麗江打造世界文化旅游名城的法治保障研究

摘 要：麗江古城是國家AAAAA級旅游景區，旅游資源十分豐富，在國內也享有很高的聲譽，是國人向往的旅游勝地。云南省委、省政府根據麗江市的市情及特點，明確提出了要努力把麗江建設成為世界文化旅游名城、鄉村振興示范區、長江上游重要生態安全屏障的目標。要實現這一目標，需要做諸多基礎性工作，其中，法治建設是重中之重。麗江旅游的法治環境曾引發了一部分負面輿情，嚴重影響了麗江的旅游形象。文章針對這一系列的問題，在對游客和相關部門進行調查的基礎上，以麗江文化旅游的法治發展狀況為切入點，探尋影響麗江文化旅游產業發展的法治原因，并提出相應的法治對策，以期為促進麗江文化旅游產業發展提供參考。

關鍵詞：旅游名城；法治保障；麗江市

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

基金項目：本文系麗江市社會科學界聯合會項目“麗江打造世界文化旅游名城的法治保障研究”（項目編號：ljsk202304）的研究成果。

引言

黨的二十大報告指出：“中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”。在推進中國式現代化的新征程中，離不開法治保障。

云南省委、省政府明確提出了努力把麗江建設成為世界文化旅游名城、鄉村振興示范區、長江上游重要生態安全屏障的目標。其中，“世界文化旅游名城”的定位既符合社會經濟發展的趨勢，也符合擁有世界級旅游資源的麗江市情。在建設世界文化旅游名城的過程中，法治建設是不可或缺的一環。但我國在旅游領域出臺的法律，多為適用于全國范圍的寬泛性法律條文，對特別法的體現稍弱。麗江古城的保護條例在執行中還存在諸多問題，對麗江新近提出的打造世界文化旅游名城的立法及保障方面的新情況、新要求還需要深入研究，及時加以完善。

一、麗江旅游法治環境現狀

（一）麗江旅游法治環境的立法現狀

旅游業是麗江市經濟社會發展的先導產業、第一大戰略支柱產業，在經濟社會發展全局中具有重要的地位。2022年之前，麗江旅游主要依據的是適用規制范圍更廣的法律法規及相關制度，如《中華人民共和國旅游法》《云南省旅游條例》《麗江市旅游管理辦法》等。為了使麗江旅游有更好的發展保障，2021年12月28日，經麗江市第四屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過，2022年1月17日，經云南省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議批準，麗江首部旅游業地方性法規——《麗江市旅游條例》頒布，并于2022年3月1日起施行。《麗江市旅游條例》的制定，是推動麗江旅游業轉型升級、培育千億級旅游產業、打造世界文化旅游名城的制度需要，是鞏固旅游市場秩序整治成果的需要，也是為麗江旅游持續健康發展提供良好法治保障的需要。

（二）麗江旅游法治環境的執法現狀

為了保障游客的合法權益，營造旅游市場的良好氛圍，麗江市近幾年加大了執法力度，但是旅游執法機構和執法人員數量不足，執法人員的素質和專業水平也參差不齊。

（三）麗江旅游法治環境的司法現狀

近年來，麗江市旅游投訴數量居高不下，司法任務也異常繁重。司法工作面臨著如何快速高效、公正合理地審理旅游糾紛案件的挑戰，旅游糾紛也趨于多樣化、典型化，已經由原來的一般侵權和合同糾紛擴大至其他引發輿情的惡性事件，也給司法工作帶來一定的難度。

二、麗江旅游法治問題分析

（一）麗江旅游法治的立法問題

1.旅游立法“質”上滯后

在立法的過程中，要遵循立法程序，進行立法調研，掌握麗江市的實際情況，做到心中有數，立法要與地緣等實際相符合。要按照相關要求，通過多種渠道多方面收集意見，確保制定的法規條例符合現實情況，滿足旅游者需要，能更好地維護游客和從業者的利益。同時要立足實際，突出立法的科學性和可操作性，使各項制度設計科學管用，真正解決實際問題[1]。

2.旅游立法“量”上滯后

旅游產品是一種特殊的商品，和一般意義上的商品存在著本質的區別，它是一種無形的產品，重視游客的精神體驗[2]。麗江市為了打造世界文化旅游名城，雖然頒布了地方性法規及條例，但是條例偏重于對旅游資源的保護，對游客合法權益的保護重視程度不足。旅游立法“量”上滯后，使得一些旅游產品缺乏監督投訴機制，導致了旅游業中一些違法事件的發生，所以要加強關于游客權益保護的立法。

（二）麗江旅游法治的執法問題

1.執法機制不完善

由于旅游行業存在特殊性、復雜性，旅游執法機制不完善。麗江的旅游資源豐富，旅游景區較多，有麗江古城、玉龍雪山、瀘沽湖、麗江千古情等，景區內的公共設施復雜和人員流動等因素會讓旅游執法與其他普通旅游地區有所區別；每個景區又有每個景區的特點，消費和體驗場景的不同，會導致執法手續和程序相對復雜，執法機制不完善也會導致執法效果不盡如人意[3]。

2.執法權限分配不明

調查顯示，麗江市存在不同執法機構之間執法標準不統一的問題，會出現同類不同罰、同事不同罰的現象，嚴重影響了法律的實施效果和法治公信力，導致旅游者難以理解和接受執法結果[4]。

3.執法監督工作不完善

麗江市文化和旅游局雖然每年度都會公開年度工作報告，也建立了旅游行業失信懲戒制度、旅游信用信息公示制度和“黑名單”制度，定期公布違法違規旅游經營者名單和從業人員旅游經營服務不良信息記錄[5]。但是由于落實不到位，信息公開的工作并未得到有效推進和落實，旅游執法機構的執法信息公開度有限，旅游者對執法機構和執法結果缺乏信任。

（三）麗江旅游法治的司法問題

1.司法效率不高

雖然麗江市古城區人民法院在麗江古城里設立了旅游專門法庭改善旅游糾紛解決難、解決速度慢等情況，但是投訴難和處理效率低的問題仍然沒有得到根本性的解決。由于游客通過司法程序解決旅游糾紛“機會成本”過高，一些外地游客因等不起、拖不起等只能不了了之。

2.司法法律保障不健全

我國旅游業雖有一定的發展，但是旅游相關的法律法規存在空白，在司法過程中也會出現一些新型的旅游案件，在處理這些新案件的過程中，會出現缺少必要的法理依據的情況。

三、麗江旅游法治保障對策

（一）加強旅游立法，做到有法可依

良法是善治的前提，以良法為核心的法律制度建設是立法的必然要求。麗江市在前期已經制定了一些法規條例，但是還不夠健全。麗江市在出臺旅游法規條例的過程中要立體打造、全方位思考，要從麗江的旅游業法治現狀出發。在旅游立法的過程中，要以游客為中心，站在游客的角度去平衡各方利益相關者的關系[6]。用社會主義核心價值觀鑄魂育人，把社會主義核心價值觀融入麗江的旅游法治建設、融入麗江市的社會發展、融入麗江市民的日常生活。

（二）有法必依是加強旅游法治保障的基本要求

麗江市在打造世界文化旅游名城的過程中，要破除選擇性執法，可以從以下幾個方面考慮：一是要完善相關的法規和制度；二是加大對執法自由裁量權的制約，將執法自由裁量權限制在制度的范圍內；三是實行信息公開制度，加強對執法的管理和監督；四是完善回避制度。通過這些方面來強化法治建設。

（三）加大執法力度，對違規行為予以嚴厲打擊和制止

一是麗江市文化和旅游局嚴把行政審批關，嚴格按照《中華人民共和國旅游法》《旅行社條例》《導游人員管理條例》等相關法律法規的規定開展旅行社業務經營許可證、導游證的行政審批工作。加大對違法違規旅行社的整治力度，形成對違法違規經營旅行社進行堅決打擊的高壓勢頭。二是嚴厲打擊未經許可經營旅行社業務的“黑社”，這些“黑社”給麗江的旅游口碑帶來不利的影響；嚴格查處“低價團”的不良行為，還麗江旅游一片凈土。三是加強對旅游業從業者的約談、法紀培訓和警示教育，以提高麗江旅游從業人員的法律意識和誠信意識。

（四）加大宣傳教育力度，讓旅游法治深入人心

加大旅游法治的宣傳教育力度，旨在使廣大公民知曉旅游法律規則、強化旅游法治意識、熟悉旅游相關法律，以充分保障群眾的合法權益。普法的核心環節是法治宣傳教育，為營造麗江良好的旅游法治環境，提高游客和相關從業人員知法、懂法、守法、用法意識，就需要加大宣傳力度。

（五）加強執法機構和執法隊伍建設

執法隊伍建設一直是法治保障的重要組成部分。麗江要打造世界文化旅游名城，提升執法人員的素質和能力至關重要。可以從以下幾個方面做起：一是建立科學的選任和考核機制。要想建立一支優秀的執法隊伍，需要制訂公平、公正、公開的招聘方案，招募有實力、經驗豐富的旅游執法人員。在考核方面，制訂科學的評價標準，對人員定期進行考核并分級，按照等級給予相應的評價和薪資待遇。二是不斷提高執法人員的法律素質。執法人員必須熟悉法律和執法程序，才能更好地保障游客的利益。完善執法教育培訓體系、建立執法業務知識庫和信息化系統，是提高執法人員法律素質的關鍵。開展執法人員的進修學習和定期考核，提高其執法能力和水平。三是加強道德教育和職業操守培訓。旅游執法人員是旅游者合法權益的守護者，需要遵守旅游業職業操守和法律規定。加強執法人員的道德教育，同時建立一些提供職業道德教育和職業操守培訓的機構，制訂完善的道德和職業操守相關規定，定期對旅游執法人員的旅游法治水平進行監督和考核。

（六）提升旅游執法信息公開度

建立旅游執法信息公開平臺，讓旅游者對旅游執法效果進行監督和評價。將旅游執法公示作為提升旅游執法工作成效的切入點，創新形式，強化措施，扎實推進旅游執法規范化建設，不斷提升旅游執法工作的質量。

四、結語

麗江市制定了《麗江市“十四五”文化和旅游發展規劃》，在規劃中提出以“優化空間結構布局、提升核心產品內涵、開發新產品新業態、提升城市品質能級、提升管理服務水平”為任務指引，打造文旅產業高質量發展示范區、世界文化旅游名城，按照空間優化、業態創新、以文塑旅、品牌引領、智慧升級5大發展戰略，實現“三個突破”（空間、產品、模式），發展“四新模式”（文旅新產品、服務新業態、運營新模式、帶動新空間），將重點實施“8大任務”。麗江打造世界文化旅游名城必須運用法治思維和法治方式開展工作，不斷補齊短板弱項，積極探索更多可復制、可推廣的亮點經驗，以高水平法治保障麗江旅游業高質量發展，將麗江打造成為世界文化旅游名城。

參考文獻

[1] 惠寧寧.守護“詩和遠方”[J].法人，2023（8）：35-36.

[2] 謝江濤，梁愛玲，廖通.加快建設珠三角核心區西部增長極和粵港澳大灣區現代新都市為廣東在推進中國式現代化建設中走在前列作出肇慶新擔當新貢獻[N].西江日報，2023-12-31（001）.

[3] 朱文翰，陳張浩.“內循環”背景下云南省麗江市旅行社產業“鏈路化”發展模式探析[J].西部旅游，2023（12）：94-96.

[4] 李雪君.農民法律意識調查報告——以山西部分農村為例[J].法制博覽，2016（3）：1-5.

[5] 周盛盈.生態文明城市法治保障路徑研究——基于珠海生態文明示范市建設實證分析[J].中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報，2015（2）：69-73.

[6] 陶國根.推進國家生態環境治理現代化的法治化路徑探析[J].黨政干部學刊，2015（10）：26-30.