對口支援：一種中國特色的規模治理制度

摘要：對口支援是當代中國本土實踐的產物，也是國家規模治理中重要的制度創新;通過結對支援的方式，在一定程度上破解了當代中國在推進國家現代化進程中面臨的規模治理負荷與非均衡性雙重難題。對口支援的生成演變經歷了孕育和初創、確立和拓展、鞏固和完善三個階段，“大一統”的政治觀念和“天下一家”等傳統文化為其奠定思想基礎，單一制體制下的國家統籌和黨組織對社會力量的有序引領是對口支援構建黨政同責同心圓治理格局的關鍵支撐，“行政發包制”以及項目制是對口支援實現特定領域下規模治理負荷轉移與分化的內在邏輯。面向構建中國自主知識體系目標，有關對口支援的創新實踐研究需要進一步學理化提煉，完成實踐話語向學術話語的轉變，把中國之治的經驗提升為中國理論。

關鍵詞：對口支援；規模治理；非均衡性；制度創新；規模效應

中圖分類號：D67;F127 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0027-015

當代中國在推進國家現代化進程中面臨著規模治理負荷與非均衡性雙重難題。一方面，龐大的國土規模和人口規模衍生出龐雜繁復的治理需求，對中央政府的治理能力構成了嚴峻挑戰；另一方面，超大規模國家內部資源稟賦、經濟活動和治理資源的非均衡性疊加誘發了發展的失衡以及結構性矛盾的升級。如何舒緩“規模壓力”、規避“規模障礙”、減輕“治理負荷”，構建符合中國實際的規模治理制度，建立既有秩序又有活力的現代化治理體系，成為推進和拓展中國式現代化的重要任務。對口支援是中國共產黨基于中國國情，在破解大國規模治理難題的實踐中的一種制度創新，蘊含著厚重的歷史邏輯、鮮明的實踐邏輯和嚴謹的理論邏輯。經過長期的實踐探索，“對口支援”作為一項促進資源橫向轉移以及通過政府間互助協作實現空間正義的規模治理技術，呈現出了良好的治理績效，形成了中國情境下獨具特色的規模治理制度。因此，有必要總結對口支援的內涵特征與主要類型，梳理對口支援的制度演化，分析對口支援的支撐體系與運行邏輯，探討對口支援研究的未來議程，進而豐富對中國規模治理的認識。

一、 對口支援的內涵特征與主要類型

目前，學界普遍認同的關于對口支援的定義來源于《三峽工程移民工作手冊》，該手冊指出“對口支援（即結對支援）是區域、行業乃至部門間開展跨邊界合作與交流的有效形式，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區域或某一行業，采取不同區域、行業之間結對形成支援關系，使雙方區位或行業的優勢得到有效發揮的一種政策性行為”

【國務院三峽建設委員會移民開發局：《三峽工程移民工作手冊》，中國三峽出版社2001年版，第140頁?！?。由于對口支援在不同時期、不同區域、不同領域內規模治理意圖和效用各具獨特性，在其制度發展演化的過程中產生了多種衍生概念，如對口援藏、對口援疆、對口幫扶、對口協作、對口幫助、對口合作等。在此意義上，對口支援有廣義和狹義的區分。廣義的對口支援是指在各層級政府主導下，通過在兩個行動主體間建立明確結對關系實現要素（人、財、物等）跨域流動的支援實踐。上述衍生概念均可涵括在內。狹義的對口支援則是在工作部署中明確使用了“對口支援”概念，規定了支援的基本原則、結對關系、干部選派方式、主要任務、資金規模以及組織領導等。無論是廣義對口支援還是狹義對口支援均是通過建立確定的“對口”關系——即明確的支援方和受援方，從而實現人才、資金、技術等各類資源在區域、行業乃至部門間的定向流動，區別只在于規模治理過程中“支援”的內容、方式和側重點有所差異。因此，對口支援可以界定為國家為了實現規模有效治理，通過政府主導以“結對子”的方式在不同區域、行業、部門之間進行資源定向配置的制度安排。作為一項本土化的創新實踐，對口支援由“對口”和“支援”兩部分構成，底色是“支援”，特征是“對口”。

“對口”是一種規則，這種規則對政府主導下的支援行為進行制度性約束。一方面，“對口”確定了資源（包括資金、技術、人才和服務等）流動的“方向”。無論是將對口支援理解為“中國式橫向轉移支付”【石邵賓、樊麗明：《對口支援：一種中國式橫向轉移支付》，《財政研究》，2020年第1期。】，還是視為“政治性饋贈”【李瑞昌：《界定“中國特點的對口支援”：一種政治性饋贈解釋》，《經濟社會體制比較》，2015年第4期。】，都強調了資源的定向流動性。通過“對口”，特定的援受雙方之間建立了穩定的合作關系。因此，資源流動是對口支援的邏輯起點，資源流動的方向和機制因“對口”而得以確定，資源流量則是援受雙方資源配置的結果?！纠钊鸩骸吨袊攸c的對口支援制度研究——政府間網絡視角》，復旦大學出版社2016年版，第77頁。】明確資源流動的方向，才能分清楚是長期支援還是短期支援，是發展性支援還是救急性支援，是全面性支援還是專項性支援，從而把握支援的力度和進度，提高支援的效率，節約支援的成本。另一方面，“對口”確保了支援行為是以“一對一”的形式進行匹配的。在日常生活中，我們經常使用“對口”一詞來描述兩個或多個事物之間的匹配或契合，如“專業對口”“對口升學”等。在國家政治生活中，“口”意味著一個“局部性的復合體”?！揪败S進、陳明明、肖斌：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2024年版，第7頁。】如果說，歸口管理之“口”是指“按照工作性質所劃分的國家政治生活中的特定領域和各個組成部分”【陳明明：《新時代的政黨建設：戰略目標與行動邏輯》，《治理研究》，2018年第1期?！?；那么，對口支援之“口”就是按照上級政府的戰略規劃或者宏觀政策指導所劃分的特定區域、特定行業或者特定部門的各個組成部分?！皩凇奔匆馕吨皟蓚€組成部分”之間是可匹配、可結對、可掛鉤的。上級政府要求“結成對子”既可能來自于行政命令式的直接指定，也可能來源于上級政府對其同另一“組成部分”之間長期交往實際的審慎考慮。因而，對口支援不僅是各類資源的定向流動，也是一種“塊塊間的互動”【趙永茂、朱光磊、江大樹、徐斯勤主編：《府際關系：新興研究議題與治理策略》，社會科學文獻出版社2012年版，第387頁。】。援受雙方通過“對口”搭建起信任關系，達成實踐方面的統一認知。在規模治理實踐中選擇以結對的方式開展合作，不僅可以抑制信息交流冗余，降低要素跨域流動的制度成本，而且能夠充分利用有限的社會資源，較短時間內在某些局部取得突破性進展，這使得對口支援的結構具有一定的穩定性和高效性。確定資源流動的方向，有利于打破空間壁壘，推進兩個不相鄰空間的要素資源市場一體化；確保支援主體的匹配，有利于明確政治義務，建立跨行政邊界的地方政府間互動協調機制?；谶@種規則，“對口”構成了廣義對口支援（如“對口幫扶”“幫扶協作”“對口幫助”“對口協作”和“對口合作”）的共同特征。

“支援”是一種行為，是支援方提供的人力、物力、財力等支持和幫助，是資源向受援方分配轉移的形式。人類社會中有多種多樣的資源分配形式，如基于市場機制的資源交換、基于國家調節的再分配、基于利他動機的資源饋贈等。當支援一詞冠以“對口”加以限定，就構成了一種獨特的資源分配形式。一方面，“支援”是一種資源匯集的方式，能夠將具有差異性的各個組成部分或構成要素協調統一起來。對口支援具有更強的“政治動員性”，能夠打破由“行政壁壘”導致的區域間資源流動阻塞，解決跨地區性公共物品的供給難題，培育出統一且開放的市場體系。【張緊跟：《當代中國政府間關系導論》，社會科學文獻出版社2009年版，第156頁?！扛鲄^域的資金、設備、技術能夠根據受援地區的經濟發展需要，直接融入該地區的經濟機制和發展軌道，這比單純依靠中央政府調撥資金和物資所帶來的效果要大得多。比如，1966年3月2日上海市委成立了支援內地建設工作領導小組，支援內地建設成為上海市各個單位的一項重大政治任務。通過支援這種資源匯集的方式，上海市在現有要素稟賦條件的基礎上集中時間、人力、精力，不僅加快了資源流動，而且推動了上海的產業升級，一定程度上解決了上海當時的城市問題。另一方面，“支援”是資源流動的目的。受援地區公共物品和公共服務（如公共衛生、基礎教育、失業養老保障、住房保障、公共安全、環境保護等）的水平與質量在很大程度上是需要依靠支援地區的資源流入加以保障的。它體現了國家通過資源定向合理流動和配置的方式破解大國非均衡性難題的意圖，所以又具有利他性和無償性的特征，“因此無法通過投入產出的方法來簡單進行計算和評價”【吳開松、侯尤峰：《對口援藏政策屬性與評價原則》，《學習與實踐》，2017年第2期?！?。

需要指出的是，盡管支援可以縮小地區差距、促進區域協調發展，但是也存在模式僵化、缺乏靈活性的弊病。這是因為支援是自愿的而非自主的，支援方容易出現“錯位”或者行政“死機”，受援方陷入“援助依賴”困境。其中合作相較于支援，更能夠為支援方和受援方的共同行動設置激勵機制，建立起一種新型府際伙伴關系。因此，無論是實務界還是學術界普遍地將對口t38YPeh9jgW8TClvz9E9e5c7lDP6uvh2maNxsOfnaUM=合作視為一種更具生命力的對口支援形態。

將對口支援按照一定的規則進行分類，不僅是實務工作中根據不同規模治理情境選擇恰當政策工具的基礎，而且也是認知這一本土化實踐的重要方式。根據對口支援援助主體、援助動機、援助連續性、援受雙方地方政府間關系以及規模治理效用的不同，可以將對口支援劃分為不同的類型（見表1）。不難發現，無論參照何種劃分標準，對口支援都是在規模治理體系中逐步完善頂層設計的。隨著時間推移對口支援呈現出援助主體逐漸多元、援助內容逐漸豐富、援助形式逐漸多樣的特點，這也體現了中央政府啟動對口支援應對不同時期、不同層面規模治理難題的重要意圖。根據規模治理效用的不同可以將對口支援分為三類，即邊疆地區治理類型、突發重大事件類型和促進經濟社會發展與合作類型。

首先，邊疆地區治理類型對口支援是規模最大、范圍最廣、投入最多、實施行動最連續的對口支援模式，它的主要特點是舉全國之力對邊疆民族地區進行全方位、全覆蓋的支援?；谶吔褡宓貐^的特殊性，中央給予特別關心與幫助。雖然邊疆地區治理類型對口支援同樣強調了經濟性功能，但是因為邊疆穩定和民族團結的重要性，其政治性功能要遠大于經濟性功能。例如，通過歷次召開的中央西藏工作座談會及中央新疆工作座談會，對口援藏和對口援疆均將邊疆穩定和民族團結作為總目標，更加突出對口支援的綜合效益，并且與西部大開發對口支援和省級區域內對口支援一同構成了我國當前的邊疆地區對口支援制度體系，發揮了豐富的功能?！纠钊鸩骸吨袊攸c的對口支援制度研究——政府間網絡視角》，復旦大學出版社2016年版，第161頁。】該類型對口支援通常以干部支援為龍頭，實行經濟、科技、文化的全方位支援，全面性和長期性是其典型特征。

其次，突發重大事件類型對口支援是中央政府根據國家建設的某個階段性目標，或者基于災害緊急救援及災后恢復重建、突發公共衛生事件采取的對口支援模式。前者主要是因為國家重大工程實施地區為國家建設和發展做出了重大貢獻和巨大犧牲，需要中央和其他省市開展補償性援助，確保重大工程建設的順利完成。例如，1992年全國26個省、市對口支援三峽庫區。2013年北京市和天津市對口支援丹江口庫區及上游地區。后者主要是因為自然災害或者公共衛生事件對事件發生地造成了嚴重危害，依靠中央政府充分發揮社會主義制度“集中力量辦大事”的組織動員優勢，在短時間內開展匯集資源，快速應對突發風險與危害。這反映了這種模式下對口支援具有一定“巨災保險”的特性。例如，2008年5月四川汶川大地震災害發生后，國務院明確了19個省市開展對口支援工作，幫助地震災區恢復重建。【花中東：《省際援助災區的經濟效應：對口支援政策實施的經濟效應研究：以對口支援四川災區為例》，北京理工大學出版社2014年版，第12頁。】無論是工程建設、災后恢復重建，還是突發重大公共衛生事件，該類型對口支援的結束通常取決于援助任務的完成情況，應急性和補償性是其典型特征。

最后，促進經濟社會發展與合作類型對口支援是中央政府為解決貧困問題援助經濟欠發達地區，或者為了推動區域協調發展，改善受援地基本公共服務不平衡、不充分的狀況采取的對口支援模式。前者主要通過增加投資、改善基礎設施、促進產業開發等方式，將全社會人力、物力、財力等資源精準地“流向”貧困群體，對落后貧困地區和群體進行定向支援以改善環境、提升能力?！?020年全面建成小康社會后，對貧困地區的對口支援轉變為對欠發達地區的對口支援。】例如，1994年國家決定實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，提出“擴大貧困地區與發達地區的干部交流與經濟技術合作”的方針，要求“北京等大城市和廣東等沿海較為發達的省，都要對口幫助西部的一兩個貧困省、區發展經濟”。后者主要集中在教育、衛生、社保、就業等與民生密切相關的基本公共服務領域，以提升基本公共服務水平和實現均等化為重要的支援目標。例如，“對口支援西部地區高等學校計劃”“組團式”醫療人才援藏等。該類型對口支援充分地整合了政府、市場和社會力量，是對傳統科層體制下行政管理模式和市場體制下價格競爭模式的有益補充，發展性和專項性是其典型特征。

二、對口支援的制度演化

“國家治理規模的增大必然會導致更多具有差異性、復雜性和非均衡性的問題，使其治理難度急劇增加?！薄局芄廨x、彭斌：《其命維新：中國構建新型現代國家的道路與經驗》，吉林大學出版社2023年版，第117-118頁?！块L期以來，中央政府根據各民族、各地區之間自然資源、經濟資源和治理資源事實上的不平等、不平衡的客觀實際采取了一系列的制度安排。其中，“對口支援”是黨和政府立足中國國情，逐步探索出的一項破解規模治理負荷，改變復雜社會邊際效用遞減趨勢的制度創新。通過跨行政區域的要素（人、財、物等）轉移、集聚和配置，計劃性、經常性和長期性的對口支援在不同領域、不同層次、不同內容的規模治理實踐中發揮了鮮明的作用?；趯谥г趪乙幠Ｖ卫碇袘玫幕臼穼崳篌w可以將對口支援的制度演化分為三個階段（見表2）。

中華人民共和國成立以來至20世紀70年代，是對口支援制度的孕育和初創階段。中華人民共和國成立初期，國家面臨發展基礎薄弱、發展任務艱巨、發展經驗缺乏的問題，為了集中人力、物力、財力進行大規模的社會主義建設，中央政府采取了高度集中的幫扶方式，宏觀調配全國區域性商品的流通和供求關系。其間，雖然沒有明確提出“對口支援”的政策概念，但是具有對口支援實質內涵的實踐探索已經頗具雛形。與中央高度集中的管理體制相適應，我國區域經濟的組織和運行以計劃經濟為主導，重大的建設項目均由中央統籌規劃，所謂的區域合作以縱向聯系為主，垂直關系高度強化，橫向聯系十分微弱?！拘靽埽骸段覈貐^經濟協調發展研究》，改革出版社1996年版，第52頁?！勘M管如此，在個別地區小規模的、特定區域的、非常態化的橫向支援已經開始出現。這些橫向聯系的支援模式從早期的“合作運動”“協助農忙”“勞動互助”等傳統支援形式，逐漸發展為“工農協作”“廠社協作”等?！皩谥г边@一概念最早出現在1960年《山西日報》一篇題為《廠廠包社 對口支援——論工業支援農業技術改造的新形勢》的社論中，該社論對山西經緯紡織機械廠與曙光公社“相互制定規劃、簽訂支援合同”的新形式進行了充分的肯定?！尽稄S廠包社 對口支援——論工業支援農業技術改造的新形式》，《山西日報》，1960年3月20日?！窟@也是首次在公開發表的報刊中使用“對口支援”的概念。此后，對口掛鉤的方法在許多地方有了新的發展，如城市公社和縣掛鉤、城市的區和縣掛鉤、各行各業和農村公社掛鉤等等?！尽独^續發展“廠社掛鉤”》，《人民日報》，1960年7月26日第1版?！俊鞍压I支援農業、城市支援農村，發展成為一個全民性的群眾運動，采取分別掛鉤的形式，建立固定的協作聯系，這不論在當前或長遠來說，都是有著十分重要的意義的?！薄尽陡餍懈鳂I都來支援農業》，《人民日報》，1960年4月13日第1版?！?0世紀50年代中期到70年代，對口支援從工農結合、廠社協作的城市支援農村、工業支援農業發展到沿海支援內地，主要表現為上海、天津等沿海經濟發達、工業成熟地區對新疆、內蒙古、陜西等經濟欠發達、工業薄弱地區的其他省份的支援。20世紀50年代中期上海市支援陜西建設是國內首次出現的明確的、長期的省級（直轄市）結對支援實踐。除了“工農結合、城鄉結合、廠社結合”“沿海支援內地”以發展建設為主要內容的對口支援形式外，在該階段還出現了“非災區支援災區”的對口支援形式。1960年《人民日報》發表了題為《同自然災害斗爭到底》的社論，高度贊揚了非災區對災區的結對援助形式，認為“非災區與災區間援助實踐彰顯了協作精神”。【《人民日報社論選輯》第四輯，人民日報出版社1960年版，第16頁?！窟@些支援實踐突破了中華人民共和國成立前老區支援新區、腹地支援邊地的傳統模式，盡管仍不具有明確的“一對一”結對支援性質，但是隨著不斷地宣傳報道，支援實踐逐漸從個別單位的掛鉤拓展到了各行各業各部門的固定協作，從相鄰地區或者省內較小區域擴展到了全國不同省份地區，這為國家正式提出“對口支援”的政策概念，以及對口支援制度的形成提供了實踐經驗。

改革開放以來至20世紀90年代初，是對口支援制度的確立和拓展階段。改革開放后，中國政府的管理模式同樣經歷了一場歷史性轉型。如何“突破政治、經濟一體化的中央高度集權的體制束縛”【周光輝：《從管制轉向服務：中國政府的管理革命——中國行政管理改革30年》，《吉林大學社會科學學報》，2008年第5期。】成為該時期中國行政管理體制改革的重點。這場深刻改變反映到對口支援實踐中就是沖破了條塊分割、行政管理體制高度集中的計劃體制，地方政府成為貫徹中央政府治理意圖，解決政治問題、經濟問題和社會問題的重要力量。既有經驗的積累和不斷成熟的條件為對口支援的正式確立奠定了良好的基礎。1979年4月25日，中共中央在北京召開全國邊防工作會議，時任中共中央政治局委員、中央統戰部部長烏蘭夫在大會上作了題為《全國人民團結起來，為建設繁榮的邊疆，鞏固的邊防而奮斗》的報告，提出國家將加強邊境地區和少數民族地區的建設，增加資金和物資投入，還要組織內地省、市，實行對口支援邊境地區和少數民族地區?！具@場會議確立了北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，天津支援甘肅，上海支援云南、寧夏，全國支援西藏的方針政策。參見《國家民委民族政策文件選編（1979-1984）》，中央民族出版社1988年版，第242頁?！?979年7月31日，中共中央批轉了烏蘭夫的報告，并以1979年中發52號文件下發。從此，中央政府主導下的對口支援作為一項國家政策正式確定下來。同時，隨著改革開放全社會的重心轉移到了“以經濟建設為中心”，對口支援成為支持國家建立市場經濟體制的重要力量。1982年10月，國家計委、民委在銀川召開了“經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作座談會”，根據座談會紀要，黨中央、國務院著重強調了通過對現行經濟管理體制的某些方面給予松動，調動地區、部門和企業發展多方面、多層次對口支援和經濟技術協作的積極性，打破邊界壁壘和制度障礙成為當前階段的重要任務。1983年1月，國務院批轉了國家計委和國家民委《經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要》，該文件正式確定了對口支援工作由國家經委、國家計委和國家民委三個部門共同負責，同時進一步明確了對口支援工作的原則、重點、任務等問題。1984年9月，國家經委、計委召開的會議主題變更為“全國經濟技術協作和對口支援會議”，會議主題的變更體現了國家對“對口支援和經濟技術協作”雙重任務的偏移?？梢?，中央政府利用對口支援推動市場經濟建設，促進經濟發展的規模治理意圖非常明顯?？梢哉f，此階段的對口支援鮮明地體現了該時期中央政府的兩項重要工作：一是消除部門和地區設置的阻礙各種資源流動的壁壘，以適應計劃經濟向市場經濟的轉軌；二是推動邊疆和少數民族地區的發展，促進資源由發達省份向邊疆和少數民族地區的流動。兩類地區的對口支援與經濟技術協作，無論范圍抑或發展深度，均超過從前。這一階段國家層面對口支援制度得到確立，政策實施程序建構起來，并且呈現新特征。一方面對口支援圍繞搞活企業、調整結構、優化資源配置而開展，長期固定的協作關系不斷增多，橫向協作已成為兩類地區經濟計劃中活躍的組成部分，另一方面無論是對邊疆地區的對口支援還是經濟技術協作對口支援，均由中央政府發起，具有明確的政治指令取向?！竞桑骸吨袊厣珜谥гw制實踐與探索》，人民出版社2014年版，第12頁。】

20世紀90年代以來至今，是對口支援制度的鞏固和完善階段。隨著計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，強化公共服務、建設服務型政府成為新階段的行政改革的重點?！局芄廨x：《從管制轉向服務：中國政府的管理革命——中國行政管理改革30年》，《吉林大學社會科學學報》，2008年第5期?！慨斎?，這不意味著中央政府不再重視受援地區的經濟發展工作，而是說不再片面地追求受援地區的經濟增長或者區域的地方利益，而是更加關注經濟與社會的協調發展、整體與部分的均衡發展。作為中央政府強化府際協作，實現公共服務均等化重要政策工具的對口支援在此階段呈現出新特點。一是隨著經濟體制的轉型，對口支援模式逐漸由政府配置資源為主向市場配置資源為主轉變，從直接經濟援助的“輸血型”支援向可持續發展的“造血型”合作轉變?！拜斞汀睂谥г且环N查漏補缺的模式，往往是受援地缺什么就給什么。“授人以魚不如授人以漁”“靠過去單一的、短期的、救濟式的送錢送物難以從根本上解決問題”【中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平扶貧論述摘編》，中央文獻出版社2018年版，第104頁?！浚瑥拈L遠來看，“輸血型”對口支援向“造血型”對口合作的轉變既是地方自主發展的需要，也是促進對口支援實踐長期可持續發展的必然結果。湖北省提出并實施以經濟合作和項目建設為核心的“華新模式”被視為全國援藏工作由“輸血型”向“造血型”轉變的成功典范。華新水泥（西藏）有限公司不僅成為西藏山南地區的利稅大戶，同時也成為山南地區和湖北省建立經濟互利關系的重要成果。類似的合作模式在各個援藏?。ㄊ校缀醵加畜w現。二是隨著行政管理模式轉變為以強化公共服務為重點，對口支援的援助領域由強調經濟發展向強調社會發展轉變，經濟建設與基本公共服務均等化有機結合起來。以教育領域的對口支援為例，教育機會均等化既是財政均等化的重要方面，也是我國社會主義現代化建設中的重要目標。2001年5月，教育部發布《對口支援西部地區高等學校計劃的通知》實施高等學?！皩谥г媱潯保本┐髮W、清華大學等13所高校通過對口支援的方式開展西部地區高等學校全方位的支援與合作。實施高等學?！皩谥г媱潯钡哪康氖恰罢w提高西部地區高等教育辦學水平和教育質量”【《教育部關于落實“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》（教高〔2001〕2號）。】。近年來，教育、醫療、社保、就業等基本公共服務落后地區專項性對口支援實踐逐漸增多，這也表明了黨和國家通過對口支援實現不同地區基本公共服務水平均等化的戰略意圖。不同于以往基于行政層級的垂直管理模式，對口支援倡導多元主體共同參與公共問題治理。在各級黨委、政府和領導干部扮演決策和指導角色的同時，如高校、醫院、企業、社會組織等政府體系外多元主體的共同參與，構建起一個相互作用、相互促進的合力系統，產生一種綜合效果的力量。三是隨著行政體制和政府管理的現代轉型，一個制度化、常態化、長效化的對口支援體系日趨成熟。1996年3月17日第八屆全國人民代表大會批準通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》規定，“繼續組織中央各部門、社會各界和東部沿海地區，以多種形式支援西藏等民族地區、三峽庫區和貧困地區的工程建設”以及“加強東部沿海地區與中西部地區的經濟聯合與技術合作”。這意味著中央已經著力將對口支援作為一項戰略性、長期性的工程進行部署，而非僅僅停留在個案之中。為了應對經濟、社會變遷帶來的各種挑戰，對口支援的經驗在全國范圍內進一步推廣，國家啟動對口支援的力度和頻率也達到了前所未有的程度。無論是中央政府還是援受雙方地方政府都嘗試進行了一系列的機制體制創新，如“組團式援藏”“萬村幫萬企”“包保對口支援”等。這些創新實踐拓展了對口支援援受雙方合作交流的廣度和深度，強化了地方政府間的合作激勵機制，豐富了對口支援的制度內涵。

總體而言，對口支援的制度演化體現了從地方試點形成寶貴經驗，進而推廣到全國各地進行應用的邏輯理路?！剧婇_斌：《對口支援災區：起源與形成》，《經濟社會體制比較》，2011年第6期。】對口支援由一項臨時性的公共政策工具逐漸上升為國家層面的制度安排，不僅與制度設計和實施過程中各類主體的互動息息相關，同時也是中央政府面對不同類型規模治理難題時治理意圖的重要體現，兩者互為依賴，共同推進了對口支援制度的成熟定型?！緦谥г且豁椩谥袊囟ㄕ紊鷳B中孕育、發展和不斷完善的公共政策，這項公共政策逐漸轉變為中國特色制度體系中的一項制度安排，并設置了專門的組織機構來運行。】一方面，對口支援的體制、機制需要根據變化發展了的特定環境，不斷地做出調試（如對口支援的適應領域、治理目標、支援形式或演化路徑等），提高規模治理的效率；另一方面，對口支援制度的持續調試與變遷推動了特定環境尤其是規模治理重心的轉變。從對口支援的歷史進程來看，不同時期、不同情境下規模治理意圖的側重點略有不同。比如，改革開放到20世紀90年代初啟動的對口支援同樣蘊含了協調區域平衡的治理意圖，但是國家層面的治理目標是有著“輕重緩急”的。從國家整體層面而言，在計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型過程中，對口支援具有打破地區邊界壁壘和制度障礙，建立跨區域要素資源市場的重要功用。當國家整體經濟形成強大的自我積累后，對口支援蘊含的規模治理意圖逐漸側重于區域平衡發展，“不僅欠發達地區能夠分享到經濟增長的成果，而且國家整體能夠實現長期的、全局的最優資源配置”【王宏偉、周光輝：《對口支援：破解大國非均衡性難題的創新實踐》，《南京社會科學》，2023年第1期。】。

三、對口支援的思想基礎、支撐體系與運行邏輯

從根本上說，對口支援是國家主導下的“任務型府際關系網絡”【鄭春勇：《論對口支援任務型府際關系網絡及其治理》，《經濟社會體制比較》，2014年第2期?！?，也是一項落實中央戰略部署，實現各地區各級地方政府、企事業單位、社會組織多維互動參與的“協作治理模式”【丁忠毅：《對口支援邊疆民族地區中的府際利益沖突與協調》，《民族研究》，2015年第6期?！?，長期、持續性地強調付出和奉獻，政策效果難免會出現偏差。那么，為何這樣一種不以對方同等回饋為前提，并且政府間存在復雜互動的援助行為，能夠長期實施且不斷推陳出新呢？只有深入揭示對口支援的思想基礎、支撐體系與運行邏輯，才能理解對口支援制度演化的內在規律，才能闡明對口支援促進規模治理負荷向規模治理效應轉化的內在原因。

第一， 對口支援的思想基礎來自于中華農耕文明和古代大一統國家的傳統，其文化內核深受“天下一家”“一方有難，八方支援”等優秀傳統文化精髓的滋養?！按笠唤y”的政治觀念和“天下一家”【《禮記·禮運》：“故圣人耐以天下為一家，以中國為一人者，非意之也，必知其情，辟于其義，明于其利，達于其患，然后能為之。”參見鄭玄注、孔穎達疏、龔抗云整理：《禮記正義》中冊，李學勤主編：《十三經注疏（標點本）》，北京大學出版社1999年版，第687-688頁?！俊耙环接须y，八方支援”等優秀傳統文化具有凝心聚力的功能，為以對口支援為代表的治理實踐奠定了思想基礎、提供了精神動力、賦予了智慧方法。

其一，“大一統”的政治觀念，不僅鍛造了中國人政治穩定重要性遠大于其他因素的認知心態，而且成為凝聚中國人進行社會動員最可信賴的政治文化資源。歷史學家阿諾德·約瑟夫·湯因比提出，“中華古代文明起源于對黃河流域沼澤、叢林、洪水災難和夏季酷熱與冬季嚴寒交替所產生的挑戰所做的反應”。【辛向陽、王鴻春：《文明的祈盼——影響人類的十大文明理論》，江西人民出版社1998年版，第163-169頁?！吭谂c頻繁的自然災害抗爭中國家與民眾間形成了緊密的聯系，這在客觀上促使中華民族走向了大一統的政治格局，培育了中華民族休戚與共、守望相助的文化基因，進而轉化為中華民族政治上和文化上強大的凝聚力。據《尚書·禹貢》記載，大禹治水“調有余相給，以均諸侯”，打破了各地閉塞狀態，為統籌調配資源應對自然災害奠定基礎。所謂“民惟邦本，本固邦寧”，歷代王朝都極為重視備災救荒，不斷完善糧食倉儲和遇災治標補救之措施。除了中央王朝以大一統的政治力量調動各地區各民族實行荒政共同應對災荒和饑饉外，互助互濟性質的鄉里義舉和宗族散施成為國家救助的有益補充。由于中國地域遼闊，即使大災之年也只是局部出現災害，所謂“東方不亮西方亮”“荒了南方有北方”，這是中央對全國實行一體化荒政管理的物質基礎。【楊松華：《大一統制度與中國興衰》，北京出版社2004年版，第224頁?！吭趹獙幕牡倪^程中，家庭中的個體同家庭、鄉里、社會乃至更大范圍的國家形成了緊密的聯系，產生了“休戚相關、榮辱與共之感”【王銳：《重建中國歷史的大一統敘事是關乎國本的大事》，《東方學刊》，2019年第4期。】。大一統的政治觀念深深植入到中國人的心理，人們自覺地將自我存在價值與國家興亡相聯系起來，這為對口支援的內在驅動提供了保障。

其二，“天下一家”“一方有難，八方支援”等優秀傳統文化，為以對口支援為代表的規模治理實踐提供了源源不斷的精神動力。得益于此，對口支援能夠迅速地集聚大量資源，構建起跨地域的情感聯系，反哺國家體制中蘊含的凝聚力和驅動力。【譚書先、趙暉：《對口支援的政治認同構建——一項基于新冠肺炎疫情時期的網絡輿情分析》，《江海學刊》，2020年第4期。】無論是在應對重大自然災害時所表現出的“恢復力”，還是在水利、扶貧、國防協作等方面顯現出的“精神執著”，【王宏偉：《對口支援：當代中國破解規模治理負荷難題的制度安排》，吉林大學2022年博士學位論文，第120頁?！吭杏跀登陙碇腥A各民族結成共同體對抗自然災害歷史實踐的對口支援，延續了中華民族共同體的意志品格與團結偉力，彰顯了中華民族數千年來文化與精神的傳承，是中華民族共同體歷史發展的必然產物?！军S基鑫：《新時代對口支援的理論解釋與核心目標》，經濟管理出版社2022年版，第85頁?！?/p>

第二，對口支援是黨領導下的黨政分工合作體制的集中展現，其支撐體系是黨組織對社會力量的有序引領和單一制體制下的國家統籌。超大規模國家容易形成治理體制的多層級性和國家與社會、政府與市場之間的張力問題。黨領導下的黨政分工合作體制，在國家力量與社會力量、有為政府與有效市場之間形成合力，為東西部協作、對口支援、社會幫扶等制度提供了重要支撐。

其一，黨組織對社會力量的有序引領，是中國規模治理的最本質特征和最大優勢。黨在國家治理中“總攬全局，協調各方”的領導核心作用保障了對口支援的有效運行。一方面，對口支援并不是單純地“算經濟賬”，而是將其置于中國超大規模國家有效治理的長遠目標下看待其必要性。這就需要黨中央基于對不同時期中國規模治理狀況的感知和把握，從國家戰略出發適時啟動不同類型的對口支援，發揮出支持、規劃和引導作用。這在對口支援的歷史演變中可見一斑。另一方面，黨組織嚴密的組織體系和領導決策機制，為對口支援提供了最為根本的制度保障?！爸醒胍坏┳龀鰶Q策就能夠通過中央到基層的各級黨組織層層傳達、動員，進行貫徹落實。”【周光輝、彭斌：《其命維新：中國構建新型現代國家的道路與經驗》，吉林大學出版社2023年版，第100頁?！繌臎Q策到組織實施，黨組織“轉譯鏈接”多元行動主體，不同主體根據其所嵌入的結構位置，發揮出不同的功用。例如，2022年吉林省新一輪疫情暴發后，長春市建立了“包保對口支援”，在長春下轄的三個疫情嚴重區——寬城區、綠園區和經開區，由四平市、通化市與梅河口市三市市委書記率隊支援和“直接指揮”?！沮w廣欣、韓雪潔、隋二龍、王春寶、鄒鵬亮：《我省各地包保馳援長春——吹響“社會面清零”沖鋒號》，《吉林日報》，2022年4月4日第1版?！客ㄟ^黨委制和黨組織、黨管干部、歸口領導等一系列的制度安排，不僅可以確保中央的意圖“一竿子插到底”，而且各級黨組織能夠有序引領社會力量圍繞同一援助目標、理念和思路，迅速形成強大的集體力量。

其二，單一制體制下的國家統籌，在中國規模治理中發揮著主導作用?！爸醒爰薪y一領導體制有利于統籌治理，在普遍的國家利益和多樣化的地方利益之間尋求平衡?！薄局芄廨x、王宏偉：《對口支援：大國治理的中國經驗》，安徽人民出版社2023年版，第155頁?！恳环矫妫幠Ｖ卫砩婕暗骄S護社會穩定、尋求地區平衡、促進經濟發展等多樣化的治理訴求，這些問題的解決需要中央政府站在戰略和全局的高度高屋建瓴、統籌兼顧。這是地方政府難以具備的能力和素質。對口支援的典型特征是中央政府依靠行政指令，要求不相隸屬的地方政府之間建立結對援助關系。如此有效解決了在其他國家因中央政府缺乏足夠權威導致的決策懸而不決或者執行受阻的問題。另一方面，單一制體制下的國家統籌是構建“政府搭臺，企業唱戲、全社會廣泛參與”的協作與激勵機制的組織保障。對口支援是一項艱巨復雜的系統工程，既涉及到政府間的溝通與互動，又囊括了社會方方面面的供應與協調。這項工程要想達到預期的治理目標，需要以良好的管理和組織作為支撐，充分發揮單一制體制下的國家統籌強大的資源汲取能力，將全社會的力量納入到政府主導的對口支援的框架中。

第三，對口支援構建了黨政同責的同心圓治理格局，其運行邏輯是“行政發包制”和“項目制”。在雙重運行邏輯下，中央政府不僅可以動員更多的資源，而且能夠將管理的規模和壓力分化轉移到地方。

其一，行政發包制下，上級政府通過科層制將剛性的援助任務層層發包給下級政府，在此過程中支援的任務和壓力不斷“分解”與“下沉”?！吧霞壵畬ο录壵诰哂姓綑嗤褪Ｓ嗫刂频那疤嵯隆薄径艊鴱姡骸缎姓蝿找暯窍碌母H關系法治化：以對口支援為例》，《思想戰線》，2023年第2期?！?，賦予了下級政府更大的自主權和獨立性，從而激發了其活力和動力。對口支援的行政發包制有兩種形式：一是斜向發包機制，主要指中央將對口支援任務分解到省級地方政府為止，在兩個行政層級不平衡的地方政府間建立結對關系，如吉林省對口支援阿勒泰。二是正向對口支援發包機制，主要是指上級地方政府持續量化分解對口支援任務，將任務進一步分解并分配到下一級地方政府（如地市級分解至縣級），建立同層級地方政府結對關系。例如，在長春市與杭州市建立對口合作關系的基礎上，長春新區同杭州濱江區建立對口合作關系。對于接收到“發包”任務的支援方地方政府而言，對口支援是一項重要的激勵策略——政治晉升和政績考核的雙重機制激發了支援方地方政府和政府官員間的橫向競爭，推動對口支援整體目標的順利完成。

其二，“項目制”是對口支援制度有效落實的基本載體。【謝煒：《對口支援：“項目制”運作的梯度適配邏輯》，《探索與爭鳴》，2022年第4期。】支援方為受援方提供的人、財、物、技術、服務等，最終都要落實到具體的項目之中。對口支援“項目制”是一套包括了選項、立項、建設、監理、驗收等嚴密設計的技術系統。當援受雙方通過行政發包制確定援助任務后，就需要由支援方地方政府籌措援助資金、選取項目以及落實援助項目。按照項目實施主體的不同，對口支援項目可以分為四種類型：無償援助項目、工程援助項目、合作項目和有償援助項目?！緹o償援助項目是指由支援方地方政府或單位出資并組織實施的項目，通常需要支援方地方政府或單位提供初步實施方案、基本預算、成效說明。工程資助項目是指由支援方地方政府或單位出資并組織實施，建成后移交受援地的工程建設項目，通常需要援受雙方共同編制項目可行性研究報告，由項目管理部門組織評審。合作項目是指由支援方地方政府或單位委托合作范圍組織實施的智力、醫療、產業及咨詢服務類項目。有償援助項目主要是由支援方地方政府出資并組織實施的支持受援地的經營性幫扶項目?！恳陨虾Ｊ袑谠貫槔２煌趥鹘y項目制自上而下的資金分配，上海市對口援藏的資金籌措來自于區縣兩級統籌機制，在援受雙方間直接進行專項化資金的橫向轉移?！驹陆馁Y金占地方財政收入的6‰，西藏是1‰，逐年遞增8%。如果地方財政收入增長超過8%，按照8%；如果低于8%，按實際增長比例；若負增長，那就不增長。參見中共上海市委黨史研究室、上海市人民政府合作交流辦公室、政協上海市委員會文史資料委員會編：《上海的責任——對口幫扶親歷者說》，上海人民出版社2020年版，第105頁?！吭椖康倪x取則主要根據“中央要求”“當地需求”以及“上海所能”，這意味著，支援方和受援方需要通過召開專題會、座談會、聯席會議、推進會等方式就選擇哪些援助項目達成共識，確保援助項目執行指令明確、有效。援助項目預期目標的實際完成情況則成為援受雙方共同的考核內容。

四、對口支援研究的未來議程

對口支援，是當代中國減輕國家規模治理負荷、定向配置資源的制度創新，是推進國家治理體系和治理能力現代化的制度性成果。從對口支援的實踐成效來看，對口支援制度“見人、見物、見精神”，具有分散風險、分攤成本、匯集資源、形成合力、協調發展、增進團結等基本功能。然而，盡管對口支援被更多地運用到維護邊疆地區穩定和增進民族團結、災后恢復重建、應對突發重大事件、促進區域協調發展、貧困治理等規模治理場景中，對于對口支援的經驗分析和理論研究仍滯后于實踐的發展。對口支援的理論研究仍蘊含著相當可觀的學理拓展空間。為了更好地完成實踐話語向學術話語的轉變，把中國經驗提煉為中國理論，對口支援研究可以圍繞以下三個方面重點推進。

第一， 進一步厘清對口支援的內涵與外延。圍繞對口支援的內涵與外延，及其在規模治理中的地位，基于不同語境和學科背景，學術界仍有不同理解甚至分歧。比如，一些學者認為對口支援是不同行政級別政府之間的財政平衡，或者將之理解為一種“財政分享型央地關系”【李瑞昌：《中國特點的對口支援制度研究——政府間網絡視角》，復旦大學出版社2016年版，第151頁?！?。對概念本質屬性的理解不同，就無法準確鎖定其真實功能。同時，“對口支援”又是一個統攝概念，進一步明確不同類型對口支援的覆蓋范圍、性質、任務、原則和目標，思考諸如對口支援所依托的財稅體制能否有效維系，現有法律制度能否提供保障等問題，有助于提高對口支援研究的精準性，保證對口支援實踐的力度和深度。

第二， 進一步揭示對口支援破解規模治理難題的內在機理和運行邏輯，概括出有規律性的新實踐。政府主導的對口支援與改革開放幾乎同步而行，時過境遷，整個國家治理體系都發生了深刻的變革，這為對口支援帶來了新機遇和新挑戰。特別是“大數據、互聯網、人工智能等新興數字技術應用，為對口支援善治的實現注入全新的活力和動力”【孫良順：《中國特色對口支援的運作邏輯、實踐梗阻與調適路徑》，《湖南科技大學學報》（社會科學版），2023年第6期?！?。除了分析這種變化帶來的挑戰和機遇，還需將對口支援置于更為宏大的國家規模治理背景下探究其在國家治理體系中的位置和重要性，在“從事件到結構，再從結構和模式回到事件”的往返中重新審視對口支援規模治理的內在機制?！就鹾陚ィ骸秾谥г寒敶袊平庖幠Ｖ卫碡摵呻y題的制度安排》，吉林大學2022年博士學位論文，第40頁?！勘热?，如何持續推動兩個地理上不毗鄰的地方政府開展跨區域合作？如何解決對口支援過程中出現的激勵兼容問題？對口支援如何打破科層制和行政區劃分割與隔斷所造成的行政壁壘或空間障礙，兼顧發展與平衡？哪些制度性因素和文化性因素影響了對口支援的規模治理效應？對口支援如何構建發揮中央與地方兩個積極性的體制和機制？這些重要的問題尚需學理上的深入研究以及實踐中的持續探索。

第三，進一步豐富對口支援本土實踐的理論闡釋，推進具有實踐指導意義的對口支援規范理論建構。對口支援是新型現代國家建設過程中的標識性概念和創新性做法。推進對口支援實踐研究的理論化，既是探索中國大國之治的重要視角，也是構建中國國家治理自主知識體系的一種路徑。國家規模治理在府際關系、貧困治理、邊疆治理、民族理論、制度主義等理論外提供了新的分析維度，增強了對口支援比較研究的解釋力。對口支援研究的未來議程應在厘清概念邊界、形成理論解釋的基礎上，從政治、經濟、文化、社會認同等不同維度探討對口支援破解規模治理難題的實現路徑，為中國自主知識體系注入兼具理論解釋力和實踐指導性的新內容。

（責任編輯：徐東濤）