中國農地確權歷史演變視角下的新一輪農地確權政策分析

土地確權是中國農村土地制度改革的重要內容，其目的是明確土地權屬，保障農民的土地權益，促進農村經濟發展。中國的農地確權政策經歷了多個階段的演變。從20世紀50年代的土地改革到80年代的家庭聯產承包責任制，再到21世紀初的農村土地確權登記頒證工作，每一階段都對農村土地制度產生了深遠影響。

2008年，黨的十七屆三中全會對農村土地確權、登記、頒證工作的指出，拉開了新一輪農地確權的序幕。新一輪農地確權在農村土地承包經營權確權登記頒證工作基礎上，進一步明晰農地權屬，完善相關制度和政策。相較于以往的農地確權政策，它具有更加注重農民權益保護、強調土地資源優化配置等特點，對于深化農村土地制度改革、促進農村經濟發展和社會穩定具有重要意義。

一、我國農地確權政策發展的歷史

羅必良（2019）曾提出，新中國近70年的農村變革歷程，從土地改革到合作化運動和農業集體化，再到家庭承包經營制度，都深刻表達了農地確權政策對中國經濟社會特別是對農村、農業與農民的根本性影響。

根據農地產權變遷的標志性事件和農地確權重要政策演變，將我國農地確權政策發展分為五個階段：土地改革階段（1949年～1952年）、合作化運動和農業集體化階段（1954年～1978年）、家庭聯產承包階段（1979年～2007年）、土地確權階段（2008年～2018年）、發展完善階段（2019年至今）。

新中國成立后，中央人民政府內務部正式成立地政司，主管農村土地改革和土地登記、土地證的發放。自此，我國進入土地改革階段。1950年《中華人民共和國土地改革法》頒布，這時政府注重通過確權保護農民對土地及其地上房屋的權益。姚志（2022）指出，土地改革符合當時的社會背景與經濟狀況，對新中國成立初的農業生產的恢復起到了關鍵作用。

在合作化運動和農業集體化階段，中國歷經兩次土地制度改革。陳艷麗（2021）指出，從1953年開始，國家政策以誘致性變遷為主，按照自愿原則，逐步產生了農業生產互助組的農地制度，生產資料統一經營，土地依舊歸個人所有但使用權由個人變為集體共同使用。1955年4月，中央主張在原有65萬個農村合作社的基礎上翻一番，增加到130萬個。然而農民同時對土地失去了所有權和經營權，導致他們的生計和收入受到威脅，這決定了制度的再度變遷。

在家庭聯產承包階段，農村改革進一步調整和完善了農民和土地的關系，走出了一條中國特色社會主義現代化道路。黨的十一屆三中全會后，中國廣大農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，從形式上恢復到農業合作化前的個體經營狀態，但土地的所有權仍是集體的，農民與集體是一種承包關系。

在土地確權階段，強化農戶土地使用權穩定性的舉措逐步實行。自2008年以來，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。2014年的中央一號文件提出，要穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。截至2018年底，全國31個省份全部完成農村承包地確權檔案驗收。2020年全國農村承包地確權登記頒證超過96%，2億農戶領到了土地承包經營權證。國家按照“一戶一檔”原則，從縣、鄉、村三個層級全面收集、整理各類檔案，為農村承包地確權工作留下了完整、準確的歷史記錄。

無論是改革開放之前的革命時期還是改革開放后的農業集體化與家庭聯產承包制度，其本質都是在結合革命建設形勢的實際情況下，從農民的角度出發，改變農民的生活條件，真正做到以人民為中心，促進農村的進一步發展。在未來的進一步發展過程中，農地確權政策要始終為黨的中心任務服務，為黨和國家事業全面開創新局面。

二、新一輪農地確權的含義和特點

（一）新一輪農地確權的含義

農地確權是指根據國家相關政策、法規所確定的對其他附屬權利的歸屬進行確認的過程。《中華人民共和國農村土地承包法》修改前，原土地承包經營權因歷史自身的限制，一定程度阻礙農業發展，出現生產力與生產關系不匹配的問題，土地難以優化配置，對我國經濟快速發展起到了一定阻礙作用。

一方面，農村經濟發展困難是土地承包經營權本身所具有的社會保障功能與有效利用效率之間的矛盾。土地承包經營權非正確使用會產生一系列風險?！稗r戶承包地塊面積不準、四至不清”等問題無法在原有農村土地結構中得到很好避免。

第二點是，原流轉規則催生出了一系列問題。一是權力較弱的經營主體無法得到強有力的制度保障，很難良久經營；二是經營主體無法進行正式名義上的規模獲資，對當前手中的生產資源集中并且擴大生產規模，對其本身的經濟經營并不有利。

隨著我國農業現代化速度的加快，農業生產技術水平不斷提高，大量的冗余農村勞動力轉移。為總體解決上述問題，提高我國農業實力，中央提出探索土地“三權分置”改革。

（二）新一輪農地確權的特點

第一點是新一輪農地確權以第二輪承包為基礎，依據承包臺賬、合同和權屬證書合理劃分，按照現有關系確權，進一步確保承包關系的穩定。

第二點是新一輪農地精準確權。采用一系列科技新技術更加有效率科學地進行劃分，如明確使用統一比例和圖紙，使用GPS全球定位系統等。這些細致的工作也為新改革奠定了基礎。

第三點是承包權與經營權分離，“明晰所有權、穩定承包權、放活經營權”。由過去“兩權”格局變化為土地三權分置、土地經營權流轉的新型格局。

第四點是新一輪土地確權不僅提高了我國農業產業經濟效益，還使人民能夠更好地使土地確權、賦能、流轉，依法規范地維護農民土地承包經營權益，以此提高農民生活水平，便利農民自主生產經營。

三、歷史演變視角下的新一輪農地確權的作用和意義

首先，新一輪農地確權使得農地產權制度更加完善。隨著經濟發展和家庭聯產承包責任制的實施，農地產權不明晰、流轉權限不明確等多項問題逐漸顯現。在以前，各地對于農民開墾的“四荒地”沒有統一明了的確權政策，農民常遇到開墾荒地是否可生產、種植所有權屬于誰等問題，農地確權后，能夠明確農民的土地權益，明晰土地權屬邊界，幫助農民確定承包地塊面積位置，減少土地糾紛，農民可以打消土地所有權疑慮，大膽地投入土地生產、流轉。

其次，在農地產權制度完善下，新一輪農地確權保障農民土地財產權得以實現。土地作為一種資產，明確土地使用權、土地承包經營權歸屬后，減少了因權屬不清導致的土地糾紛，有效保護農民財產，維護了農民在法律中對于土地轉讓、租賃、抵押等財產權益，也增強了農地承包權的穩定性與排他性。之后，隨著相關政策的陸續登臺，農民對于土地流轉的意愿變得更加積極強烈。

除去利用土地財產價值外，也可利用土地流轉優勢推動農業現代化。通過農地確權，可通過以下方式實現農業現代化生產：第一，在促進土地流轉和規模經營下，土地資源進行整合，種植大戶和新型農業企業能夠更好地進行先進技術實驗升級，推動農業產業升級轉型；第二，農業資源配置得到優化，土地資源能夠有效地根據市場需求進行合理配置，從而提高農業生產效率和競爭力；第三，在農地確權明確土地的權屬和使用權下，農業生產行為更加規范，減少過度開發和濫用土地資源現象，保障農業生態安全，促進農業現代化。

在經濟發展上，農地確權有利于促進農村經濟發展。在社會生活上，農地確權有利于促進農村社會穩定，推動城市化進程。農地確權有助于解決農村土地的沖突和糾紛，維護農村社會穩定。在歷史歲月中，許多土地沖突往往會導致農村社會的動蕩不安，通過農地確權明確了土地歸屬，土地流轉更加明確規范，保障了農民權益，提高農民的滿意度和幸福感，為土地流轉變現市場化提供了基礎，有利于推進城鄉一體化進程。

（作者單位：山東建筑大學商學院）