數字政府視域下S市法治化營商環境問題研究

〔內容提要〕數字政府建設是優化法治營商環境的有力抓手。文章通過分析S市數字政府和法治營商環境的建設現狀，發現在當前數字政府建設水平下，S市法治營商環境建設存在數字營商法律法規體系有待健全、社會信用體系法治水平較低、數智法治人才缺口較大、智慧司法建設水平較低、社會法治氛圍尚未形成等問題，并提出建立完善的數字營商法規政策體系、加強社會信用體系法治保障、構建數智法治人才隊伍、提高智慧司法建設水平、營造社會法治文化氛圍的對策建議。

〔關鍵詞〕數字政府；法治化營商環境；數智法治人才

一、引言

黨的二十大報告提出，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。法治既是市場經濟的內在要求，又是經濟社會發展良性運行的根本保障。中共十八屆三中全會首次提出建設法治化營商環境。2020年1月，我國第一部優化營商環境的綜合性行政法規《優化營商環境條例》正式施行，標志著我國優化營商環境制度建設進入新階段。2021年8月中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》，提出“持續優化法治化營商環境。緊緊圍繞貫徹新發展理念、構建新發展格局，打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境”。各省市等地方政府也紛紛出臺營商環境優化政策法規，從中央到地方已基本形成優化營商環境的法治體系。

黨的十八大以來，黨和國家圍繞實施網絡強國戰略、數字中國建設、“互聯網+”行動等作出一系列重大部署，數字政府建設作為數字中國的重要組成部分，已成為實現政府治理體系和治理能力現代化的重要舉措。政府數字化轉型是優化營商環境取得成功的一個關鍵因素。2022年10月，《國務院辦公廳關于印發全國一體化政務大數據體系建設指南的通知》指出，政務數據資源體系“在優化政務服務、改善營商環境方面發揮重要支撐作用”。數字政府建設運用數字技術優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務，使政府在經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務等領域的治理效能和治理水平顯著提升，從而進一步優化營商環境，激發市場主體活力。

“營商環境”一詞，源于世界銀行集團國際金融公司的“Doing Business”項目調查，是指市場主體在市場準入、生產經營、退出全過程中涉及政治、經濟、法治、人文等外部因素的總和。從2003年起，世界銀行每年發布一期《全球營商環境報告》，通過構建營商環境指標體系，分析和衡量世界各國商業環境指標，并對各國進行營商環境指數排名，為各國營商環境提供可量化的指標。2020年8月，世界銀行宣布暫停發布《營商環境報告》。2022年12月，世界銀行發布新版營商環境評價概念書（“BEE”），新的評估指標體系包括10個指標，涵蓋企業從設立到退出的全生命周期，比原“DB”體系更為全面科學。

近年來，S市高度重視數字政府建設，持續推動商事制度改革，力求打造國際化的營商環境，營商環境明顯改善。但是營商軟環境水平與北京、上海等一線城市仍有較大差距。加速推進政府數字化轉型，持續優化營商軟環境仍是S市未來幾年的工作重點。本文從市區級層面出發，基于數字政府視角，分析S市法治化營商環境現狀及存在的問題，提出優化S市法治化營商環境的對策建議。

二、數字政府視域下S市法治化營商環境建設現狀

（一）數字政府建設優化法治化營商環境的現實邏輯

S市數字政府建設優化法治化營商環境遵循“數字政府→數字公共服務→法治化營商環境”（見圖1）的現實邏輯，通過數字嵌入助推政府運行機制和服務體系改革。

在數字政府建設方面，S市以數字嵌入作為外部驅動力，“全市一盤棋”統籌推進數字政府建設，不斷夯實數字基礎設施建設，實現政務外網全域覆蓋，完善數字基座建設；加快政務數據資源共享開放，數據資源整合水平大幅提升；一體化政務服務能力不斷提高，努力打造并不斷完善政府運行“一網協同”、政務服務“一網通辦”、社會治理“一網統管”和百姓生活“一碼通城”的政務服務和社會治理新模式。

以數字政府建設為引領，S市推進數字法治建設，堅持運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段，著力實現數字化與法治化深度融合。通過推動社會信用體系數字化、努力培養復合型數字法治人才、全面推進智慧法院建設、塑造良好的社會法治氛圍，在立法、執法、司法、守法等各個方面持續優化法治化營商環境。

（二）S市數字政府建設現狀

1.“全市一盤棋”統籌推進

S市在全國率先組建了S市大數據管理局、S市信息中心（S市信用中心），成立了以市委、市政府主要領導為雙組長的數字S市建設工作領導小組，在省內率先推行首席數據官制度，強化了全市政務信息化統籌建設格局，初步建立了“全市一盤棋”的數字政府統籌協調機制。

2.數字基礎設施初具規模

政務外網實現全域覆蓋。全市電子政務外網接入點位已達4000個，在全省率先實現市、區縣（市）、街道（鄉）、社區（村）四級政務外網全覆蓋及IPV6、IPV4雙棧運行。“政務云”建設持續推進。印發了《S市政務云管理實施細則》，開發部署云資源管理平臺。截至2022年10月，全市政務云已承載業務系統298個，非涉密業務系統上云率達93%。

3.政務數據共享開放

實現政務服務數據化。推進“一網、一門、一市”改革，建設一體化政務服務平臺。把全部政務服務事項，按照“事項—情形—材料—字段—數源”五個層級遞進拆解，累計梳理市、區兩級標準化事項2851項，細分情形8539個，形成標準材料2611個、標準字段4772個。持續推動政務數據共享開放。發布實施《S市政務數據資源共享開放條例》。推動各地區及市直相關部門在共享平臺發布政務數據資源目錄10453條，數據項128762條，累計歸集數據信息65億條。開展各地區“可共享政務數據資源掛載率”指標績效考核評價工作。

4.一體化政務服務

政務運行“一網協同”。依托S市協同辦公平臺，以深化治理體系、監督體系建設為抓手，圍繞“跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務”要求，探索建立業務與行權結合、監督與治理交互的政府運行“一網協同”創新模式。政務服務“一網通辦”。全面實施“只提交一次材料”改革，政務服務全程網辦事項占比提升至99.4%，即辦事項占比達70.3%，教育繳費、公積金提取等294項高頻便民服務事項實現“掌上辦”，611件“一件事一次辦”上線運行，電子印章部門覆蓋率達100%。社會治理“一網統管”。S市實行城市精細化管理“一網統管”，截至2023年10月，已經形成市、區一體化運行模式，覆蓋市內9區、765平方千米、51495個單元網格、1093個責任網格、4784個路長制管理路段；按照“兩級監督、兩級指揮、三級考核、四級聯動”的工作模式，S市建立市、區、街道、網格（路段）四級運行體系；創新機制體制，制定《S市精細化管理一網統管工作導則》。“百姓生活”一碼通城。打造市民碼和醫保碼融合新模式，“盛事通”APP初步完成醫保碼、防疫碼、停車碼、門票碼、支付碼等15項融合功能，市民碼覆蓋就醫、救治、乘車、游玩等多個領域。

（三）數字政府視域下S市法治化營商環境建設現狀

1.政策制定科學化、民主化水平提升

S市自2019年以來迭代實施了優化營商環境1.0-5.0改革，出臺741項舉措和230余個政策文件，形成“1+N”的營商環境政策體系。

第一，立法工作質效提升。先后出臺了《S市優化營商環境85條政策措施》《S市2022年法治化營商環境建設評價實施方案》《S市構建新發展格局，打造高質量營商環境行動方案》一系列政策文件，并于2020年對1979—2019年期間制定的規范性和政策性文件進行集中清理，市政府規范性文件311件，保留196件、廢止103件、失效9件、修改3件，確保法律法規、規范性文件與改革措施相一致。

第二，行政決策程序法定。S市堅持科學民主依法決策，定期發布重大行政決策事項目錄，嚴格履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序。

第三，健全基層立法聯系制度。在立法計劃立項階段以及立法草案起草審查階段，通過走訪、書面發函等形式向社會各界征集意見建議，充分發揮基層立法聯系點、立法咨詢專家的積極作用。

2.法治環境有所優化

第一，行政執法得到有效監督。2022年全面規范18個領域50多個突出問題，利用市委工作督查、行政執法案卷評查等措施開展綜合監督，規范執法行為2245項。

第二，完成行政復議體制改革，推動矛盾糾紛源頭化解。全年審結行政復議案件7757件，調解和解案件2000件，化解率25.8%；設立詮釋司法調解指導中心和基層法院訴調對接中心，線上解紛平臺和糾紛化解四級平臺有序建成，多元糾紛解決取得初步成效。

第三，推進“智慧法院”建設。以知識產權法庭建設為契機，打造“智慧知產法庭，在線數字法庭”，通過司法區塊鏈平臺有效解決案件傳統審理方式中存在的取證和固證難題，跨域立案、云上庭審，S市“智慧法院”建設全方位推進。

3.信用環境建設水平提升

第一，推動社會信用體系建設。S市發布全國首個街道和鄉鎮政務誠信評價地方標準，率先建立起覆蓋政府和企業信用系列地方標準。2022年1月1日，《遼寧省社會信用條例》正式施行，構建了社會信用體系建設領域的基本規則。發布《S市社會信用條例》，推動信用體系納入法治軌道。

第二，信用信息共享機制基本建立。S市完善公共信息共享平臺和“信用中國”（遼寧沈陽）網站建設，截至2022年6月，平臺歸集信用信息總量22.6億條，涵蓋103萬社會法人的信息；建立信用信息公示制度，累計公示行政許可、行政處罰“雙公示”信息181萬余條、“紅黑名單”12萬余條。

第三，建立新型監管機制，創新中小企業信用融資模式。S市建立貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監管的新型監管機制，首創招投標保證金“信用保函”制度。企業以自身信用作為擔保，免繳招投標保證金，目前全市新增“信用保函”清單制企業21家，共有29家企業納入“信用保函”試點，為企業節省保費13萬元。

三、數字政府視域下S市法治化營商環境存在的問題

根據中國社會科學院發布的《中國城市競爭力第19次報告》，2021年營商軟環境競爭力排名前50的城市中，遼寧省只占兩個席位，其中，S市排名26，競爭力指數為0.644。法治是最好的營商環境，S市法治軟環境還存在著以下幾個方面的問題。

（一）數字營商法律法規體系有待健全

S市圍繞優化營商環境制定并發布了一系列制度文件，并加大監督實施力度，取得了階段性的成果，市場主體和人民群眾的營商環境滿意度和獲得感有所提升。但是仍然存在一些問題。

第一，一些規章制度在上級政府制度框架之下，不具有地方特色。部分政策的制定未進行深入的實地調研，尚未形成具有本地區特色的制度體系，不能及時地、有針對性地解決企業面臨的急難狀況。

第二，數字經濟的發展助推營商環境的優化，同時也帶來數據安全、隱私保護、數字金融糾紛等新的問題，對立法提出新的挑戰。目前S市在大數據、區塊鏈、人工智能等新業態、新領域的法律法規較少甚至缺失，未將數字技術納入法治軌道，數字營商環境中出現的問題，無法找到適用的法規制度，用傳統制度處理數字問題時，問題得不到解決，會影響政府與市場主體的關系，從而破壞營商環境。

（二）社會信用體系法治化水平較低

第一，社會信用立法不完善。缺少規范化的法律支撐與指導地方標準的實施。

第二，信用信息共享應用水平較低。信息共享水平較低，歸集的信息中反映信用狀況的占比較低，跨地區和部門的信用信息共享存在壁壘；應用范圍較小，主要應用于政府采購、招標投標、評優評先等工作中，政府部門在行政管理和公共服務中查詢信用信息較少。

第三，新型信用監管機制不完善。信用承諾機制未能覆蓋全部領域；聯合獎懲機制未能覆蓋全部企業；信用修復機制仍需進一步完善。

（三）數智法治人才缺口較大

數字經濟時代法治政府的建設，不僅要依靠數字技術，法治專業人才也是關鍵因素。數字法治政府的建設對法治專業人才提出更高要求，公務人員需要在具備法律專業知識的基礎上掌握數字技能。智慧法院要求法律與計算機交叉人才的供給，基層法院在智慧法院發展中存在缺人、缺編、缺機構的問題，S市目前“智慧法治”建設工作迫切需要大量復合型數智法治人才，而人才流失現象尚未得到有效解決，現有政法機關人員數字素養較低。且人才引進也面臨著周期長、適應性差等問題。

（四）智慧司法建設水平較低

互聯網法院法律法規缺位，缺少頂層設計。線上訴訟服務不適用于線下訴訟的法律法規，S市法院面對的案件數量和復雜程度不斷增加，應盡快推動互聯網法院立法，為案件審理及線上線下模式銜接提供依據。司法數據安全風險增加。S市法院是電子法院模式，其在線庭審主要借助于視頻（云）會議系統或法院與網絡公司合作研發的庭審小程序，例如，S市高新區法院將智慧法院信息化建設以招投標的方式外包給遼寧速服大數據科技有限公司，這種信息技術的外包對法院數據和訴訟參與人的隱私提出了嚴峻挑戰。存在信息技術依賴風險。當前法院的專業法務人員大都不具備數據化操控的能力，因此往往采取技術外包的模式，且系統后期的維護和升級都需要長期依賴技術公司。這種依賴可能會弱化司法本位，對訴訟信息等司法數據的安全性造成威脅，目前S市各級法院還未形成對智能技術系統的有效監督機制，法院與技術公司的責任分配也尚未明確。

（五）社會法治氛圍尚未形成

社會普遍法律素養不高，群眾中還存在著找人辦事的社會風氣；政府普法辦法不多，對一些政策的解釋不夠到位，普法的針對性、實用性有待提高；企業違法違規現象時有發生，法治意識有待提高。

四、數字政府視域下優化S市法治化營商環境的對策

（一）建立完善的數字營商法規政策體系

第一，政府在制定涉企涉商政策時，應進行深入的實地調研，廣泛聽取企業及其他相關人士的意見，根據本地企業的實際需求，制定有針對性的政策措施，在充分貫徹上級要求的同時結合S市自身城市定位，形成有地方特色的制度體系。政策發布實施后，應緊跟出臺實施標準，并給予深入透徹的政策解讀，加大宣傳力度，確保企業都能準確理解掌握政策要義。

第二，加快推進數字營商領域的立法。通過立法防范可能出現的數據應用風險，圍繞數據決策、平臺監管制定法規制度，將數字化治理納入法治軌道，做到有法可依；法律政策具有滯后性，應及時根據市場的變化和企業的需求做出調整，及時清理與現實不符的法規、規章與規范性文件，做好“立、改、廢”各項工作，優化法律法規政策體系。

（二）提高社會信用體系法治化水平

第一，建立健全社會信用法律法規體系。加快推進信用體系立法。應跟進《沈陽市社會信用條例》的解讀及宣傳工作，確保企業及社會公民知曉政策、規范行為，同時制定信用評價標準、信用信息修復管理辦法等方面的配套政策，形成S市信用法律法規體系，提升信用法治化水平；加快制定行業或地區信用建設的規章制度，規范行業和地區信用體系建設工作。

第二，加快信用信息共享平臺建設。持續優化升級S市信用信息共享平臺，完善數據歸集、信用修復、共享聯通等功能，邀請數字技術專家指導解決平臺應用中存在的問題；提升信用信息歸集質量。在國家標準下，動態調整沈陽信用信息歸集目錄，指導各部門、各地區準確識別并記錄市場主體信用信息。加強信用信息開放共享。推動各地區、各部門及其與金融機構等市場主體之間的信息開放共享，加強各部門行業領域信用信息互聯互通。

第三，完善新型信用監管機制。建立健全信用承諾制度，在行政審批、社保、就業創業等領域中應用信用承諾，將市場主體的信用承諾作為事中、事后監管的重要依據；加快構建跨地區、跨行業、跨領域的失信聯合懲戒機制，完善信用修復機制，鼓勵失信企業通過作出信用承諾、完成信用整改、參加公益慈善活動等進行信用修復。

（三）構建數智法治人才隊伍

開展公職人員數字化培訓。組織公職人員定期參加信息技術培訓，邀請信息技術專家進行專題教學，選派干部赴廣州、上海等地學習先進經驗，培養公職人員數字思維，提升數字技能和數字素養，打造數字型干部隊伍。培養復合型數字法學人才。引導法學院系開設計算機專業課程，界定法律場景的具體任務，要求學生運用計算機技術加以處理，在實踐中培養人才數字技能。以法學院系為主，吸引技術背景人才，推動跨學科背景人員整合，形成數字法學平臺，培養交叉型數字法學人才，為建設數字化、法治化的營商環境提供人才儲備。

（四）提高智慧司法建設水平

完善互聯網法院法規制度。制定互聯網法院專門法律，規范網上在線訴訟行為，為案件審理及線上線下模式銜接提供依據。引進先進技術，完善在線訴訟平臺軟硬件建設，加強復合型人才的培養，提高自身技術水平；制定明確的技術標準，健全技術系統監管機制，明晰智慧司法的責任體系，將技術公司納入司法問責制度中。

（五）營造社會法治文化氛圍

加強法治宣傳。繼續加大普法宣傳力度，創新普法方式，采取線上線下相結合的方式，通過動畫、脫口秀、微視頻、沙畫等新形式動態解讀法律，深入企業、社區、學校精準普法。加強公共法律服務網絡建設。加強各地區、各部門公共法律服務聯動融合，推進鄉村公共法律服務工作站建設工作，推廣“鄉村法務助手”“公共法律服務進樓宇”工作經驗，為企業和群眾提供優質高效公共法律服務，政府帶頭守法守信。全面整治政府違約失信行為，樹立起信仰法律、崇尚法治的良好氛圍。

五、結語

法治化營商環境是招商引資的最好名片，數字政府是優化法治營商環境的重要舉措，S市應該堅持技術思維和法治思維并重，全面建設數字法治政府，營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，助推經濟高質量發展。

（作者單位：沈陽師范大學管理學院）