深化財稅體制改革的歷史啟示與未來路徑

從歷史演變的視角看，中央與地方財政分配對經濟發展的深遠影響不容忽視。本文系統梳理了中央與地方財政分配的歷史變遷，不僅為理解中央與地方財政關系的演變規律提供了理論啟示，也為當前深化財稅體制改革、實現區域經濟均衡發展提供了政策建議。

一、引言

中國的財稅體制經歷了多次深刻變革，中央與地方財稅分配的格局不斷調整，這一過程對國家經濟運行和區域發展產生了深遠影響。特別是在經濟結構轉型和對高質量發展需求日益增強的背景下，構建合理有效的財稅體制顯得尤為重要。中共二十屆三中全會明確提出要“深化財稅體制改革”，這一戰略部署為財稅體制的進一步優化指明了方向，同時為財政政策的完善與經濟發展注入了新的動力。

當前，中央與地方財稅分配中存在的問題逐漸顯現，尤其是在稅收收入結構不均、地方財政壓力過大以及轉移支付機制的有效性等方面[1]，這些問題在一定程度上制約了區域經濟的平衡發展和財政資源的合理配置。與此同時，面對經濟全球化和國內經濟轉型的雙重壓力，現行財稅體制亟須進行調整，以更好地適應新時代經濟發展的需求。因此，如何通過深化財稅體制改革，優化中央與地方的財稅分配機制，已成為推動經濟高質量發展的關鍵課題。

在這一背景下，梳理中央與地方財稅分配的歷史演變，探討合理的財稅體制如何助力經濟發展，具有重要的現實意義。通過分析歷史經驗與當前現實的結合，本文旨在為深化財稅體制改革提供理論支持與政策參考，以期推動更加科學、合理的財政分配機制的形成，從而促進經濟的協調發展與社會福利的提升。通過這一研究，能夠為政策制定者提供關于財稅體制優化的理論依據，并為未來的財稅改革路徑提供切實可行的思路。

二、中央與地方財稅分配的歷史演變

中央與地方財稅分配的演變歷程，深刻影響了中國經濟的結構與發展路徑。隨著時代的變化，國家對財稅體制的調整不斷回應經濟發展的需求，而這一變化不僅反映了政策的轉型，也標志著各級政府職能和財政自主權的逐步重構。接下來，我們將從新中國成立初期至改革開放前的財稅體制開始，回顧這一歷史演變的關鍵節點與理論背景[2]。

（一）新中國成立初期至改革開放前的財稅體制

新中國成立初期，中國實施了中央集權的財稅分配模式。在這一體制下，國家財政絕大部分集中在中央政府手中，地方政府的財政收入主要依賴于中央的撥款和轉移支付。中央政府實行統收統支的財政體制，即由中央統一收取地方的財政收入，并直接支配地方政府的支出。地方政府不僅依賴中央的財政撥款，還需遵循中央對支出的具體指導。這種高度集中的財稅體制反映了當時國家經濟計劃化和高度控制的需要，也有助于加強對全國資源的調配能力。然而，這一模式在實際運行中也暴露出了其局限性，尤其是在地方經濟發展的多樣性和復雜性日益增加的情況下，地方政府的財政自主性受到嚴重制約。

這一集權化體制對經濟增長的制約，主要表現在兩個方面：一方面，中央財政對地方財政資源的控制過于集中，導致地方政府缺乏自主的稅收收入和支出決策權，難以根據地方實際需求進行經濟調控；另一方面，地方政府的財政收入不足，難以支持地方基礎設施建設、社會福利保障和區域經濟的持續發展，形成了地方經濟發展與財政資源之間的嚴重不匹配。這種局限性最終導致了地方經濟發展不均衡，某些地區的財政自給能力弱，財政赤字問題日益突出。

（二）改革開放后的財稅體制變革

改革開放后，中央與地方的財稅分配體制逐步發生了變化。特別是在20世紀80年代，國家開始實施“分灶吃飯”政策，即通過對地方財政權力的適度下放，賦予地方政府一定的稅收自主權。這一時期的財稅分配體制改革，旨在通過鼓勵地方政府發揮更大的積極性，激發地方經濟發展的活力。

1980年代初期，隨著經濟改革的推進，地方政府開始享有部分稅收的使用權，尤其是地方財政收入與經濟增長掛鉤的機制逐步建立。通過地方稅收的自主調控，地方政府能夠更有效地調動本地資源，促進地方經濟的發展，特別是在發展特色產業、提升地方投資環境和吸引外資方面起到了積極作用。然而，雖然這一改革在一定程度上推動了地方經濟的發展，但由于地方政府的財政能力差異較大，中央對地方的財稅支持仍然十分關鍵。

1994年的稅制改革是中國財稅體制變革中的一項標志性事件。在這一改革中，中央政府對稅收體系進行了深刻的調整，實施了“分稅制”稅制改革。“分稅制”改革的核心內容是將增值稅、企業所得稅等稅種按比例劃分為中央和地方稅收，明確了中央與地方政府在稅收分配中的具體份額[2]。這一改革有效地改變了中央與地方財稅關系，使得地方政府能夠通過更加靈活的稅收政策來增強自身的財政能力。

1994年稅制改革不僅調整了中央與地方的財政關系，而且推動了區域經濟和產業結構的調整。地方政府在稅收分配中獲得更多財政資源后，能夠自主進行基礎設施建設、優化產業結構和提升地方公共服務水平，從而推動了區域經濟的協調發展和產業轉型。

（三）21世紀以來的財稅體制改革

進入21世紀后，隨著經濟社會的進一步發展，中央與地方的財稅分配體制再度經歷了深刻的調整。在這一階段，財稅體制改革的重點逐漸從“稅制改革為主”轉向“稅收與轉移支付并重”。這一政策轉變，標志著中央政府對地方財政支持的進一步加強，尤其是在平衡區域發展、優化資源配置方面，轉移支付機制的作用日益凸顯。

在這一時期，中央政府通過設立專項轉移支付和一般性轉移支付，進一步優化了財政資金的分配結構。轉移支付不僅彌補了地方財政收入的不足，還能夠促進地方經濟的均衡發展，尤其是在中西部地區和貧困地區，轉移支付起到了重要的支撐作用。同時，隨著轉移支付制度的逐步完善，地方政府在支出決策方面的自主性得到提升，地方經濟發展也呈現出更大的活力。

財稅體制改革對地方政府財力自主性和政策創新的影響是深遠的。一方面，地方政府的財政自主權不斷增強，稅收收入來源更加多元化，地方政府能夠更靈活地調整財政政策以適應本地經濟發展需要；另一方面，隨著政策創新的推動，地方政府在財稅體制改革過程中逐步探索出符合自身特色的發展模式。通過加強地方財政管理能力，推動地方經濟的高質量發展，地方政府成為經濟發展的重要推動力量。

三、合理科學的財稅體制對經濟發展的意義

財稅體制作為國家經濟管理的重要工具，對資源配置、區域發展、地方治理以及宏觀經濟調控均具有深遠的影響。一個合理科學的財稅體制不僅能夠有效促進資源的優化配置，增強地方政府的財政自主性和創新能力，還能強化國家的宏觀調控，推動區域協同發展，為國家經濟高質量發展提供有力支持。以下從三個方面闡述財稅體制改革對經濟發展的積極意義。

（一）促進資源配置效率的優化

財稅體制改革能夠通過優化資源配置，提升國家經濟運行的整體效率。首先，財稅體制改革有助于合理分配各地區的稅收收入和轉移支付，從而推動區域間的資源平衡配置。在歷史上，尤其是改革開放初期，中央與地方的財稅分配存在較大差異，導致了地區間經濟發展水平的不平衡。隨著財稅體制的改革，尤其是1994年實施的“分稅制”改革，中央通過轉移支付向地方提供財政支持，有效緩解了地方政府財政能力不足的問題，使得資源能夠更加均衡地流向經濟發展相對滯后的地區。

根據財政轉移支付的實踐經驗，轉移支付制度不僅為地方政府提供了必要的資金支持，還能夠引導地方優先發展公共服務、教育、醫療和基礎設施建設，從而促進區域均衡發展。例如，西部大開發戰略實施后，中央通過加大對西部地區的財政轉移支付，幫助其在基礎設施建設、生態保護等方面實現突破，提升了區域間資源配置的公平性和有效性。通過合理分配財政資源，財稅體制為不同地區提供了差異化的發展支持，進而提高了全國范圍內的資源配置效率。

此外，財稅體制改革還推動了地方政府更加注重產業的結構調整和優化。合理的稅收分配機制使得地方政府能夠根據自身的經濟發展特點，優化產業布局和引導投資方向。例如，近年來，許多地方政府通過稅收優惠、財政補貼等政策，支持高科技產業、新興產業以及綠色經濟的發展，從而提升了經濟發展的質量和效率。

（二）增強地方政府財政自主性與創新能力

地方政府的財政自主性和創新能力是推動區域經濟發展的關鍵因素之一。合理的財稅體制能夠激發地方政府的經濟治理能力，使其能夠更加靈活地應對本地經濟發展中的各種挑戰[3]。財稅體制的改革，尤其是在稅收分配上逐步賦予地方更多的自主權，能夠增強地方政府在經濟管理中的決策權和執行力。

在“分稅制”改革之后，地方政府在稅收分配中的地位和作用顯著增強。地方政府不僅能夠自主安排財政資金的使用，還能夠依據本地經濟特點和產業結構制定更為靈活的財政政策。在許多地方，地方政府通過對地方特色產業的財政支持，推動了當地經濟的快速發展。例如，廣東省通過發展高新技術產業，結合地方稅收政策，引導資金流入科技創新領域，推動了地方經濟的轉型和產業結構升級。此外，地方政府也通過政策創新，改善了營商環境，吸引了大量外資，帶動了本地區的經濟增長。

財稅體制的合理配置使得地方政府可以更加注重創新型經濟的發展。例如，近年來一些地方通過稅收優惠和財政補貼政策，促進了數字經濟、綠色經濟等新興產業的發展。地方政府在財政收入和支出的管理上具有了更大的自主權，這不僅激發了其經濟治理的創新能力，也增強了地方經濟的韌性與活力。

（三）強化國家宏觀調控與區域協同發展

財稅體制改革不僅為地方政府提供了更大的自主空間，同時也為國家實施宏觀經濟調控、推動區域協同發展提供了重要支撐[4]。通過合理的財稅政策，國家能夠調控區域經濟發展，確保國家戰略目標的有效實現。財政政策與稅收政策的協同作用，使得各地方經濟能夠在大國經濟戰略框架下有序協調發展。

首先，財稅體制改革能夠增強國家對宏觀經濟的調控能力。在經濟面臨下行壓力時，國家可以通過稅收減免、轉移支付等措施來刺激地方經濟發展，緩解地方政府的財政壓力，確保地方公共服務和社會福利的正常運行。例如，中央通過對地方的稅收補貼或專項資金支持，可以在經濟周期波動中保持地方經濟的穩定性。特別是在經濟危機或突發公共衛生事件等特殊情況下，中央政府能夠通過精準的財政政策為地方提供支持，從而實現對地方經濟的有效調控。

其次，財稅體制改革推動了區域協同發展，特別是促進了東中西部地區的協調發展。國家通過稅收和轉移支付制度，引導資金流向經濟薄弱地區，減少區域發展差距。地方政府在這種財政支持下，不僅可以改善基礎設施建設，還能夠加大對創新產業的投資，逐步提升其經濟自主性和競爭力。

以西部大開發為例，中央通過加大對西部地區的財政轉移支付，鼓勵這些地區優化經濟結構，提升公共服務和基礎設施建設水平，推動了西部地區經濟的跨越式發展。通過實施區域協調的財稅政策，不僅平衡了全國各地區之間的財政收支差距，也確保了國家經濟目標的全面實現。

總之，合理科學的財稅體制對經濟發展的意義是深遠的。通過優化資源配置、增強地方政府財政自主性與創新能力，以及強化宏觀調控與區域協同發展，財稅體制改革為我國經濟的高質量發展提供了堅實的財政保障。在未來的財稅體制改革過程中，如何進一步平衡中央與地方的利益關系，促進區域經濟的協同發展，仍是我國財稅政策面臨的重要課題。

四、當前財稅體制改革的現實路徑

深化財稅體制改革，構建中央與地方協調發展的現代財稅格局，是推動中國經濟高質量發展的重要保障。針對現行財稅體制中權責不清、財力不匹配以及稅制適應性不足等問題，應從優化中央與地方關系、調整稅制結構、完善財政轉移支付與債務管理、增強地方財政自主性等多個維度展開系統改革，以實現財稅體制的現代化和可持續發展。

（一）構建協調發展的中央與地方關系

中央與地方關系的協調是現代財稅體制的核心問題。現行體制中，財政事權與支出責任劃分不明晰，部分領域責任交叉或權責脫節，導致地方財政負擔過重。未來改革應著重明確中央與地方在教育、醫療、基礎設施建設等領域的權責界限，確保各級政府在事權范圍內承擔相應的責任。

在財力匹配方面，需進一步優化中央與地方財力分配機制，確保地方政府在承擔事權的同時擁有穩定、充足的財力保障。通過調整共享稅分成比例，增加地方稅收收入來源，同時針對經濟欠發達地區，強化專項轉移支付和一般性轉移支付的精準性，確保區域發展更加均衡。

（二）優化稅制結構以適應現代經濟

稅制結構的調整是現代經濟發展的重要支撐。數字經濟、新業態的快速崛起對傳統稅收體系提出了新的要求，當前稅制在稅基覆蓋和公平性方面仍存在不足。在未來改革中，應著眼于構建與現代經濟形態相匹配的稅收制度，加強對數字經濟、跨境電商、平臺經濟等領域的政策支持。

針對新業態的稅收改革，可以通過制定數字稅政策和優化稅收征管體系，加強對平臺經濟和創新型企業的規范管理。同時，增值稅的抵扣鏈條應進一步完善，確保各行業稅負公平合理。針對不同類型的經濟活動，可設計更加靈活的稅率機制，以適應區域經濟的多樣性和企業規模的差異性，從而實現稅制的公平與效率兼顧。

（三）強化財政轉移支付和債務管理

財政轉移支付是縮小區域發展差距的重要手段。然而，現行轉移支付體系存在專項轉移支付比例過高、一般性轉移支付不足的問題，限制了地方政府的自主性和靈活性。未來應調整轉移支付結構，提高一般性轉移支付比例，同時優化專項轉移支付的分配方式，增強資金使用的透明度和效率。

地方債務管理是另一項重要內容[5]。在規范地方債務管理中，應建立全口徑的債務監測體系，完善風險預警機制，確保地方債務在可控范圍內運行。通過合理擴大地方政府專項債券的使用范圍，引導資金流向基礎設施建設和公共服務領域，同時推動地方融資平臺向市場化方向轉型，提升資金使用效率。

（四）提升地方政府財政自主性和創新能力

地方政府財政自主性的不足，制約了其在經濟治理中的靈活性和創新能力。未來改革需通過適當下放稅收權限和拓展地方稅源，增強地方財政獨立性。例如，可在部分發達地區試點下放消費稅、城市維護建設稅等稅種權限，并授權地方政府根據區域特點調整稅率。這樣的改革不僅能夠優化地方財政收入結構，還將激勵地方政府更積極地發展區域經濟。

此外，地方政府應在財政政策創新方面加大探索力度，利用稅收優惠、財政補貼等手段支持區域特色產業和戰略性新興產業發展，促進經濟結構優化。同時，應加強地方財政管理能力建設，確保公共財政資源高效使用，為區域經濟發展提供長期支撐。

五、總論與展望

中央與地方財稅分配的歷史演變在中國經濟發展過程中扮演了關鍵角色。從新中國成立初期的集權模式到改革開放后的分權改革，再到21世紀以來的深化調整，財稅體制的每一次變革都深刻影響了資源配置效率、地方治理能力以及區域協調發展的格局。合理科學的財稅體制，不僅能夠優化資源配置、增強地方財政自主性，還能夠有效推動經濟增長與區域均衡發展。然而，當前的財稅體制仍面臨諸多挑戰，如稅收分配結構失衡、財政轉移支付精準性不足、地方財力自主性較弱等問題，亟須通過系統性改革加以解決。

推動財稅體制改革的核心在于優化中央與地方的財稅分配關系，完善財政轉移支付體系，增強地方稅收自主權，并強化中央與地方之間的協同治理機制。在此基礎上，未來的改革還需注重政策建議的可操作性。例如，在地方稅收自主權提升方面，可以探索適度下放稅種權限、調整共享稅比例，靈活設計地方稅率機制，以支持地方財政的長期可持續發展；在轉移支付體系優化方面，應結合區域經濟差異性，提出更具針對性的資金分配方案，特別是加大對欠發達地區的支持力度，以有效縮小區域發展差距。

同時，隨著數字經濟的快速崛起，新業態對傳統稅制的沖擊日益加劇。未來改革必須高度關注數字經濟和新興行業的發展需求，構建與其相適應的現代稅收制度。包括制定數字稅政策、優化增值稅抵扣鏈條、加強平臺企業的數據共享和稅收管理，確保稅制的公平性與效率兼顧，為數字經濟健康發展提供有力支持。

展望未來，財稅體制改革應以創新為驅動，通過推動稅制與數字經濟的協同發展，強化對區域經濟的支持與平衡，全面促進高質量經濟轉型和區域協調發展。構建科學、合理、可持續的現代財稅體制，不僅是實現資源高效配置的重要保障，更將為中國經濟在新階段的持續增長奠定堅實基礎，助力邁向高質量發展的新臺階。

作者簡介：楊森平，暨南大學財稅研究所所長。

參考文獻

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（編輯：萬李娜）