韌性城市視角下南通市域治理現代化的路徑

“韌性城市”是指能夠在惡劣的環境變化中維持其穩定性和適應性的城市，代表了城市安全的新型模式。當危險無法預知，減少易損性并增強抗壓能力是防止風險的最有效方法，這也是為什么越來越多的學者開始重視這一概念，并將其視為城市可持續發展的全新理念。與傳統城市安全管理方式只是聚焦于頻發、單向的風險問題，更多側重于靜態預測結果，更加注重直接抵御或消滅風險不同，韌性城市則是更為全面地考慮復雜多樣且持續存在的長期風險因素，不僅包含突發的危機事件，還涵蓋逐漸積累的風險源，把更多精力放在對風險的前期防范、動態調整方面，更傾向于采用“忍受風險”而不是“對抗風險”的方法。當城市的運作表現良好時，它能更加高效地吸納、調整并回應各式各樣的風險，從而盡量減少損失并且快速恢復到正常的狀況。“韌性城市”理念強調系統的完整性、預見性和自我反省的能力，同時也具備靈活應變的風險處理策略，這為我們提供了一種全新的視野來全方位觀察城市的安全風險情況，特別是那些由重大突發事件引發的風險。

南通市域治理現代化做法與成效

一、圍繞“數據賦能”，建設數字化市域治理體制

一是強化黨委領導。建立了治理系統和現代化能力領導小組，由黨委、政府主要負責人親自指揮，重點職能部門主要負責人作為成員，縣（市、區）以及部門共同參與管理。二是優化政府職責。合并了數據分析、網絡管理、12345熱線和數字化城市管理等多種功能，構建市級、縣級及鄉鎮級三級現代化的行政管理中樞，從而實現了“一元化統籌全面區域”的目標。三是健全多元共治。融合12345在線平臺、全要素網格、人大代表、政協委員、退休干部、自媒體等網上網下資源力量，打造數據互聯互通的治理共同體。四是堅持法治保障。市級層面建立數據共享、監測預警、分析研判、聯動指揮、行政問效等方面的管理辦法70余項，各縣（市、區）建立各項制度規范近300項，保障依法治理。五是夯實科技支撐。

二、立足“五位一體”，完善智慧化市域治理體系

一是經濟建設提質量。堅持市域整體治理思路，通過財政收支、產業比重、研發投入等關鍵指標數據，系統監測財政、產業、創新驅動的高質量發展。二是政治建設夯實基礎。積極推進黨務與管理網絡的深度整合，全市共有8470個城市鄉村的管理網格實現了黨組織及黨建工作的全面覆蓋。三是文化建設樹品牌。建強融媒體宣傳陣地，開發智慧文旅平臺，對九大系統71個功能模塊進行系統監管，大力推動文旅數字化建設。四是社會建設惠民生。按照“1+5+8+N+X”架構，打造了集指揮、預警、聯動、處置于一體的市域社會治理智能化綜合平臺，在社會治理領域實現全流程管理。五是生態文明抓持續。從空氣、水、土、綠、企業、信訪6個方面全面展現全市生態環境數據，聚焦生態環境治理，動態監測存在污染的風險點。

三、聚焦“風險防控”，健全精準化監測預警體系

一是可視歸集，運行感知體系識別潛在風險。推動信息基礎設施全面升級，構建智能終端泛在感知體系，累計匯聚各類視頻資源點位24萬路，開發視頻智能解析綜合應用，實現重大問題可視化現場調度、重要點位監控隨時查看、重點領域數據及時追蹤更新。二是預警預判，偵測風險源頭評估實時風險。借助多元化數據模型的構建和研究，創建全方位、跨領域、實時的立體城市管理監控系統，能夠快速識別出可能存在的城市管理風險并將其轉化為實際的風險預警，有助于引導城市管理由被動的“補救”轉向積極的“預防”。三是及時處置，快速制定應急響應監測處置流程。130個綜合預警模型實時產生20多萬預警線索，由市域治理現代化指揮平臺統一調度，第一時間交辦各地各部門流轉辦理，線上線下同步快速響應處置，有序及時處置化解風險。四是重點治理，聚焦關鍵領域推動專項治理。實施危險化學品監管、集體住宅管理、揚塵治理以及沿江沿海大保護等跨領域、跨地域和跨級別的創新舉措。

四、深挖“數據價值”，打造科學化指揮中樞

一是“大數據+AI建模”。在市域全量數據匯聚的基礎上，會同職能部門立足監管業務，搭建跨部門綜合監管預警模型并不斷調試提優，提升預警精準度，實現問題源頭的智能化預測和動態預警。二是“大數據+專家庫”。充分挖掘數據價值，開展常規工作定期研判分析，重點領域重點問題組織專家系統研判，與高校合作建立市域治理現代化研究基地，為領導科學決策提供智力支撐。三是“大數據+強指揮”。以“解決實際問題”為核心，構建橫向打通部門、縱向貫穿縣鎮到網格的聯動指揮體系，加強平時協調聯動，強化戰時應急指揮，凝聚合力推進調度指揮集成化。四是“大數據+常演練”。根據季節變化會同市級相關部門開展特定主題的應急綜合演練，在實戰中優化處置流程、增強指揮實效。

五、創新“專題應用”，強化數智治理應用價值

一是助力精準防疫。開發疫情防控應用，建立人防、物防、技防三位一體監管模式，開展遠程精準防控，保障和服務人民需求。二是提升運轉能力。堅持預防為主、平戰結合、分級響應，開發應用“應急管理一張圖”，確保平戰轉換銜接緊密、響應迅速、處置高效。三是優化城管方式。構建“城市管理一覽圖”，精準定位并檢索出超過十萬的各類城市構件信息，以此作為城市管理策略制定與“城市疾病”處理的數據基礎。四是加強安全防范。加快推進人員數字畫像、風險判定、感知布控等工作，防范個人極端事件。整合人車路企案等數據資源，建立交通事故動態評估體系。搭建時空異常、地址重疊等9大類27個模型，排查群租房安全風險。五是建設智慧社區。針對高空拋物、防老人走失、空巢老人居家安全、電瓶車上樓充電、建筑垃圾亂堆放、燃氣泄漏等老百姓迫切需要解決的問題，研發了20余個智慧服務小程序，推進社區智防技防建設。

六、突出“便民惠企”，提升政務服務滿意度

推動智慧城市建設惠民。一個號碼管受理，做好“12345”政務服務總客服。整合65個部門94條熱線，通過系統對接、流程優化等方式，實現公眾訴求在12345平臺“一口進、一口收，閉環流轉”。一個App匯政務，做強“南通百通”城市App。圍繞“看、查、問、辦、評”五項核心功能，“南通百通”App整合41家部門的38個App應用，提供1萬余項移動端辦事服務，注冊用戶數500萬，打造移動辦事服務全鏈路，做到“一個App管服務”。

新時期南通市市域治理面臨的挑戰

一、內部與外部風險交互，“共鳴效應”突出

南通處于長三角地區前沿地帶，輸入型、過境型風險居高不下，對外開放、交通暢達為其城市進步帶來了巨大的推動力，同樣給風險傳播打開了方便之門，特別是在經濟高速增長和強大的消費者購買力推動下，南通已成為犯罪者尋求不正當利益的目的地。他們試圖通過各種手段，如電信網絡欺詐、黃色賭博毒品等來擴大作案范圍、攫取新的利益，這對城市的安定與和平構成了實際威脅。

二、結構性與偶發性風險并存，“傳導效應”凸顯

眼下，南通正積極推進跨江融合、邁向海洋強市，打造全省高質量發展的重要增長極，增長動力、基礎交通、城市風貌都在加速變化，民眾需求呈現更加多元化、情感化、零散化的特點，經濟金融領域的風險正在從線上向線下傳播，從個體到群體蔓延，稍有不慎就會與社會突發事件風險產生交叉變異，呈現出更多復雜、危險的特征。P2P、恒大系、中植系等金融理財投資受損群體規模大、金額高，與本地其他維權團伙、外地受損群體合流，時常借助敏感節點、重要節日在網上串聯煽動、網下聚集滋事，以過激舉動引起公眾關注、媒體炒作，達到對黨委政府施壓的目的，給社會穩定帶來許多現實挑戰。

三、傳統與非傳統風險耦合，“疊加效應”明顯

2021年，某地一城管執法事件引起了國內外的熱烈討論和廣泛關注，使得有關城管執法權限、商業環境、社會文明等方面的話題連續幾天熱度極高。此事之所以如此引人矚目，主要是由于現場視頻資料震撼力、代入感強，而城管這一職業又屬于特殊敏感群體，再加上國內外媒體的大量報道，使事情不再僅僅是一次普通的執法矛盾引起的糾紛，已經超越了傳統的暴力執法、公共安全問題，疊加了輿情、外交、政治安全等多領域風險。

四、現實與潛在風險相伴，“雪球效應”放大

近年來，隨著南通城市規模的迅速擴張和運營體系的日益繁復，社會治安的復雜程度顯著提升，分布廣泛且流動性強，這使得公共安全風險呈現出點多、線長、面廣的特征。在面對這些無孔不入、難以預知的風險時，公共安全事故的發生點明顯增加，風險引爆點閾值下降，原本看似微不足道的小隱患隨時可能演化為嚴重的災難。

南通建設韌性城市，推進市域治理現代化的路徑

一、建立標準化風險評價體系

構建并完善全市域一體化的各級各類城市安全風險清單及管理規范，準確評價與精準控制各類風險。建議把城市安全風險劃分為常規和緊急兩大類型，根據各類行業、各種情況、各項后果，全方位考慮治理成本與綜合效益，分級分類設置職責明確、清晰易懂的安全閾值和治理模式。以此為底策，利用預先設定的治理目標做對比分析和逆向模擬，結合各方面因素來決定風險級別和治理優先順序，具體規定常規模式處置方式、突發事件應對步驟、緊急狀態操作指南等，以保證風險管理既合乎邏輯又效果顯著。

二、建立全息化風險感知系統

利用新型科技如大數據、云計算、視覺智能化及物聯網感應器提升城市的安防監控系統，全方位追蹤并記錄域內各種風險元素的靜態特質與動態路徑。通過深度學習、持續監測和研判處理，從紛繁復雜的場景中提取多元化信息，實現一屏通覽、一鍵查閱、全量上圖，對城市的運行狀態實施全面跟蹤和即時顯示，對于潛在的風險因素做到全方位識別和智能化管理。

三、建立精準化風險評估模型

對風險的有效管理和系統控制需要通過評估來實現，從而推動安全結構持續改進。對于有效應對措施和緊急避險措施來說，早一分預警則是關鍵所在，能超前感知各類風險態勢，提前應對挑戰。以人工智能和先進算法為核心，創建一套模擬城市安全風險仿真預測和實時評價的辦法手冊，包含風險發生的概率、變化軌跡及演變形態，通盤考慮各種類型風險的發展過程及結果指向，沙盤推演其可能造成的損害程度、需要的響應步驟以及城市狀態，健全不同情景風險的全環節全流程全要素應對機制。

四、建立網格化風險防控體系

網格是城市治理的基本單元、毛細血管，要利用網格微小、靈活、易參與的特點，將網格視為“韌性城市”建設的主要領域，建立一支專職力量和志愿力量相結合相補充的強大網格員隊伍。進一步建立完善問題發現、任務分配、處置反饋、監督考核等全程環節留痕的工作閉環，以確保網格內的風險能夠早發現、早應對、早解決，以“一網平安”保障“一城平安”。

五、建立智能化風險響應機制

進一步強化“數字大腦”作為市域治理現代化的核心中樞地位，并不斷推進城市建設的數字化水平。通過智慧城市的建立來支撐韌性城市的建設，利用公共安全技術提升、基礎設施體系完善、智能化技術升級，創建一個融合場景、信息、預判的“城市安全大腦”，由市域治理現代化指揮中心來具體運營。

六、建立現代化風險應對設施

從短期來看，需要遵循“平災結合、綜合利用”的原則，提高城市基礎建設的安全標準和應急處理能力，適當超前謀劃人員、物資、裝備儲存分配機制，完善防災減災綜合系統和應對方案預案，增強城市系統的抵抗力和韌性。

七、建立制度化公眾參與模式

清晰政府管理權和村（居）民自治權的邊界，有效解決村（居）委會行政化問題，提升公眾參與風險防范的責任意識和應對能力。加強基層組織和志愿力量的規范建設，探索通過地方立法明確職權、健全管理考核及納入政府購買服務等綜合手段，改變“自上而下、政策傳導、政府主導”的傳統治理方式。同時，完善公眾、政府、專家等各方面平等溝通、相互監督機制，提高信息公開、程序正當、民主決策水平，讓不同層面、不同立場的利益相關者充分表達訴求、達成共識、共擔責任，確保決策者和公眾之間的雙向信任和求同存異，為韌性城市建設創造良好基礎。

（作者單位：南通市公安局）