網格化管理：中國基層治理的基礎設施

摘要：網格化管理是一種源自地方實踐的政策工具，歷經多年擴散創新，成為了中國基層治理的基礎設施。其要義在于借助信息技術，對基層公共事務進行網格式劃分，高位推動打破部門壁壘、實現層級貫通和治理重心下移，并通過考核與問責落實責任，以獨特的運行機制更好地實現社會管理與公共服務目標。網格化管理的出現，顯著影響了科層制和網絡化治理等公共事務治理的基本治理形式，也為一些中國特色的治理方式注入了新的元素，從而對國家治理現代化產生了直接作用。由于網格化管理本質上是層級制升級和改造的產物，它可能存在著責任落實和問責的不合理、擠出部分人群的權利、壓縮社會空間等弊端。不過，經進一步創新和發展，網格化管理可能積極推動數字時代中國國家治理現代化的進程。

關鍵詞：網格化管理；科層制；網絡化治理；數字時代

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2024）05-0042-011

關注中國基層公共管理的學者及從事中國基層公共管理的實踐者均無法回避網格化管理這一關鍵詞。源自實踐的網格化管理歷經多年的擴散和各地不斷創新，其地位得到了中央肯定和認可，逐漸成為中國基層治理的“基礎設施”。網格化管理非但深度嵌入行政管理任務落實、基層公共政策執行、公共服務供給之中，與數字治理、整體政府等當代公共管理變革方向緊密關聯，也對科層體制、自主治理等產生了深刻影響。可見，網格化管理不僅因為其無可爭辯的概念原創性和現實重要性，理應成為中國公共管理的重要關鍵詞；而且我們還應意識到，這很可能是一個關乎國家治理體系與治理能力現代化進程的關鍵詞。如此，對網格化管理概念進行系統梳理，分析其功能和運作機理，進一步探索網格化管理與國家治理的關系，就成為了一項必要的工作。

一、網格化管理的出現及演化

從詞匯起源的角度看，中國公共管理的關鍵詞可以大致分為兩類：一類是學者從管理實踐中提煉并予以命名；另一類是由實踐者命名，研究者使用并進行深化和挖掘。網格化管理屬于后者。

盡管對網格化管理最早發源時間地點存有不同說法，【例如2000年，上海市設立了“街面網格化巡區”，但這一舉措一般不被認為是網格化管理的肇始。】一般公認產生全國性影響的網格化管理最早始于2004年北京市東城區運用網格地圖開展城市管理的做法：將轄區以萬米為單元劃分成若干網格，每個網格由專門的城管人員全天候管控；【賴仁瓊：《北京東城區：分網格管城市》，《人民日報》，2005年2月23日第10版。】網格員負責將“格”內包括燈桿、井蓋在內的各種部件情況一一記錄在案，并隨時了解最新變化。【《北京東城區：引領網格化管理邁向更高標準》，《中國城市報》，2019年6月17日第8版。】較之以往的城市管理模式，它通過采用地理編碼和信息技術，實現了城市管理的責任細分，表現出強大的治理效能。【陳平：《解讀萬米單元網格城市管理新模式》，《城鄉建設》，2005年第10期。】另一個有代表性的網格化管理創新出現于浙江省舟山市普陀區。相較于北京東城區在中心市區開展的網格化管理，舟山普陀區的網格化管理側重于社會治理。2007年底，舟山市普陀區試點開展了以為民、惠民、便民為宗旨，以實現“多元化服務”為目的的社會治理工作。舟山因此成為中國農村網格化管理的“先行者”，開創了公共服務網格化的先河。【孫建軍、汪凌云、丁友良：《從“管制”到“服務”：基層社會管理模式轉型——基于舟山市“網格化管理、組團式服務”實踐的分析》，《中共浙江省委黨校學報》，2010年第1期。】

源自北京和舟山的網格化實踐，在治理目標、組織方式與城鄉地域方面存有差異，但在實踐邏輯和治理思路上卻有相近的創新。來自兩地的“首創”實踐共同引起了各級政府、社會各界和學術界的廣泛關注。此后，隨著全國范圍內網格化管理模式的擴散，上述實踐的地域性差異在基層治理運用中得到彌合。例如2010年，北京東城區對網格化管理進行了再創新，其要點包括“人和物全覆蓋”“服務大民生，從生活到就業”“資源大動員，條塊融合服務基層”和“信息化協同”等；【朱競若、余榮華、畢爻：《“凡事不出網格”（見證）》，《人民日報》，2011年4月20日第17版。】其中社會治理的功能得到凸顯，而最初的地域特點顯然已大為淡化。縱觀網格化管理二十年的實踐歷程，其實踐模式不斷嬗變，形成了細節繁復的演化進程。

第一個階段的網格化管理側重于單項管理功能的實現。例如2004年的上海市就至少存有分屬勞動、工商、公安等部門的勞動保障監察網格、市場監管網格和街面網格化巡區，形成了轄區內多張單一功能管理網格并存的格局。第二個階段的網格化管理以“職能整合”“一網多能”為特征。2010年北京市東城區進行再度創新時，將黨組織、警務、司法、工商、衛生等多種職能網格與城市管理網格進行合并，形成了具有多元管理職能的社會管理網格體系。在這一階段，地方政府通常會將多種社會管理問題納入網格化管理中，“一網多能”的社會管理網格由此出現。在職能整合的過程中，網格管理逐漸由扁平化走向層級化，東城區便設立了區（指揮中心）、街道（分中心）、社區（工作站）、單元網格四個網格管理層級；此后層級化成為各地網格化管理的發展趨勢。不過，單一職能的網格仍有存續，如警務網格、消防網格、安全生產網格等。第三個階段以網格化管理走向“全要素網格”為特征。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。這一方略以強大的政治勢能推動網格化管理在全國范圍內的擴散。此階段的網格化管理延續了職能多元化的趨勢。實踐中出現了納入包括綜合治理、公安、安全監管、市容管理、市場監管、水利等管理職能，以及勞動社會保障、文體、農業、醫療、民政等服務職能的“全要素網格”。【戚曉明：《鄉村振興背景下農村環境治理的主體變遷與機制創新》，《江蘇社會科學》，2018年第5期。】隨著全要素網格的出現，單一職能網格則相應逐漸減少。與上一階段相比，在全要素網格管理中，行政職能的整合程度得到進一步提高，政務信息的共享化水平也因數字化技術引入得以提升。以基層自治組織、城鄉社區社會組織為代表的社會力量被系統地納入網格管理中。因這類主體越來越多地介入到網格化管理中來，有學者甚至認為已經出現了“網格化治理”的新趨勢，【毛壽龍、李玉文：《權力重構、行政吸納與秩序再生產：網格化治理的邏輯——基于溪口鎮的經驗探討》，《河南社會科學》，2018年第3期。】不過這樣的觀點顯然會引起預料之中的爭議。【李婷婷：《城市社區微治理的實踐困境及其破解》，《理論探索》，2018第3期。】

網格化管理仍處于持續演化過程中。由于基層社會的地域性、差異化特征，各地政府從治理情境出發，不斷創新網格化管理的實踐形式。在網格化管理的主要發源地舟山市，出現了服務于海域治理的“海上網格”。目前，該市以海上生產作業區為基本單元劃分的“海上網格”有266個。江蘇省無錫市的下轄街道為了精細化開展基層民族工作，將街道民族工作融入社區網格，努力促成各族居民間的互動、互信與互助，開拓了網格化管理運用的新領域。上述治理創新說明，網格化管理已經成為基層治理的基礎設施，承載了各項基層社會治理的工作，代表著一種具有廣泛適應性的新的組織形態，【何健：《邁向精準治理的基層社會治理機制研究》，中國社會科學出版社2023年版，第61頁。】對傳統的科層制、自主治理等都產生了明顯的影響。從這個意義上說，網格化管理同樣是國家治理現代化的基礎設施。

二、網格化管理的概念解讀及運作機制分析

網格（Grid）是一個多義詞，在體育領域可指賽車“起始格”等，在地理信息系統中指對地理區域的人為劃分，在信息技術研究領域指代圖像處理中的“柵格系統”或計算機“網格布局”等。有論者認為信息技術領域的網格概念與網格化管理有承繼關系。【鄭士源、徐輝、王浣塵：《網格及網格化管理綜述》，《系統工程》，2005年第3期。】不過，網格化管理盡管從一開始就重視信息的流動與共享，但從概念源自地方治理實踐的事實可合理推斷，網格化管理的命名更可能受到地理信息系統中網格概念或網格一詞字面含義的影響。為把握隨實踐階段不斷演進的網格化管理概念，我們可依據學術界相關研究成果，從以下幾方面解讀其當下的內涵。

第一，在治理結構方面，整體上看，網格化管理是在黨委政府統一領導協調下，強化跨部門協同、深化公私跨界合作的產物，【姜曉萍：《從“網格化管理”到“網格化治理”的內涵式提升》，《理論探討》，2015年第6期。】也即一種協調各方、跨越公私的基層社會治理結構。更細節地看，網格化管理是通過將轄區按照人口、戶數、性質等標準劃分成一個個標準單元格，在單元格中對轄區進行巡查和收集信息，并將所有信息匯集入統一的數字化平臺，再由一個中心驅動各條塊、政社各方依據信息指令進行管理和服務，最終實現橫向到邊和縱向到底的貫通的無縫隙基層社會治理的結構。

第二，在治理功能方面，網格化管理是一種可用于基層治理領域各種管理和服務政策工具。網格化管理的誕生之初就是一種應對城市管理難題的工具，后來更發展為能廣泛應用于各類基層管理的通用性工具，因此被認為具有“純粹的工具理性價值”。【孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能？》，《南京社會科學》，2016年第7期。】更廣義地看，網格化管理通過利用現代信息技術和動用社會力量，改變了政府部門、層級間在基層的割裂局面。【竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》，2012年第5期。】

第三，在歷史維度方面，網格化管理改變了基層社會的組織形式。網格化管理顯然有別于中國歷史上長期存在的以儒家文化為信仰基礎、以血緣關系為人際紐帶、以士紳為網絡主干的傳統基層治理，【陳麗君、楊宇：《近代鄉紳基層整合功能的轉換及其制度邏輯——基于紳權制衡機制演變的考察》，《中國社會科學院研究生院學報》，2021年第1期。】適應了當代社會價值多元、利益分化、高流動性等特征。網格化管理也不同于建國初期以單位制和街居制為主要特征的社會管理雙軸體制，這一體制通過“國家（或單位）辦社會”實現了對社會成員的全員化管理。在網格化管理模式下，政府科層組織體系不斷向下延伸，觸及社會最基層。政府通過設置網格、招納網格員，運用科層力量處理基層社會的細事、雜事，以期彌補當前社會自我修復能力的不足，促進基層社會的修復，體現了國家對于權力運用的自我修正。【陳玉生：《細事細治——基層網格化中的科層化精細治理與社會修復》，《公共行政評論》，2021年第1期。】同時，網格化管理通過現代信息技術，以數字化、網絡化的技術方法收集、分析、整合社情民意，進而更有效地管理與服務。【瞿敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國三十年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。】如此，在現有條件下，網格化管理成為“后單位社會時期”基層治理中的一種重要補充策略。【田毅鵬、薛文龍：《“后單位社會”基層社會治理及運行機制研究》，《學術研究》，2015年第2期。】

第四，在管理流程方面，網格化管理是政府對基層治理機制、程序的調整與變革，旨在實現整合治理資源、跨組織業務協調、提高管理效率等目標。【池忠仁、王浣塵、陳云：《上海城市網格化管理模式探討》，《科技進步與對策》，2008年第1期。】新的流程將問題采集—信息流轉—中樞指揮分派—治理資源整合—問題處置—監督反饋等環節有機組織起來，力求達到“橫向到底，縱向到邊，沒有盲區，不留死角”的精細化管控。

概括起來，網格化管理是一種中國當代的基層社會治理的“基礎設施”，它借助于人力投入，基于信息技術，將管理對象按照一定的標準劃分為若干個網格單元，建立了新的治理結構；通過細化管理區域，實現資源的優化配置和信息的實時共享，實現上下協同、條塊聯動、政社互動。在社會需求、問題日益復雜多樣的背景下，網格化管理通過技術創新和流程再造，提升了基層管理效能和基層公共服務水平。

近年來，因網格化管理的大范圍擴散及在全國范圍內的推行，學界得以借據豐富的實踐資料更清晰地揭示其運作機理。有學者指出，各地網格化管理的運作不盡相同，但歸納起來都離不開網格劃分、資源配置、責任包干以及考核激勵四個核心環節。【劉安：《網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區的個案研究》，《江海學刊》，2015年第2期。】實際上，這也構成了網格化管理運作機制的基本要素。

網格劃分是網格化管理的前提工作。常見的做法是，以街道（鄉鎮）為一級網格，負責組織領導整個街道的網格工作；以社區（村）為基本單位，根據人口、面積、資源、事務等因素劃分二級網格；以社區（自然村）、樓宇、常駐單位、轄區中小型企業等為基本單位劃分三級網格。其中，在規模較大的三級網格中，又可以進一步細分至四級、五級微網格。網格劃分也使基層行政組織結構得以不斷向下延伸，區縣—鎮街—社區三級管理逐步轉變為四級或五級管理。【何瑞文：《網格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版），2016年第1期。】基層網格成為了治理重心下移的組織與載體，并因而能夠緩解城市街居“小馬拉大車”、農村基層政權“懸浮化”的治理困境。【朱政：《國家權力視野下的鄉村治理與基層法治——鄂西L縣網格化管理創新調查》，《中國農業大學學報》（社會科學版），2015年第6期。】

資源配置是網格化管理運作的基礎條件。網格劃分可以實現治理重心下移，管理責任與服務責任隨之更多地落實于基層，這也倒逼了人、財、權等治理資源下沉。【孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》，2015年第4期。】一些地區為基層行政組織聘用網格員、開展網格化管理提供資金保障，增強了治理“第一線”的人力和財力；上級職能部門派員進駐基層網格擔任“兼職網格員”的普遍做法，不僅增加了基層人手，還為基層調動上級職能部門提供了“抓手”，強化了基層的行政權能。【楊帆、章志涵：《分類協同：基層政府主動調整治理關系的行動邏輯——以S市網格化管理為例》，《甘肅行政學院學報》，2022年第4期。】此外，在推行網格化管理的過程中，各地一般會將網格化管理與基層黨建工作結合起來，在各級網格設立黨總支、（功能性）黨支部、黨小組等。【沈遷：《黨建嵌入社區網格化治理：實踐形態、運行機制與內在邏輯》，《中共福建省委黨校學報》，2022年第1期。】這實際上是一種“組織資源”的再配置；通過這種再配置，黨員在基層形成了精英網絡，改善了熟人社會對行政的抵觸及陌生人社會成員間彼此的疏離。

責任落實是網格化管理的基本保障。落實責任，首先要填平條塊之間、各條線之間的責任“溝壑”。網格化管理通過“首問負責制”等舉措明確了層級、部門間開展行政協作的責任，克服了條塊分割的管理“碎片化”問題。在網格化管理實踐中，地方政府通常不需要改變原有的行政層級與部門設置，而在既有組織架構上新設一套網格管理層級與指揮關系，從而實現原有條塊關系下難以實現的資源整合與信息互通。【陶振：《社區網格化管理的運行架構及其內生沖突——以上海X區Y街道為例》，《社會主義研究》，2015年第4期。】通過網格管理體系，地方政府能夠將各職能條線與各級行政組織納入綜合管理聯動機制中，增強政策執行中“塊”對“條”的指揮控制權能。【董幼鴻：《大城市基層綜合治理機制創新的路徑選擇——以上海城市網格化管理和聯動聯勤機制建設為例》，《上海行政學院學報》，2015年第6期。】

考核激勵是網格化管理的重要驅動。如果說信息網絡是網格化管理的“神經系統”，基層各級網格員便是網格化管理的“感官”。網格化管理依照轄區、類別、部件名稱、歸屬部門、問題位置、所在網格等標準對政務信息進行編碼處理，并納入地理空間數據庫，【竺乾威：《公共服務的流程再造：從“無縫隙政府”到“網格化管理”》，《公共行政評論》，2012年第2期。】從而有序整合轄區內社會事實信息。這事實上也為考核網格員提供了基礎信息。屬地政府或有關部門通常還會查臺賬、看現場，對網格管理員日常工作及配合各部門開展工作情況進行綜合評價。主要考核網格信息員上門入戶、信息采集是否到位，社情民意是否記錄、上報反饋，群眾對網格管理員是否知曉、是否滿意，是否配合完成其他方面的工作等。使用基礎信息和綜合評價，政府及其部門可以對網格員施以計分、排名及獎懲，從而對網格員形成有效的激勵。【劉安：《網格化管理：城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區的個案研究》，《江海學刊》，2015年第2期。】

需要指出的是，在網格化管理運作中，科技支撐的作用顯現得淋漓盡致，無論是信息的動態全面及時更新，還是問題閉環處置和監督問責，都離不開信息的全方位快速流動和使用。可以說，網格化管理也為數字治理在基層落腳扎根開辟了路徑。不僅如此，目前數字技術的大量應用場景都來源于基層，大量數字技術手段也被應用于基層的網格化管理，兩者之間隱然出現了一種正反饋。

三、網格化管理對國家治理的影響

前文已經說明，網格化管理可被視作基層社會治理的“基礎設施”。但如果僅僅將網格化管理的意義局限于基層，就未免忽視了它對國家治理的價值。應該看到，網格化管理不僅對當代公共治理的三大支柱中的科層機制和網絡機制產生了沖擊，還對中國獨有的一些公共管理和政策執行方式產生了至關重要的作用。2013年，黨的十八屆三中全會明確了“改進社會治理方式”要以“網格化管理”為前進方向。由此，網格化管理可為“社會治理是國家治理的重要方面”這一論斷提供有力證據。

（一）網格化管理與科層制

科層制是一種被廣泛應用的現代組織管理形式，它的基本特征包括等級分明、規則明確且得到非人格化的執行及專業化分工等。作為一種組織管理方式，科層制體現了極強的現代工具理性特征，旨在提高組織效率，規范組織行為。科層制組織應如同一架精密的大型機器，有效處置公共事務。不過，作為公共行政組織的管理方式，科層制的有效性依賴于某些隱含的前提，如行政任務總能明晰地歸屬于具體層級和部門，公共事務的范圍種類是一成不變的，組織成員確實可以做到非人格化等。然而，這些前提并不必然成立，于是“笨蛋一樣的官僚”【彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎等譯，學林出版社2001年版，第1頁。】之說不脛而走，再造政府的呼聲也日益高漲。現代政府組織應有良好的責任性、回應性，但職責不清、相互掣肘、效率低下、反應遲緩的科層組織在面對基層細微、繁瑣、多變的事務時，缺點更暴露無遺。網格化管理則從強化科層或弱化科層兩方面匡正了政府科層制。

就強化科層而言，網格化管理對科層制的影響主要體現在將傳統科層制的管理制度下延至基層網格，通過新設置多個層次網格的方式，將行政力量與管理制度向基層滲透，可以更好地細化管理單元，杜絕服務真空，提升管理效能。在網格化管理中，政府甚至有目的地將社會力量吸收到層級體系中，在網格長之外設置了河長、林長、樓長等“職位”，將社會力量組織化，實現“化網絡為層級”，助推基層多種治理目標的實現。【王詩宗、楊帆：《基層政策執行中的調適性社會動員：行政控制與多元參與》，《中國社會科學》，2018年第11期。】就弱化科層制而言，通過網格化管理，行政組織借助于信息的有效汲取和精確使用，可以讓自身更為扁平化和網絡化，【陳鵬：《人工智能時代的政府治理：適應與轉變》，《電子政務》，2019年第3期。】有利于打破了科層制組織的條塊分割、各自為政，將科層化政府機構轉變為全面性一體化的政務服務機構。【姜寶、曹太鑫、康偉：《數字政府驅動的基層政府組織結構變革研究——基于佛山市南海區政府的案例》，《公共管理學報》，2022年第2期。】同時，網格化管理強調政府和社會組織的聯動協作，如此科層制在保持其穩定性和紀律性的同時，也需要更加“柔性”，更多地關注與其他社會主體的合作與協調。這些轉變不但提升了信息傳遞的效率，也使得責任與問責更加清晰可行，需求方與供給方直面相對甚至無間合作。同時，網格化管理所觸動的變革也有利于“開放政府”等改革目標的實現。據上可以判斷，網格化管理一方面體現了科層制理論中的工具理性在基層治理實踐中的作用；另一方面，它結合中國社會的實際克服了科層制理論中的抽象化、非人格性、形式主義等弊端，讓基層治理煥發了新的活力。【何健：《邁向精準治理的基層社會治理機制研究》，中國社會科學出版社2023年版，第66頁。】

（二）網格化管理與網絡化治理

社會網絡（Social Network，簡稱“網絡”）也是當代公共事務治理的重要支柱，【Thompson G.， Frances J.， Levacic R. and Mitchell J.，Markets， Hierarchies and Networks： The Coordination of Social Life， London： SAGE Publications， 1991， pp.3-4.】網絡化治理理論強調治理主體多元，在互信互惠的伙伴關系上做到共享資源，共同實現公共價值；這突破了對突破傳統治理模式造成的主體缺失困境，資源不平衡困境，信任困境和合作困境。【宋蔚、王斌：《網絡化治理理論與社區治理路徑創新》，《領導科學》，2019年第24期。】網絡化治理最直觀的形式便是社會自治。網絡化治理，有一種擔憂一直存在：網格化中權力運行的一元化、科層結構的極致化、信息后臺的神秘化，都可能構成對網絡化治理的威脅。

然而，從實踐經驗看，網格化管理與網絡化治理并非簡單的互斥關系。首先，網格化管理與網絡化治理的功能雖有交疊，卻也有著明顯區分。前者既是政府開展社會管理和公共服務的社會治理【社會治理包括社會自治、政府對社會的治理及政府與社會共治。參見王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關系》，《國家行政學院學報》，2014年第3期；陳麗君、郁建興、董瑛：《中國縣域社會治理指數模型的構建》，《浙江社會科學》，2020年第8期。】工具，亦構成當代基層治理的結構——基礎設施。其本身高度依賴于合法的行政權力，本質上是由科層制拓展或變革而來；后者則是社會自治和政社共治的治理機制，其“底色”強調社會成員基于共同認同的規則和價值觀，通過自我組織、自我管理、自我服務和自我監督等方式，實現對共同體（如社區）事務的有效管理和服務；擁有自治能力的社會力量也可與政府協同，對公共事務進行治理，但作為治理主體的社會力量依舊不完全依賴于外部權力或政府的直接干預。可見，網格化管理與網絡化治理形成互補，才能完成社會治理完整拼圖。

其次，從社會參與及治理主體間互動來看，網格化管理強調各級政府和社會組織的聯動協作，這可能為網絡化治理中社會組織和居民的廣泛參與提供了必要支持和重要途徑。研究者發現，通過網格化管理，基層社會精英群體的力量可以得到動員，陌生人社會的一盤散沙局面可以得到改善；通過組團式服務來組織動員網絡中的潛在資源，無疑會促進網絡成員對自身潛力的認知并強化網絡中的信任和規范，也為社會成員學習認知互動機制、協同機制提供了學習場所。另一方面，網格化管理也可從社會網絡中得益，例如可以直接吸納社會網絡中的骨干分子【如在網格化管理中網格長作為網格治理的一個重要節點，往往從社區中選聘有威望又熱心社會公益事業的群眾來擔任，也選聘社區熱心群眾擔當民情信息員、網格監督員，某種意義上使得社會網絡中的精英有了政治合法性加持，顯然有助于網絡化治理；反過來說這些舉措也借助傳統社會權威，有效地提升了網格化管理的效果。】或采用社會網絡中既有的習俗習慣，實現“自主性構建”和“合法性敘事”，彌補行政力量的不足，提升網格化管理的有效性。【王詩宗、李鵬：《基層政策執行的創新：自主性建構與合法性敘事》，《治理研究》，2019年第6期。】

當然，必須承認網絡化管理與網格化治理之間畢竟是存有張力的。有學者認為，應“不僅重視從管理向治理的轉型，更應實現從網格走向網絡，構建和完善多元治理主體間的網絡關系和多元化溝通渠道，以此來解決行政化屬性以及治理參與不足等造成的基層自治弱化等問題”。【劉偉、王柏秀：《國內學界的網格化管理研究：回顧、反思與展望》，《公共管理與政策評論》，2022年第1期。】無論如何，科層制與網絡化之間的沖突并不開始于網格化管理，網格化管理也并不總是加劇沖突，反而可能使咬死的齒輪松動。

（三）網格化管理與運動式治理

如果說以上兩個方面闡述了網格化管理對全球性的公共治理方式的影響，那么，我們還必須強調網格化管理對富有中國特色的公共治理方式也產生了深刻的作用。毋庸置疑的是，運動式治理是執政黨建政前后一直依靠的基本治理方式，【裴宜理認為，在近代中國史中形成的革命斗爭基因在運動式治理中得到了存續，成為了中國國家治理與社會建設不可或缺的一項重要經驗。參見Perry， E. J.， “From Mass Campaigns to Managed Campaigns： ‘Constructing a New Socialist Countryside’，” in Sebastian H. and Elizabeth J. P.， Mao’s Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China. Cambridge， Mass： Harvard University Asia Center， 2011， pp.30-61.】這一方式也因網格化管理的出現而獲得了新的工具支持。

運動式治理是諸如政黨、國家、政府或其他統治集團通過對自身政治權力和行政執法職能的利用，以政治動員的方式自上而下地調動本階級（集團）或其他社會成員的積極性與創造性，通過有序的群眾參與，以專項治理的形式解決某些突發事件或難以通過常規手段解決的社會疑難問題，通過自上而下的動員整合起各方資源、注意力與力量分配，以突破原有官僚常規體制的方式來完成某一特定任務的治理方式。【周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》，2012年第9期。】簡潔地說，運動式治理通常是指以特殊權威打破常規科層機制，以動員的方式重新吸納注意力和資源，用于完成常規科層難以完成的目標。【向淼：《運動式治理：一種兼具特殊性與普遍性的動員機制》，《治理研究》，2024年第3期。】

中國特色社會主義進入新時代后，時代背景對運動式治理提出了新的要求。首先，政府的目標從單一的經濟目標為主，轉向了五個文明并重，政治文明、社會文明、生態文明等建設需要新的動力機制；理性化、法制化與長效化、公民參與和協作治理等由此成為運動式治理的前景和方向。【向淼、郁建興：《運動式治理的法治化——基于領導小組執法行為變遷的個案分析》，《東南學術》，2020年第2期。】其次，大眾化的運動式治理需要極強的意識形態力量加持，而在放棄“以階級斗爭為綱”的改革開放時代，這一條件已經褪色，新的動員方式必不可少。最后，運動式治理通常具有事件性和階段性、應激性和補救性的特點，存有不穩定性、被動性、有違法治精神等弊端。如何走向制度化和長效性，是運動式治理繼續存續中必須解決的問題。

網格化管理恰恰可能是現階段運動式治理的有力支撐。其一，網格化管理可以讓運動式治理“找回群眾”，提高運動式治理的動員能力。借助于網格化管理工具可讓群眾參與到運動式治理中來并扮演重要的角色。其二，網格化管理能夠在運動式治理中落實責任。通過網格化管理，運動式治理的主體責任不斷向下延伸，具體分解到了基層行政人員、網格長、網格員等層面，甚至通過對社會網絡的吸納，將責任落實到公民個體。其三，網格化管理可以幫助運動式治理實現制度化。網格化管理通過不斷完善自身的治理結構，在科層內實現科層力量的穩定協同和治理資源的持續整合，在政社之間形成牢固的紐帶，在社會成員中促進了對政策合法性的認同；這些實際上也是運動式治理制度化的要件。

以上內容涉及了公共事務治理的最主要形式，也關注了中國獨有的重要治理方式。盡管敘事掛一漏萬，但應能說明，對于國家治理而言，網格化管理具備全面而深刻的影響，盡管這種影響可能是一種有意圖的拓展。

四、網格化管理的限度和發展趨勢

對于網格化管理，一味地予以贊譽，顯然是有失偏頗的。網格化管理在其運行中的績效考核與問責的“專斷”、數字化帶來的權利擠出效應與權力擴張效應、網格化導致的行政擠壓社會空間等方面，均需要進一步反思。

首先，在網格化管理中，人員的主體性、公共服務定位、網格基礎條件、網格管理的專業能力等問題極為復雜。【孫柏瑛：《新時代中國公共行政的實踐邏輯》，《行政論壇》，2021年第4期。】出自壓力型體制思路的績效判定雖可簡單化地解決這些問題，但也會加劇內卷化、目標置換、象征性執行等現象。同時，單一的行政問責方式【行政問責及問責制的含義可參見Gagne， R. L.， “Accountability and Public Administration”，[WTBX]Canadian Public Administration， [WTBZ]vol.39， no.2（June 1996）， pp.213-225.】與基層治理任務的復雜性也難以匹配。其次，網格化治理經常存在盲目依賴數字技術而忽視人的價值，導致本末倒置和價值缺失等系列問題，易導致權力的無序擴張，以致損害公民權利。例如，數字治理對于老年人等社會群體往往會產生“擠出效應”，他們的訴求表達、對接服務的權利因此明顯受損。同時數字化帶來的權力擴張使得基層負擔加重而效能下降，“碎片化、重復化和重疊化的數字系統和平臺建設不僅沒有減輕基層負擔，還可能在短期內增加基層的工作量，進而影響該群體的工作效率”。【容志：《技術賦能治理的異化風險及其防控》，《人民論壇》，2023年第3期。】再次，如前所述，網格化管理能深度滲入并有力改造基層社會，稍有不慎便可能擠壓社會的自主性空間。這是因為網格化管理的主要是一種傳統行政控制方式的升級版，多元社會治理主體多是被動卷入管理活動，執行管理任務。侵蝕自我管理、自我教育與自我服務的居民自治原則，必然導致對基層治理現代化的初衷與目標的背離。

就當下看，網格化管理尚存明顯的限度，但我們有理由對這一已經表現出強大效能的治理工具抱有信心。實踐一直沒有停步，理論追蹤和前瞻也不能止步。學者們普遍認為，就治理結構而言，未來的社會治理的機構將進一步朝著“一元導向、多線發展、多點突破”的方向演變。一元，即邁向精準治理，這是基本導向；多線，即空間上下沉到“網格”（網格工作線）、技術上提升到“線上”（智能發展線），力量上拓展到“多元”（社會組織線）；多點，即同時在網格空間、智慧手段、多元力量參與共治。【何健：《邁向精準治理的基層社會治理機制研究》，中國社會科學出版社2023年版，第93頁。】就治理功能而言，未來網格化管理的公共服務功能日益凸顯，成為社區服務機制的重大創新實踐。網格化管理的功能轉型是基層治理理念轉變的產物，也是針對新時代社會主要矛盾發生歷史性轉化而進行的主動調適。隨著服務型政府理念的不斷深化拓展，基層治理更多強調“服務性”而降低其“管控性”。【唐皇鳳：《新時代網格化管理的核心邏輯》，《人民論壇》，2020年第20期。】就治理機制而言，未來網格化管理將更多依托于多元參與機制、價值共識與合作機制、社會資本與信任機制、利益共享與協調機制。【秦上人、郁建興：《從網格化管理到網絡化治理——走向基層社會治理的新形態》，《南京社會科學》，2017年第1期。】總之，學術界普遍相信，經過治理結構、功能和機制的再創新，未來網格化管理終將在精準化與開放性、一體化與多元性、管控化與服務性、行政化與參與性、數字化與人本性之間找到自身的最佳位置。

更廣義地看，透過網格化管理，我們看到了中國國家治理現代化的進展和前景；通過網格化管理的研究，我們則看到了中國公共管理自主性知識的增長。今后，更多地將網格化管理與整體政府、綜合性數字治理、跨部門協同改革運動等多元公共管理思想關聯起來，實現實踐的綜合和研究的交匯，對中國的國家治理現代化和公共管理范式的進步都將是有益的。

（責任編輯：胡重明）