決該問題。是故，現階段難以對農村集體經濟組織法人特殊破產制度進行整體性構造，那么可以充分利用目前修訂《企業破產法》的時間窗口，抓住當下能夠解決且今后立法和理論層面需要重點研究的前提性問題和關鍵性問題，提出相對而言較為簡單易行的方案：首先要革新破產理念。無論何種法人實體都不愿也不鼓勵破產。根據特別法人的“特殊性”要求，應當及時調整現代企業破產法律制度側重于破產后救濟的理念，以預防農村集體經濟組織法人破產為前提，避免產生公有制經濟轉變為私有制經濟的風險。其次，目前企業破產制度本身沒有包含破產免責，屬于人死債消型。在農村集體經濟組織法人的破產中，保護公有制是最核心的要素，故而如何保住內含公有制經濟的特別法人資格并從破產中獲得重生的契機，是農村集體經濟組織法人特殊破產制度設計中最為重要的環節。鑒于此，在構造思路上則體現為：其一，從偏重事后救濟轉向偏重事前預防的破產制度安排；其二，從以破產清算為核心轉變為一種以破產免責為核心的制度設計。

（一）前提：農村集體經濟組織法人免于破產的防火墻設置

無論是現代企業破產制度還是個人破產制度，都偏重于以破產重整和破產和解為核心的事后破產救濟。事實上，若是通過破產重整和破產和解仍然救濟失敗，則會進入破產清算程序最終消滅農村集體經濟組織的特別法人資格，導致集體資產流失或被濫用。因此，為避免產生破產的風險，應當實現對農村集體經濟組織法人破產的預防，而非過去面臨破產危機后側重通過破產制度來進行破產救濟。農村集體經濟組織法人的破產風險主要源于以自己名義利用集體資產參與市場經營，需要從參與經營的組織形式和財產范圍兩個方面共同約束防范。據此，從偏重事后救濟轉向偏重事前預防的思路轉變，會引發一系列制度設計思路的變化，整體上應注重免于破產的形式和實質上的防火墻設計。

1. 通過設立次級法人設計形式上的防火墻

截至2022年2月，全國建立并登記賦碼的農村集體經濟組織約96萬個[22]，規范名稱為經濟合作社或股份經濟合作社。這些農村集體經濟組織開展生產經營活動主要有兩種方式：一是自主經營簡單的物業和資源經濟；二是出資創辦或入股工商企業[23]。這表明，全國農村集體經濟組織之多，并非所有的都選擇以企業經營的形式促進集體經濟增值，仍然有部分或多數組織選擇依托農村土地資源當“地主”。但在農村集體產權制度改革強勢推進之下，各地正積極探索發展土地預流轉、統籌經營、合資合作、出租入股等新形式盤活土地等資源性資產，僅僅憑借資源性資產搞物業經濟和地租經濟等簡單的經營方式將逐步被新農村集體經濟發展模式所取代。可以預見，農村集體經濟組織通過設立公司、農民專業合作社等次級法人的形式參與市場經營將是必然趨勢。

農村集體經濟組織以設立次級法人的形式開展經營活動具有風險隔離的獨特優勢。具言之，次級法人的設立能夠為農村集體經濟組織法人構建一道風險防火墻，避免因為承擔超出其承受能力的市場風險而導致破產。在遭遇破產危機時，將農村集體經濟組織的經營風險轉移到次級法人，公司、農民專業合作社自然可以適用《企業破產法》的規定進行破產救濟，極大程度降低了農村集體經濟組織和農戶的風險承擔水平。例如，浙江省通過出臺《關于促進強村公司健康發展的指導意見（試行）》規范和發展農村集體經濟組織通過投資、參股組建“強村公司”實體，既追求強村富民，也注重加強風險防控。需要說明的是，設立次級法人與村辦企業不同，前者是依照《公司法》《農民專業合作社法》有關規定向登記機關申請設立登記的，性質為獨立的市場主體，可以自己的獨立財產對外承擔責任；而后者是由全體村民投資興辦的村集體企業，性質為鄉村集體所有，并非《公司法》所稱的公司，應當依照《鄉村集體所有制企業條例》進行規范。此外，《農村集體經濟組織法》第6條第3款規定農村集體經濟組織僅以出資額為限承擔有限責任，實質上是法律賦予的一項特權，在一定程度上也能夠降低特別法人面臨債務危機而破產的問題發生，起到防火墻作用[24]。

2. 通過財產分類限制設計實體上的防火墻

農村集體經濟組織法人破產預防的重難點在于如何保有集體財產，激勵其繼續經營。除土地外，還有一系列生產資料是原農業生產合作社的社員所有轉移給合作社而形成，相當一部分融入了當地農民的集資投入，這些財產的公有制特性一定程度上阻礙了農村集體經濟組織法人適用破產制度，那么確定破產責任財產的范圍和剩余財產的分配就成為亟需解決的問題[6]。農村集體經濟組織法人的集體財產范圍可以劃分為集體資源性資產、集體經營性資產和集體非經營性資產三種類型。所以，接下來的問題是進一步限縮農村集體經濟組織法人的破產財產范圍。

首先，對于集體經營性資產和集體非經營性資產而言，前者具有明顯的財產屬性，主要包括集體經濟組織經營的房屋、建筑物、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額等有形和無形資產。其運行目的就是為了實現經濟效益最大化，將這一部分財產納入破產責任財產的范圍以對外承擔責任爭議不大[25]。后者則具有極強的社會公共服務屬性，主要包括《民法典·物權編》第260條第2款和第3款規定的相關設施。該類資產關系每位集體成員最基本的生存與發展，既不宜變現、投資經營，也不宜將其用來清償債務。

其次，對于以土地為核心的集體資源性資產而言，一方面，既有法律體系之下存在允許土地使用權流轉的制度空間。既有法律明確規定其所有權歸農民集體所有且不得轉讓，但《憲法》第10條第4款只是禁止土地所有權的流轉，不禁止土地使用權的流轉。另一方面，農村集體土地的保障功能逐漸弱化。土地本質上作為一種生產資料，應當發揮其應有的市場化價值以期實現經濟效益最大化。土地權利中真正具有市場交易價值的并非土地所有權，而是土地使用權。因此，土地可以被納入破產財產范圍，有且僅限于“三權分置”中的土地承包經營權或宅基地“使用權”[26]。需要注意的是，必須嚴格限制土地用途，保證不觸犯耕地紅線，嚴守土地使用期限，確保土地使用權到期后集體土地使用權能夠回歸完整狀態，切實防范集體所有資產流失[27]。

概括而言，農村集體經濟組織法人承擔破產責任的財產范圍以集體經營性資產為核心，還包括土地經營權或宅基地使用權。相應之，除土地承包經營權或宅基地使用權外的土地權利，以及集體非經營性資產屬于免破財產。

目前，預防農村集體經濟組織法人破產的觀念尚未深入人心。要樹立這一理念尚需時日，但這是農村集體經濟組織法人破產務必首先要樹立起來的重要認知與理念。若沒有這些預防性理念和防火墻制度的配套，農村集體經濟組織法人特別破產制度將會成為一個沒有內在靈魂的空殼。

（二）核心：農村集體經濟組織法人破產免責的特別規定

傳統破產救濟制度體現為“破產終止后重建”的思路，即除破產重整和破產和解成功外，最終都將通向破產清算，消滅法人人格，事后可以再進行人格重建。但當破產主體從企業轉為農村集體經濟組織，法律應避免將破產作為純粹的債權人債權公平清理手段，否則會忽視農村集體經濟組織有別于企業的特別屬性。鑒于此，農村集體經濟組織法人破產制度的核心在于構建破產免責制度。“免責是指在破產程序終結后，對于符合法定條件的誠實的債務人未能依破產程序清償的債務，在法定范圍內予以免除繼續清償的責任的制度。”[28]這種“破產免責卻不終止”的思路與農村集體經濟組織特別法人的“特殊性”相適配，可以在不影響其特別法人的民事主體地位的情況下，只強調債務免責，但不注銷農村集體經濟組織的主體資格[29]。較之“破產終止后重建”的一般破產思路，既能消除集體資產所有權的代表行使主體回歸村民委員會或村民小組的“折騰”局面，又可以避免農村集體經濟組織終止后重建的“反復”煩瑣，顯然更值得提倡[30]。據此，從保障農村集體經濟組織市場主體地位的角度上看，對破產后的債務清償責任采取免責立場毋庸置疑，但需根據特別法人的特殊性設計相關免責制度。

“免責之制，并非不善。要視立法之善為規定，司法者之善為運用，庶乎有豸。”[31]免責制度天然地傾向于保護債務人利益，具有債務人余債免除之功能，甚至兼具債務人重生之功能。事實上，破產程序僅能幫助債務人擺脫債務的困擾，而非追求“東山再起”，至于能否真正實現新的開始，完全取決于債務人的積極性和主觀能動性，破產重生之功能無論是理論還是實踐上都無從考究。因此，應當分離債務人余債免除和債務人重生之功能，農村集體經濟組織法人破產免責制度的應有定位是在保護債權人利益的基礎上著重實現債務人余債免除之功能，實現“誠實且不幸”債務人的拯救。具體建構路徑包括實體與程序兩個維度，均是圍繞“誠實”“不幸”兩個關鍵詞展開。

1. 農村集體經濟組織法人破產免責的程序性建構

程序建構的核心是如何免責，需要從免責模式和免責考察期等方面共同推進破產免責制度落地。

第一，合理選擇破產免責制度的模式。立法例上存在有二元模式，一種以美國、我國臺灣為代表的當然免責模式，即破產程序終結后債務人自動獲得免責，無需向法院提出申請并經許可；另一種是以德國、日本為代表的許可免責模式，即破產程序終結后應由債務人向法院提出申請，法院依法審查是否符合免責條件后作出許可免責的裁定[32]。我國農村集體經濟組織法人破產免責制度究竟采用何種模式，理論上有不同的見解①。筆者以為，農村集體經濟組織法人破產選擇許可免責模式較為妥當。原因有二：其一，破產免責的宗旨是為“誠實而不幸”的債務人施以寬恕，目前農村信用體系建設尚在進行中，難以對不誠實的行為進行持續有效的制度考察，直接適用當然許可模式既容易造成債權人對債務人的不信任，也不利于制度的落地實施和全面推廣。其二，破產免責的程序進路應當是提出破產申請、債務清償與剩余財產分配、提出免責申請、經法院準許免責、產生免責效力，核心仍然是程序問題。故而農村集體經濟組織法人破產更注重免責制度的程序正當性，突出程序簡明清晰，強調嚴格的免責條件限制和法官審查程序，實行許可免責模式更加符合破產制度的程序理念[18]。

第二，科學設置免責考察期。免責考察期的設置意義和功能在于篩選“誠實而不幸”的債務人，對農村集體經濟組織法人破產的免責考察期時長設定不宜過短或過長。當前，我國理論和實踐上關于個人破產免責考察期的時間設定大體分為三種類型：第一種是考察期原則設定為3年，特殊情況可延長2年，如《深圳經濟特區個人破產條例》第95條；第二種是考察期直接設定為5年，不能延長期限，如《浙江法院個人債務集中清理（類個人破產）工作指引（試行）》第56條；第三種是考察期原則設定為5年，特殊情況可延長3年，如《個人破產法（學者建議稿）》第164條[33]。這對于考察個人破產類案件而言是比較合適的，但是對于內部治理結構和管理體系較為復雜的農村集體經濟組織卻過于漫長，以致過度消耗債權人債權的預期回收率以及降低債務人的生產力。雖然農村集體經濟組織特別法人并非以企業形式存在，但在法人制度一般要求之下，農村集體經濟組織往往具有較為完備的內部治理結構和管理體系，且依托土地和集體非經營性資產進行生產活動獲得收益的利益可期待性更強，更具有實現破產免責制度的基礎條件。據此，筆者認為采用固定考察期時長的做法不足以體現債務人清償與負債之間的動態關系，應當采用靈活考察期時長制度，由作出免責決定的法院根據個案情況和債權人要求在1年以上、3年以下的區間內自由設定考察期時長，且可以根據債務人免責考察情況提前結束或延長考察期。如此一來，既可以盡可能地將債權人的損失降至最小，也有利于平衡保護債權人利益和債務人利益。具體條文建議為：“農村集體經濟組織免除未清償債務的考察期限為一年以上三年以下，自人民法院宣告農村集體經濟組織破產之日起計算。人民法院可以根據案件情況延長或提前結束考察期。”

2. 農村集體經濟組織法人破產免責的實體性建構

若允許農村集體經濟組織法人適用破產免責制度，可能會有部分“非誠實而不幸”的債務人濫用免責制度來逃避債務清償。規制破產免責制度不僅應對制度的程序運行進行合理設計，也應通過配置實體條件以對抗制度的濫用。參酌國外立法例，一些不誠實或者非不幸的債務人不具有債務免除的資格，一些特殊的債務將由法律保障不得免除，由此構成破產免責防濫用機制的兩個核心方面。

第一，不予免責的債務人情形。破產免責的“誠實而不幸”要件是一個遞進式的判斷標準，首先要求債務人要“誠實”，應當誠實申報財產、不得故意藏匿減損財產，如果債權人存在藏匿、隱瞞和轉移財產等破產欺詐行為、進行虛假陳述等不誠實、不負責、不可信的行為，則法院應當不許可債務人的破產免責申請。其次，即使債務人誠實，也有可能面臨二次破產的“不幸”情況。立法例上，對于破產免責能否反復適用存在三種模式：一是以英國為代表的完全不限制模式，二是以日本為代表的固定期限內禁止反復適用模式，三是以美國為代表的區分程序類型并將期限和清償比例結合起來處理的復雜模式[34]。筆者以為，農村集體經濟組織法人破產免責的制度設計應當限制其獲得破產免責的待遇，以期限為限定標準，根據債務人的實際清償能力和生產程度輔之清償比例為限定要求。如此一來，兼顧考慮時間因素和清償比例，既不會簡單地將此類債務人排除在破產免責制度之外，也不會切斷債權人獲得債務清償的渠道，有利于提高債權人的受償率，符合破產法保護債權人利益和拯救債務人的核心價值選擇之要求。具體條文建議為：“農村集體經濟組織存在下列情形之一，不得免除未清償債務：（一）存在藏匿、隱瞞和轉移財產等欺詐行為的；（二）存在虛假陳述、提供虛假證據等妨害破產程序行為的；（三）依照本法免除未清償債務未超過八年的，但第二次破產的清償比例超過百分之七十五的除外；（四）法律規定不得免除的其他情形。”

第二，不予免責的債務類型。絕大多數的財產型債務均可以納入農村集體經濟組織法人破產的免責債務范圍內，其中一些非因市場原因導致的特殊債務類型并不適合被免除。這些特殊類型債務一般有兩種情形，一是基于債務人故意損害他人人身或財產而產生的債務，若允許免責可能會衍生出極高的社會道德風險，不利于維護社會整體利益，如因債務人故意侵權產生的損害賠償金[35]。二是基于債務的類型性質不宜免除，否則會影響社會整體利益，產生負外部效應，如稅收債務、政府罰款罰金、涉公共政策具有示范性的債務（流動資金貸款、固定資產貸款等）[34]。特別是農村集體經濟組織申請流動資金貸款、固定資產貸款時一般會涉及政府和金融機構的優惠政策及金融支持，若此類貸款債務被允許破產免除，可能會使其喪失政府政策支持和未來貸款的機會，從而加劇其陷入債務危機的困境。具體條文建議為：“下列債務不得免除，但債權人自愿放棄或者法律另有規定的除外：（一）因故意或者重大過失侵犯他人身體權或者生命權產生的損害賠償金；（二）惡意侵害行為產生的財產損害賠償金；（三）所欠稅款；（四）因違法或者犯罪行為所欠罰款罰金類款項；（五）流動資金貸款、固定資產貸款等涉公共政策具有示范性的債務；（六）法律規定不得免除的其他債務。”

結" 語

《農村集體經濟組織法》第6條第2款客觀上賦予了農村集體經濟組織法人能夠被宣告破產的法律資格，但是并沒有建立起配套的破產制度，即使主體具備破產能力，也無法有效處理破產問題。在農村集體經濟組織法人破產制度建構過程中，一方面應當充分意識到制度建構的難題之一在于如何預防其破產或免于破產，要根據農村集體經濟組織法人的特殊性及其客觀需要設計專門的、不同于一般企業破產的“防火墻設置-破產免責”規則；另一方面難題之二在于該制度具有很強的中國特色、地方特色，更加具體的制度設計，有待結合地方實際情況對上位法規定進行細化[36]。總之，農村集體經濟組織法人破產制度還有很長的路要走，不僅需要理論證成與制度構造，也需要更長的時間檢驗。

參考文獻：

［1］管洪彥.農村集體經濟組織法人的特別性論綱[J].法學家，2023（5）：101.

［2］溫世揚.農村集體經濟組織法人特殊構造論[J].政治與法律，2022（10）：30.

［3］吳昭軍.農村集體經濟組織終止問題研究[J].暨南學報（哲學社會科學版），2021，43（10）：36、43.

［4］崔艷峰.論農村集體經濟組織的破產能力[J].學習與探索，2022（3）：87-89.

［5］張蘭蘭.農村集體經濟組織形式的立法選擇——從《民法總則》第99條展開[J].中國農村觀察，2019（3）：21.

［6］屈茂輝.農村集體經濟組織法人制度研究[J].政法論壇，2018，36（2）：29、39.

［7］房紹坤，馬鵬博.農村集體經濟組織具有破產能力嗎？[J].上海政法學院學報（法治論叢），2022，37（5）：20、37.

［8］陳錫文.當前農業農村的若干重要問題[J].中國農村經濟，2023（8）：16..

［9］劉振偉.關于農村集體經濟組織立法的幾個問題[J].農村經營管理，2023（9）：22.

［10］于飛.“農民集體”與“集體經濟組織”：誰為集體所有權人？——風險界定視角下兩者關系的再辨析[J].財經法學，2016（1）：48.

［11］徐冠清，崔占峰.從“政經合一”到“政經分離”：農村集體經濟治理的一個新邏輯[J].農業經濟與管理，2021（5）：36.

［12］陶鐘太朗，沈冬軍.論農村集體經濟組織特別法人[J].中國土地科學，2018，32（5）：7-8.

［13］劉歡.論農村集體經濟組織法人的終止[J].西南政法大學學報，2023，25（3）：97.

［14］周彬彬.論農村集體經濟組織法人的破產問題[J].中國不動產法研究，2021，23（1）：69、77.

［15］孫夢潔，陳雪原.中國農村集體經濟發展評價[M]//陳雪原，孫夢潔，王洪雨.中國農村集體經濟發展報告（2022）.北京：社會科學文獻出版社.2022：55-56.

［16］梅維佳.農村集體經濟組織法人的內在邏輯與制度表達[J].華中農業大學學報（社會科學版），2024（2）：152.

［17］何寶玉.我國農村集體經濟組織的歷史沿革、基本內涵與成員確認[J].法律適用，2021（10）：16.

［18］鄒海林.破產法——程序理念與制度結構解析[M].北京：中國社會科學出版社，2016：25、537.

［19］張善斌.破產法研究綜述[M].湖北：武漢大學出版社，2018：22.

［20］鄒海林，周澤新.破產法學的新發展[M].北京：中國社會科學出版社，2013：22.

［21］李宴.公有制視野下集體土地所有權主體制度構建[J].中州學刊，2012（3）：92.

［22］中央一號文件發布" 農村集體產權制度改革階段性任務基本完成[EB/OL].中華人民共和國農業農村部官網，（2022-02-25）[2024-03-01].https：//www.moa.gov.cn/xw/bmdt/202202/t20220225_6389728.htm.

［23］關于農村集體經濟組織" 開展經營活動案例分析與思考[EB/OL].中華人民共和國農業農村部官網，（2021-11-26）[2024-03-01].http：//www.zcggs.moa.gov.cn/zcygggw/202111/t20211126_6383078.htm.

［24］謝鴻飛.農村集體經濟組織權利能力的限制與擴張——兼論《農村集體經濟組織法（草案）》的完善[J].中國社會科學院大學學報，2023，43（8）：19.

［25］陳小君，周崇聰.集體經濟組織作為集體土地所有權主體之考量[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2022，35（5）：73.

［26］宋天騏.論農村集體經濟組織法人設立的特別性[J].求索，2020（5）：161.

［27］臧昊，梁亞榮.農村集體經濟組織破產制度研究[J].農業經濟，2018（10）：14.

［28］李永軍.論破產法上的免責制度[J].政法論壇，2000（1）：23.

［29］高海.農村集體經濟組織終止制度的特別性及立法建議[J].南京農業大學學報（社會科學版），2023，23（6）：109.

［30］高海.農民集體與農村集體經濟組織關系之二元論[J].法學研究，2022，44（3）：37.

［31］吳傳頤.比較破產法[M].北京：商務印書館，2013：370.

［32］韓中節，高麗.破產免責制度立法模式的比較考察及借鑒[J].法學雜志，2010，31（10）：48-49.

［33］湯維建，胡守鑫.個人破產制度構建的難點與對策研究[M].北京：法律出版社，2022：212-213.

［34］徐陽光.個人破產免責的理論基礎與規范構建[J].中國法學，2021（4）：211-215、218-219.

［35］張紅俠，柴麗.程序與實體：我國個人破產免責制度建構的兩個維度[J].中國注冊會計師，2023（6）：105.

［36］宋才發.地方立法的功能、權限及質量[J].社會科學家，2022（3）：16.

（責任編輯：張曉）

①《最高人民法院給重慶市高級人民法院的復函——人民法院不應受理農村合作基金會的破產案件》（法民二〔2002〕第27號）

①例如，以李永軍為代表的學者認為我國破產立法應當采取當然免責模式，可以借鑒美國法設置免責異議期，更加符合私法的本旨。具體論述參見李永軍.論破產法上的免責制度[J].政法論壇，2000（1）：24.以解玉娟為代表的學者認為應當采取許可免責模式，既能破解債務人不誠信之弊端，也能一定程度上實現債權人債務人利益的平衡。具體論述參見解玉娟.試論我國破產免責制度的構建[J].河北法學，2009，27（2）：155.

作者簡介：趙蕾，河南安陽人，法學博士，華南農業大學人文與法學學院副教授。梁巧怡，廣東湛江人，暨南大學法學院/知識產權學院碩士研究生。

基金項目：司法部2021年度國家法治與法學理論研究部級科研項目“縣域治理視域下在線糾紛解決機制研究”（21SFB2015）