特朗普能源氣候政策及中美關(guān)系

特朗普再次贏得大選，成為美國第47任總統(tǒng)。回顧特朗普上一任期間的施政表現(xiàn)及本次競(jìng)選期間發(fā)表的種種政論，其在應(yīng)對(duì)全球氣候變化和清潔能源轉(zhuǎn)型方面的態(tài)度和政策主張，與民主黨政府有著顯著的差別，并帶有極端性傾向，將會(huì)對(duì)全球能源氣候治理帶來新挑戰(zhàn)。需妥善處理好中美之間在能源氣候問題上的合作問題。

特朗普上一任期能源氣候政策回顧

特朗普上一任期間，在能源氣候政策方面主要體現(xiàn)了其“美國優(yōu)先”的執(zhí)政理念。

一是力推傳統(tǒng)化石能源的主導(dǎo)地位，退出了《巴黎氣候協(xié)定》，解除了煤炭開采臨時(shí)禁令，降低了油氣開采甲烷排放限制。期間，美國的油氣產(chǎn)量快速提升，能源對(duì)外依存度持續(xù)下降，2018年超越沙特成為世界最大的原油生產(chǎn)國，并于2020年實(shí)現(xiàn)了石油凈出口。

二是政府直接干預(yù)或間接影響石油市場(chǎng)，將能源“武器化”。對(duì)伊朗、委內(nèi)瑞拉等國實(shí)施制裁，限制其石油出口，同時(shí)大量輸出本國石油以填補(bǔ)全球市場(chǎng)缺口，并要求中國從美國購買更多石油和LNG，以削減中美貿(mào)易順差；多次公開敦促OPEC增產(chǎn)降價(jià)以降低美國國內(nèi)汽油價(jià)格。特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，國際油價(jià)明顯低于后來拜登執(zhí)政時(shí)期。2016-2020年，布倫特期貨均價(jià)約58美元/桶，剔除2020年新冠疫情對(duì)全球能源市場(chǎng)的影響，布倫特期貨均價(jià)約為63美元/桶，而拜登上臺(tái)以來的布倫特期貨均價(jià)約為84美元/桶。

三是降低對(duì)新能源的支持。廢除了奧巴馬時(shí)期的《清潔電力計(jì)劃》，在聯(lián)邦預(yù)算提案中削減能源效率與可再生能源部門的資金，針對(duì)風(fēng)能、太陽能、電動(dòng)汽車的補(bǔ)貼及資助項(xiàng)目被縮減或被取消。

特朗普否認(rèn)氣候變化是由人類活動(dòng)引起，認(rèn)為聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)而非公正的科學(xué)機(jī)構(gòu)；拒絕《京都議定書》議程，退出《巴黎協(xié)定》；反對(duì)奧巴馬執(zhí)政期間出臺(tái)的一系列關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的議題和政策，甚至把清潔能源和氣候議題稱之為“精英主義騙局”。認(rèn)為奧巴馬政府發(fā)起的監(jiān)管措施，對(duì)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重破壞，帶來了最低的環(huán)境效益，特朗普上臺(tái)后直接廢除了奧巴馬提出的多項(xiàng)遏制氣候變化的倡議。

特朗普對(duì)可再生能源也不屑一顧。當(dāng)時(shí)他選定的能源政策顧問凱文·克拉默是個(gè)著名的氣候變化懷疑論者，強(qiáng)烈支持石油和天然氣開采；副總統(tǒng)邁克·彭斯在任印第安納州州長期間拒絕實(shí)施奧巴馬推行的應(yīng)對(duì)氣候變化計(jì)劃——該計(jì)劃要求降低火力發(fā)電所帶來的溫室氣體排放量。特朗普上臺(tái)后選定的國務(wù)卿人選是埃克森·美孚的董事長兼CEO雷克斯·蒂勒森。

特朗普在上一任期間，單邊發(fā)起了中美貿(mào)易戰(zhàn)。中美雙方經(jīng)過多層級(jí)的密集磋商，在2020年初簽署了中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，其中，液化天然氣（LNG）貿(mào)易是為數(shù)不多進(jìn)展順暢的合作領(lǐng)域，為維系中美經(jīng)貿(mào)合作發(fā)揮了重要作用。回顧自2016年以來的中美LNG貿(mào)易，除2019年中美貿(mào)易戰(zhàn)和2022年俄烏沖突造成進(jìn)出口異常之外，中國自美國的LNG進(jìn)口量一直在增加，2023年比2017年增加了1倍多，占到我國LNG進(jìn)口量的4%左右，占美國出口LNG的7%左右。截至目前，我國三大石油公司及二梯隊(duì)企業(yè)與美國簽署LNG長協(xié)總量超過2800萬噸/年，預(yù)計(jì)未來美國LNG在我國LNG進(jìn)口體系中的占比將進(jìn)一步提升。

特朗普競(jìng)選期間提出的相關(guān)施政綱領(lǐng)

特朗普自正式參與新一任總統(tǒng)競(jìng)選以來，多次承諾如若當(dāng)選，將改變目前美國的能源氣候政策方向，重申以化石燃料為中心的立場(chǎng)。其中涉及能源方面的主張表述從2016版本的“支持一切無需補(bǔ)貼的可交易能源的發(fā)展”，改變?yōu)?024版本的“全面提高能源產(chǎn)量，簡化許可程序，終止對(duì)石油、天然氣和煤炭的扭曲市場(chǎng)的限制，使美國能源獨(dú)立；反對(duì)綠政，取消電動(dòng)汽車補(bǔ)貼”。

在應(yīng)對(duì)氣候變化和保障能源獨(dú)立之間，以特朗普為代表的共和黨更加強(qiáng)調(diào)美國能源獨(dú)立，支持傳統(tǒng)能源發(fā)展，放棄氣候相關(guān)政策、限制新能源發(fā)展。在支持傳統(tǒng)能源方面，承諾放開對(duì)國內(nèi)油氣開發(fā)的限制，鼓勵(lì)繼續(xù)增加國內(nèi)油氣產(chǎn)量，支持?jǐn)U大天然氣出口，重啟被拜登政府暫停的新增LNG出口許可證審批，把能源特別是石油的價(jià)格降下來；在限制新能源方面，主要是不認(rèn)可應(yīng)對(duì)氣候變化、能源轉(zhuǎn)型及ESG，反對(duì)激進(jìn)式轉(zhuǎn)型、過多投資新能源和價(jià)格補(bǔ)貼，但并不反對(duì)清潔能源、提高能效、發(fā)展能源技術(shù)，追求務(wù)實(shí)、穩(wěn)健的能源政策。

特朗普揚(yáng)言要再次退出《巴黎協(xié)定》，并表示將結(jié)束拜登的電動(dòng)汽車支持政策，特別是放棄對(duì)電動(dòng)汽車的7500美元購買補(bǔ)貼，計(jì)劃將《通脹削減法案》的剩余資金用于化石能源補(bǔ)貼，并呼吁增加化石燃料鉆探，減少環(huán)境監(jiān)管。特朗普將美國國內(nèi)的高通脹、高油價(jià)歸咎于民主黨的能源轉(zhuǎn)型，承諾要讓美國成為全球能源成本最低的國家。在電力領(lǐng)域，承諾大幅度增加美國的供電量，以適應(yīng)人工智能行業(yè)高電力消費(fèi)的需要。

特朗普新一任期能源氣候政策預(yù)判

2025年1月特朗普正式上任后，預(yù)計(jì)其第二任期間的相關(guān)政策調(diào)整會(huì)比第一任期間溫和穩(wěn)健，而且可能會(huì)在國內(nèi)外遭遇較大的阻力。特朗普將設(shè)立新的“國家能源委員會(huì)”（NationalEnergyCouncil），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各政府機(jī)構(gòu)的能源政策改革，加強(qiáng)私營部門的投資和創(chuàng)新，減少長期存在但完全沒有必要的監(jiān)管，致力于開創(chuàng)一個(gè)新的“美國繁榮與全球和平的黃金時(shí)代”。提名的能源部部長人選是頁巖油巨頭克里斯·賴特（ChrisWright），他是美國頁巖革命的先驅(qū)之一，對(duì)能源轉(zhuǎn)型持消極態(tài)度。初步分析，特朗普新一任期的能源氣候政策調(diào)整將會(huì)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，將放慢能源轉(zhuǎn)型步伐，放開國內(nèi)石油天然氣勘探開發(fā)限制，加快油氣鉆探許可證審批，加大對(duì)頁巖油氣、海上油田以及聯(lián)邦土地油氣資源的開發(fā)力度，進(jìn)一步提升油氣產(chǎn)量，提高戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，鞏固其在全球能源市場(chǎng)的主導(dǎo)地位。

其次，很可能取消甲烷法規(guī)，設(shè)定新的發(fā)電廠排放標(biāo)準(zhǔn)等，從而利好天然氣發(fā)電，進(jìn)一步帶動(dòng)美國天然氣產(chǎn)量和消費(fèi)量的增加。之前拜登政府暫停審批的LNG出口許可證大概率會(huì)重啟，更多LNG產(chǎn)能加快釋放，并擴(kuò)大出口和國際貿(mào)易量。

再者，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)力度，包括石油、天然氣管道和電網(wǎng)系統(tǒng)，加速審批通往賓夕法尼亞州、西弗吉尼亞州和紐約州的馬塞勒斯頁巖氣管道，重啟KeystoneXL輸油管道項(xiàng)目；推動(dòng)新的跨境能源項(xiàng)目建設(shè)，如美加、美墨間的能源管道和電力互聯(lián)項(xiàng)目，以提升北美區(qū)域能源合作和市場(chǎng)整合水平。

2023年美國原油及凝析油日均產(chǎn)量達(dá)1290萬桶、天然氣年產(chǎn)量達(dá)到9212億立方米、LNG年出口量9120萬噸，均居世界第一位。如果繼續(xù)放開增產(chǎn)，預(yù)計(jì)2030年美國石油產(chǎn)量水平可望達(dá)到2000萬桶/日以上，LNG產(chǎn)能還要凈增加1200億立方米。2025-2035年美國在全球油氣市場(chǎng)的份額可望達(dá)到最高水平。

另外，特朗普政府會(huì)繼續(xù)把能源作為“武器”，加大對(duì)伊朗、委內(nèi)瑞拉等國的經(jīng)濟(jì)制裁和石油出口限制，并進(jìn)一步延伸出更多花樣的二級(jí)制裁，掀起更多經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)等。同時(shí)，如果特朗普上臺(tái)能夠成功調(diào)停俄烏沖突，歐洲在實(shí)際利益驅(qū)動(dòng)下可能重新接受廉價(jià)的俄羅斯油氣資源，中東、中亞油氣向歐洲流動(dòng)趨勢(shì)弱化，全球能源貿(mào)易格局或?qū)⒊掷m(xù)調(diào)整，市場(chǎng)不確定性因素增多。

怎么看特朗普第二任期能源氣候政策可能的調(diào)整。比如《通脹削減法案》作為推動(dòng)美國清潔能源產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展的重要綱領(lǐng)，在4370億美元的支出中，清潔能源投資占比超60%，拉動(dòng)清潔能源制造投資超80%分布在“搖擺州”和“紅州”，創(chuàng)造超7萬個(gè)工作崗位，其中佐治亞州、密歇根州（搖擺州）和南卡羅來納州（紅州）新增就業(yè)崗位數(shù)占比超過40%。由此，特朗普要廢除該法案將面臨巨大壓力。特朗普對(duì)待清潔能源很可能實(shí)施“重市場(chǎng)、輕政府”的策略，對(duì)內(nèi)不再給予太多支持，對(duì)外不承諾轉(zhuǎn)型進(jìn)程，廢除電動(dòng)汽車和風(fēng)能補(bǔ)貼政策，減少對(duì)清潔能源技術(shù)研究和開發(fā)的資金支持，放棄拜登政府2021年提出的“3550”應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)方案，甚至可能退出全球氣候能源治理，但也不會(huì)為國內(nèi)清潔能源發(fā)展設(shè)置過多障礙。

中美關(guān)系在能源氣候上的展望

（一）統(tǒng)籌斗爭與合作，以底線思維準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)能源武器化挑戰(zhàn)

特朗普會(huì)繼續(xù)掀起經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)、技術(shù)戰(zhàn)，特別是能源戰(zhàn)，即以能源出口、關(guān)稅、船運(yùn)、價(jià)格、結(jié)算等為手段，對(duì)其他國家進(jìn)行打壓和制裁。我國在與美國的貿(mào)易斗爭中已經(jīng)形成了比較豐富的反制裁經(jīng)驗(yàn)，包括構(gòu)建借助“去美國化”的貿(mào)易、金融、航運(yùn)閉環(huán)等。下一步應(yīng)加快構(gòu)建政企協(xié)同的反能源金融制裁體系，著重打破“部門隔閡”“信息孤島”，明確能源和金融主管部門的制裁應(yīng)對(duì)職責(zé)，并依托已遭制裁的貿(mào)易、航運(yùn)和金融實(shí)體，建立健全面向高風(fēng)險(xiǎn)國家的專門業(yè)務(wù)單元，以代理人等方式逐步構(gòu)建“反制裁”企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)美能源“武器化”的能力。

（二）重回中美第一階段貿(mào)易協(xié)議，逐步擴(kuò)大從美進(jìn)口LNG

按照中美第一階段貿(mào)易協(xié)議：擴(kuò)大自美能源產(chǎn)品、工業(yè)制成品等進(jìn)口，未來兩年的進(jìn)口規(guī)模至少比2017年增加2000億美元。特朗普明確提出希望中國“履行”之前與美國達(dá)成的協(xié)議。近幾年，我國自美進(jìn)口LNG雖然有所增加，但占我國進(jìn)口和美出口LNG的比重偏低。2023年我國自美進(jìn)口的LNG僅占總進(jìn)口量的4%左右，占美LNG出口量的7%，低于2017、2018年的水平。目前，美國的天然氣產(chǎn)量和LNG出口量分別占到全球的大約25%和20%，出口規(guī)模和潛力較大。我國擴(kuò)大從美國進(jìn)口LNG，有利于聯(lián)合美國LNG生產(chǎn)商和出口商，共同抵制特朗普的關(guān)稅戰(zhàn)。

（三）以傳統(tǒng)能源企業(yè)之間的合作為抓手，逐步向多領(lǐng)域延伸

中美傳統(tǒng)能源企業(yè)之間合作歷史悠久。特朗普上臺(tái)，將重新恢復(fù)傳統(tǒng)能源行業(yè)的投資發(fā)展信心，雙方在陸上、海上、非常規(guī)資源、傳統(tǒng)能源清潔化利用等領(lǐng)域，都有合作的潛力。美國沒有明令禁止中國企業(yè)投資美境內(nèi)能源行業(yè)，但傳統(tǒng)能源作為美國外國投資委員會(huì)（CFIUS）的“關(guān)鍵行業(yè)”，一直受到嚴(yán)格的投資審查。近年來，美國已多次否決中國企業(yè)的投資并購。因此，我們應(yīng)爭取在資本和技術(shù)的引進(jìn)方面有所突破。目前，我國油氣對(duì)外依存度分別超過70%和40%，國內(nèi)油氣資源豐富，但增儲(chǔ)上產(chǎn)難度大，有必要擴(kuò)大對(duì)外開放，引入國際大公司的資本和先進(jìn)技術(shù)。同時(shí)，加大在第三國的合作，特別是在非洲、拉美地區(qū)。

（四）堅(jiān)持在應(yīng)對(duì)氣候變化和能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的合作交流不停步

特朗普不支持激進(jìn)的能源轉(zhuǎn)型政策，不認(rèn)同新能源對(duì)傳統(tǒng)化石能源的替代，但并不排斥新能源技術(shù)（包括電動(dòng)汽車、新型儲(chǔ)能等），而且美國社會(huì)客觀存在著支持清潔能源的民意。所以，有必要在應(yīng)對(duì)氣候變化和能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域保持接觸合作。2023年11月15日，中美兩國發(fā)表了關(guān)于加強(qiáng)合作應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的“陽光之鄉(xiāng)聲明”。其中就“能源轉(zhuǎn)型”提出，兩國支持二十國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人宣言所述努力爭取到2030年全球可再生能源裝機(jī)增至三倍，并計(jì)劃加快兩國可再生能源部署，以加快煤油氣的發(fā)電替代。雙方同意重啟中美能效論壇，計(jì)劃重啟雙邊能源政策和戰(zhàn)略對(duì)話，推動(dòng)二軌活動(dòng)，加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作。兩國爭取到2030年各自推進(jìn)至少5個(gè)工業(yè)和能源等領(lǐng)域碳捕集利用和封存（CCUS）大規(guī)模合作項(xiàng)目等。

（五）在應(yīng)對(duì)重大油氣地緣政治風(fēng)險(xiǎn)上保持溝通合作

能源安全是國際性問題。當(dāng)今世界，沒有哪個(gè)國家是能源孤島，供應(yīng)安全與需求安全相互依賴、相互制衡；資源國、進(jìn)口國、石油公司相互協(xié)同，形成了緊密的安全鏈條，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都可能影響全局。長期以來，地緣政治風(fēng)險(xiǎn)幾乎都與能源（油氣）有關(guān)，像中東、中亞-里海-俄羅斯、非洲（北非、西非）、拉美，以及馬六甲、北極、南海等地區(qū)，凡涉及油氣資源地、運(yùn)輸通道等，能源安全形勢(shì)都異常復(fù)雜，需要借助大國能源外交的斡旋。當(dāng)前，重點(diǎn)是用好中國作為能源進(jìn)口大國的優(yōu)勢(shì)，平衡好與美國、俄羅斯、沙特、歐洲等的關(guān)系，爭取在調(diào)解中東、俄烏沖突上有影響力，在非洲、中亞問題上有話語權(quán)。

（六）加強(qiáng)民間交流，發(fā)揮好智庫及非政府機(jī)構(gòu)的作用，推動(dòng)建立多層次的合作關(guān)系

美國的能源產(chǎn)業(yè)分布比較廣，目前有15個(gè)州的最大電源是煤電、23個(gè)州是氣電，石油產(chǎn)量的70%來自10個(gè)大州，60%的天然氣產(chǎn)量來自三個(gè)大州；從州政府到企業(yè)都對(duì)能源問題十分關(guān)注，愿意直接開展對(duì)外交流合作。可鼓勵(lì)其基于自身經(jīng)濟(jì)利益與發(fā)展戰(zhàn)略，自主尋找合作機(jī)會(huì)。例如，西弗吉尼亞州是美國的煤炭主產(chǎn)地，對(duì)煤炭清潔化利用、CCS或CCUS等合作十分感興趣；加州作為清潔能源基地，對(duì)開展光伏、儲(chǔ)能等技術(shù)合作有需求。智庫、研究機(jī)構(gòu)、高校及產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、協(xié)會(huì)、商會(huì)等各類非政府機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)能源氣候合作方面可以發(fā)揮重要的橋梁作用，有利于推動(dòng)構(gòu)建穩(wěn)固“由上擴(kuò)下、由下促上、上下合力”的多層合作模式。

（編輯尚鳴）