論公共企事業單位信息公開的立法目的與實現路徑優化

內容摘要：公共企事業單位信息公開的立法目的并不明朗，多個規范之間出現了不同的目的表述。從信息公開制度的產生及功能來看，知情權保障應是其目的，但知情權作為一項抽象的權利，必須明確其權利屬性與內涵，才能確定具體的制度構建路徑。在公共企事業單位信息公開制度中，知情權具有雙重權利屬性。基于公共企事業單位在市場經濟活動中產生的信息公開對應的是私法屬性的消費者知情權，此類信息的公開不適用《政府信息公開條例》的規定，即應沿著“脫條例化”的路徑公開；基于行政機關委托或規章的授權而行使公共事務管理權所產生的信息公開，對應的是公法屬性的知政權，此類信息的公開應與政府信息公開一樣，適用《政府信息公開條例》的規定，即沿著“入條例化”的路徑公開。公共企事業單位在提供公共服務的過程中，如果能通過雙層次判斷標準的檢驗，即可被認定為具備行政機關特征或擁有公共事務管理權，其信息應按照“入條例化”的路徑公開，否則便應按照“脫條例化”的路徑公開。

關鍵詞：公共企事業單位；信息公開；知情權；雙重路徑

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-7076（2024）04-0130-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdfx.2024.04.011

一、問題的提出

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出要“加快構建具有中國特色的公共企事業單位信息公開制度”。現如今，該綱要設定的規劃期限已經過半，但公共企事業單位如何進行信息公開仍不明朗。公共企事業單位作為我國特有的一類主體，介于政府、市場、第三部門之間，卻又不獨屬于其中任何一種，①①參見陽敏、張宇蕊：《公共事業單位改革路徑演化：一個交易費用分析框架》，載《中國軟科學》2012年第12期，第35頁。導致其信息公開具有復雜性。2019年修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第54條規定，法律、法規授權組織的信息公開適用政府信息的規定。公共企事業單位除非獲得法律、法規的授權，否則只能適用該條例第55條的規定，②②《政府信息公開條例》第55條規定：“教育、衛生健康、供水、供電、供氣、供熱、環境保護、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位，公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行。全國政府信息公開工作主管部門根據實際需要可以制定專門的規定。前款規定的公共企事業單位未依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，公民、法人或者其他組織可以向有關主管部門或者機構申訴，接受申訴的部門或者機構應當及時調查處理并將處理結果告知申訴人。”但該規定較為原則，未能進一步明確制度如何構建與實施。2020年12月7日，國務院辦公廳出臺了《公共企事業單位信息公開規定制定辦法》（以下簡稱《制定辦法》），對《條例》第55條作出了一定程度的具體化。但《制定辦法》對外并不具有直接適用的法律效力，僅對行政機關內部具有拘束力，而目前國務院各部委并未積極推進相關規章或規范性文件的出臺，導致公民申請公共企事業單位信息公開以及法院處理糾紛時，通常缺乏明確的適用規范。

學界對于公共企事業單位信息公開制度的構建路徑，一直存在“入條例化”與“脫條例化”兩種觀點的爭論。①①“入條例化”是指公共企事業單位信息公開要適用《政府信息公開條例》的規定，“脫條例化”則指不適用《政府信息公開條例》的規定。因為目前的《政府信息公開條例》實質上規定的都是政府信息如何公開，所以“入條例化”和“脫條例化”的選擇也意味著公共企事業單位信息公開是否與政府信息公開保持一致。參見彭錞：《公共企事業單位信息公開：現實、理想與路徑》，載《中國法學》2018年第6期，第89-92頁。前者是《條例》修訂之前的主流觀點，后者成為《條例》修訂后的主流觀點。主流觀點的轉變顯然是受到了《條例》修訂的影響，該修訂將公共企事業單位信息公開由原來的“參照本條例執行”變為“依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行”，但這種修訂未能促使學界的觀點趨于統一。

《條例》的修訂還影響到了司法裁判。②②筆者在“中國裁判文書網”和“北大法寶”上，以“《政府信息公開條例》第三十七條”“《政府信息公開條例》第五十五條”為關鍵詞進行全文搜索，經過篩選，并將同一案件的不同審理程序合并計算為一個案件，共獲得《條例》修訂前的有效案件224例，《條例》修訂后的有效案件49例。最后檢索日期為2024年8月14日。在《條例》修訂之前，法院多數采納了“入條例化”的觀點，對公共企事業單位信息公開糾紛多以行政訴訟的程序進行審判。雖然有較多案件判決原告敗訴，但所持理由基本上是信息不屬于公開的范圍或申請的主體不在修訂前的《條例》第37條所規定的9個領域范圍內。法院并未進一步闡釋所申請公開的信息為什么不屬于公開范圍，而是直接引用修訂前的《條例》第37條的規定，或者直接援引部門規章或規范性文件中的具體規定。在《條例》修訂之后，大部分案件中法院并未對如何公開信息作出判斷，而是直接認為企事業單位并非行政機關與法律、法規授權組織，其公開信息引發的糾紛不再納入行政訴訟渠道加以救濟，只能按照《條例》第55條第2款的規定進行申訴。但在部分法院的說理中，仍能看到脫條例化的傾向。③③參見孫平訴南通市崇川區房屋征收服務中心信息公開案，江蘇省南通市中級人民法院（2020）蘇06行終441號行政裁定書；可樹生訴武漢市司法局申訴處理案，湖北省武漢市中級人民法院（2020）鄂01行終933號行政裁定書；王慧訴中國電信股份有限公司樂清分公司信息公開案，浙江省溫州市中級人民法院（2023）浙03行終978號行政裁定書；劉斌斌訴濰坊高新技術產業開發區北海學校信息公開案，山東省昌邑市人民法院（2020）魯0786行初70號行政裁定書；羅浩訴中國移動通信集團有限公司內江分公司信息公開案，四川省內江市東興區人民法院（2020）川1011行初5號行政裁定書。亦有國務院部委級別的行政主管機關在司法案件中明確提出，公共企事業單位信息公開不適用《條例》的規定。④④參見王某訴陜西省某局、中華人民共和國某部申訴處理及行政復議案，陜西省高級人民法院（2023）陜行申1076號行政裁定書。

不難看出，法院對公共企事業單位信息公開糾紛的審理一直存在機械適用法條的問題，缺乏對公共企事業單位信息公開制度的立法目的的深入探究。畢竟，公開的內涵與立法目的是密切相關的。一項制度該如何設計，離不開立法目的的指引，因為它“決定著條文的內容、控制著整個法的價值指向和結構安排。”⑤⑤黃學賢、雷娟：《〈政府信息公開條例〉立法目的之檢討》，載《浙江學刊》2012年第1期，第117頁。那么，該項制度的設立目的究竟是什么？明確這一問題，是對該制度展開研究的前提，否則，對該類主體信息公開制度構建的研究便會成為無根之木、無源之水。

二、知情權保障作為公共企事業單位信息公開的立法目的

立法目的一般能夠從規定該制度的法律規范中探尋到。因此，首先需考察公共企事業單位信息公開的法律規范中有無目的。當法律規范沒有明確立法目的時，則應從制度自身的功能出發，探尋立法目的的真相。

（一）規范層面的目的不明確

立法目的蘊含于法律條文的遣詞用語之中，⑥⑥張志銘：《法律解釋的操作分析》，中國政法大學出版社1998年版，第188-189頁。但解讀《條例》第55條，僅能將公共企事業單位信息公開制度的目的與促進公共服務聯系起來，無法進一步知曉這種促進是旨在保障公民知情權還是加強對公共企事業單位的監管。《條例》第1條所規定的政府信息公開的立法目的，也無法完全適用于公共企事業單位。因為公共企事業單位具有公私法的雙重屬性，有別于行政機關。《制定辦法》第1條從四個方面明確了公共企事業單位信息公開的立法目的，即加強對企事業單位的監督管理、提升服務水平、維護群眾切身利益、優化營商環境。它將提升公共服務的前提定位于對公共企事業單位的監管，似乎印證了公共企事業單位信息公開只是一種行政管理措施。①①參見后向東：《論“信息公開”的五種基本類型》，載《中國行政管理》2015年第1期，第32頁。但是，從《制定辦法》第4條第2款的內容來看，②②《公共企事業單位信息公開規定制定辦法》第4條第2款規定：“公共企事業單位信息公開規定適用主體重點包括：具有市場支配地位、公共屬性較強、直接關系人民群眾身體健康和生命安全的公共企事業單位，或者與服務對象之間信息不對稱問題突出、需要重點加強監管的公共企事業單位。”公共企事業單位之所以會擁有市場支配地位或者造成與服務對象的信息不對稱，源于其掌握了商品服務信息，而公民處于信息弱勢地位。為了解決此類問題，信息公開作為規制工具被使用，使公民知曉信息的權利得以實現。因此，從整部規范的內容出發，又可以推知其具有保障知情權的目的。

《制定辦法》作為規范行政系統內部行為的規范性文件，不具有對外適用的效力，真正要將該項制度的立法目的落實下來，還須依賴于各部委出臺規章或規范性文件。雖然《制定辦法》要求各部委出臺相關規定，但進度并不理想，通過梳理后發現，截至2024年9月，已制定或經修改后仍有效的規章或國務院部委級別的規范性文件僅7部，而這7部規范中關于公開目的的表述各不相同。經過整合提煉后，可將其關于目的的表述歸納為保障知情權、參與權、表達權、監督權，促進生產、生活與經濟作用以及促進公共企事業單位發展等方面，具體可見表1。

其中，《教育部關于推進中小學信息公開工作的意見》所提出的參與權、表達權的對象限于學校師生，而非社會公眾。《供電企業信息公開實施辦法》雖然也在第1條中提到了參與權，但全文并未明確電力用戶參與什么。因此，這種所規定的參與權缺乏實際意義。故而在面向社會公眾時，下位法中關于公共企事業單位信息公開的目的可歸納為保障知情權、保障監督權以及促進經濟或公開單位發展三個方面，但各規定之間對此各有側重，未能形成統一的立場。可見各法規范之間關于公共企事業單位信息公開的立法目的的認知并不一致，由此也導致這項制度無法形成統一的體系。

（二）知情權保障目的的證成

有學者在梳理各種類型的信息公開活動時，明確將其劃分為基于知情權的信息公開和非基于知情權的信息公開兩種類型。非基于知情權的信息公開又被劃分為行政程序環節的信息公開、行政處罰方式的信息公開、專門公共服務的信息公開以及行政管理措施的信息公開。①①參見后向東：《信息公開法基礎理論》，中國法制出版社2017年版，第67-80頁。其中，行政管理措施說認為，公共企事業單位信息公開并非基于知情權的公開，而是行政機關對被監管主體進行管理的一種措施，類似于強制信息披露。②②參見后向東：《論“信息公開”的五種基本類型》，載《中國行政管理》2015年第1期，第32頁。這種觀點存在難以填補的漏洞，因為從本質來看，無論是政府信息公開還是公共企事業單位的信息披露，均表現為信息由掌控者向不知曉者的告知，兩者在信息流動的功能實質上是相同的。規范層面盡管在多數情況下未直接使用知情權這一術語，但從對公共企事業單位信息公開目的的表述來看，都暗含了保障公民獲得信息的權利（知情權）的內涵。因此，無論是政府信息公開還是公共企事業單位信息公開，都具有滿足公民知情權的追求。

在信息公開制度中，存在行政機關、公開主體、公開對象三方主體。只不過在政府信息公開中，行政機關與公開主體是一體的。政府信息公開是國務院通過行政法規附加于行政系統自身的一項義務，在面對社會公眾時，則呈現出保護其知情權的內涵，這一知情權作為主觀權利已客觀化。③③參見蔣紅珍：《面向“知情權”的主觀權利客觀化體系建構：解讀〈政府信息公開條例〉修改》，載《行政法學研究》2019年第4期，第42頁。在公共企事業單位信息公開中，行政機關與公開者并非同一主體，兩者之間存在管理與被管理的關系，此時的信息公開制度是行政機關使用的一種信息規制工具，的確可稱之為行政管理措施。因此，將公共企事業單位信息公開界定為行政管理措施，進而否認知情權的存在，是只關注到行政機關與公開主體兩者之間的管理關系，而未能將公開對象一并納入其中考察。從社會公眾視角出發時，無法否認知情權保障這一目的。信息并非向行政機關公開，而是向社會公眾公開，這才是規范層面要設立該項制度的原因。在此種情況下，社會公眾與公共企事業單位之間存在一組相對應的權利義務關系，即知情權與信息公開義務。

知情權在信息公開制度中始終占據著重要的地位。不管是實現對相關主體的監督，還是促進服務的提升，都離不開對知情權的保障。現有規范中所提到的保障監督權與促進經濟或單位發展，是受到《條例》對政府信息公開規定的影響。雖然監督行政權和促進行政水平的提高都是政府信息公開所追求的目的，但這兩種目的可統一于知情權保障之中。在政府信息公開中，要求公開的是行政機關履行行政管理職能的信息，故而知情權這一主觀權利已然客觀化，成為“知政權”。④④參見劉俊祥：《行政公開的權利保障功能》，載《現代法學》2001年第5期，第140-143頁。為了實現知政權，需要將行政權力暴露于陽光之下，實現對權力的監督，以此倒逼行政機關提升行政服務的水平。因此，只要確定政府信息公開的知情權是知政權，其他兩種目的便可統一于其中，無需單獨強調。公共企事業單位信息公開下位規范中出現的三種目的，亦是受到政府信息公開的影響，將其知情權作為知政權對待，此時的監督權與促進單位發展都被統攝于知情權的內涵之中。所以知情權的保障作為公共企事業單位信息公開的立法目的便已足夠，但公共企事業單位信息公開的知情權是否真的是知政權，還有待進一步明確，畢竟也有規范要求知情權與申請人具有利害關系。①①參見《供水、供氣、供熱等公共企事業單位信息公開實施辦法》第1條。

信息公開的概念與立法是由知情權催生而來的，②②參見郭道暉：《知情權與信息公開制度》，載《江海學刊》2003年第1期，第129-130頁。或者說信息公開制度是與知情權相伴而生的，“為保障知情權而設計的制度就稱為‘信息（情報）公開制度’”。③③何生根：《知情權屬性之學理研究》，載《法律科學》2005年第5期，第11頁。從結構功能主義的角度出發，任何制度的存在都有其本身存在的功能，因功能的存在而致力于實現相關目的。信息公開制度的功能是明確的，即讓信息從強勢方向弱勢方流動。這種功能直接保障了公民對信息知情利益的實現，卻無法直接實現對權力的監督與促進單位發展，后兩種情形只有依賴于特定信息的公開才能實現。因此，知情權的保障才是公共企事業單位信息公開的立法目的。

三、公共企事業單位信息公開中知情權的雙重屬性

雖然確立了知情權是公共企事業單位信息公開的立法目的，但知情權的性質為何并未明朗。它究竟是如政府信息公開一樣屬于主觀權利客觀化了的知政權，還是其他屬性的權利，有待進一步厘清。若僅以寬泛概念意義上的知情權來確立制度構建的路徑是不夠的，因為知情權發展至今，已是一個較為復雜的概念，基本上成為一種抽象的權利，有待于法律作出具體的規定，否則便會引發各種理解。④④參見林愛珺：《知情權的法律保障》，復旦大學出版社2010年版，第82頁。上文梳理的規范層面對知情權的實現是否要具有利益相關性的分歧便是明證。作為抽象概念的知情權，在不同制度體系中的內涵是不一樣的，有學者從國家和社會角度出發，將知情權分別定性為民主權利與社會權利。⑤⑤參見葉必豐：《論公民的“了解權”》，載《法學評論》1987年第6期，第39頁。還有學者將其界定為文化權利。⑥⑥參見[美]邁克爾·舒德森：《知情權的興起：美國政治與透明文化（1945—1975）》，鄭一卉譯，北京大學出版社2018年版，第1-19頁。知情權必須與知的對象相互勾連才能知曉其具體的屬性，才可確定公共企事業單位信息公開制度該如何構建與實施。

（一）公法屬性的知情權

知情權指向的客體內容不同，其權利屬性存有差異。在政府信息公開制度中，應公開的是“履行行政管理職能”或“公共事務管理職能”的信息，其知情權已然客觀化，它隸屬于政治權利的序列，表現出的是公法屬性，承擔著對行政權加以監督的功能。反觀《條例》第55條的規定，公共企事業單位所要公開的信息是“在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息”。這種公共服務的內涵是什么，其中是否包含著公共事務管理權的內容，就成為值得討論的問題。

公共服務職能一直都是政府的一項重要職能，甚至是當今政府職能的重心所在，⑦⑦參見王鋒、陶學榮：《政府公共服務職能的界定、問題分析及對策》，載《甘肅社會科學》2005年第4期，第231頁。但它與其他政府職能的界限不是特別明確，⑧⑧參見馬英娟：《公共服務：概念溯源與標準厘定》，載《河北大學學報（哲學社會科學版）》2012年第2期，第76頁。與公共事務管理權也并不相互排斥。在“服務型政府”理念下，政府面向社會公眾的各項行為都可稱之為公共服務，如行政許可、行政確認等行為。因此，公共企事業單位提供公共服務是存在公共事務管理權的可能的，此時知情權與政府信息公開制度的知情權便具有同質性。為了防止公共事務出錯，“必須讓所有權力活動的信息處于公開狀態，以便讓大多數人知曉，使權力隨時處于公眾監督之下。”⑨⑨何生根：《知情權屬性之學理研究》，載《法律科學》2005年第5期，第14頁。

公共企事業單位提供的公共服務原本應由政府提供，但受制于行政效率、行政資源的有限性等因素，才交由公共企事業單位提供。盡管如此，公共服務在由私主體提供后，并不排斥行政權力的存在，更不會將公共事務管理職能排除在外，故而可以將其視為廣義上的“政府”活動。在一般情況下，公共企事業單位所享有的公共事務管理職能如《條例》第54條的規定一樣，來源于法律、法規的授權，但仍有部分來源于規章的授權或行政機關的委托。例如在“福建昊宇建筑工程有限公司訴泉州市泉港區建設工程質量監督站信息公開案”中，①①參見泉州市中級人民法院行政裁定書，（2017）閩05行終105號。二審法院指出，建設工程質量監督站是接受泉港區住房和城鄉規劃建設局的委托，行使質量安全監督管理職權的事業單位。同樣，在“王國海等訴杭州市土地儲備中心信息公開案”中，②②參見杭州市西湖區人民法院行政裁定書，（2015）杭西行初字第225號。法院也認為杭州市土地儲備中心作為事業單位，受市政府委托，代表政府實施相關土地儲備工作。通過規章授權或行政委托獲得的公共事務管理職能，雖然披上了一層公共服務的外衣，但與《條例》第54條所規定的法律、法規授權組織所具有的公共事務管理職能并無本質性差別，實際上仍是一種行政性權力，由此產生的信息公開顯然與政府信息公開具有同種性質。此時的知情權也呈現出主觀權利客觀化的特征，是一種政治權利，具有公法屬性。

（二）私法屬性的知情權

除了公法屬性的知情權之外，《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）第8條也規定了消費者的知情權。消費者知情權具有明顯的私法屬性。那么，為何會賦予消費者這樣一種權利？公共企事業單位是否也存在此種私法屬性的知情權？

在當今的社會經濟生活中，完全競爭的市場幾乎并不存在。工業技術的發展打破了原來民事主體之間的平等性，消費者在商品、服務的交易過程中，無法知曉商品或服務的信息，而生產方與銷售方為了追求最大的經濟利益亦不會主動提供，從而在雙方之間形成了信息的不對稱。此時的商品服務提供商基于信息優勢對消費者產生支配性地位，會誤導甚至欺騙消費者，進而導致劣幣驅逐良幣。③③參見董文軍：《消費者的知情權》，載《當代法學》2004年第3期，第99頁。為了扭轉消費領域的信息不對稱，“現代民法承認了消費者的特殊身份和決定自由受到限制的事實……進行了一定的修改和完善，以實現消費者與經營者之間的實質上的平等”，④④王宏：《論消費者知情權產生和發展的三個階段》，載《山東社會科學》2012年第1期，第176頁。具體的體現便是《消費者權益保護法》賦予消費者一系列的權利，其中就包含知情權。

公共企事業單位雖然提供的是公共服務，且它們在提供公共服務時不具有行政權力或沒有承擔行政機關的委托事項，但其信息強勢地位仍可對公民產生一定的支配性。這種信息不對稱的情形在公共企事業單位中尤為明顯，因為公共企事業單位所提供的產品或服務是現代社會生活不可或缺之物，部分企業甚至具有一定的壟斷性質，缺乏足夠的競爭性。在這種情況下，商業的逐利性會得到放大，支配性的地位可能會被濫用，導致市場失靈，進而造成公共服務水平的降低，損害公民利益。所以公共企事業單位在作為市場經濟主體時，消費者知情權必然會出現，《條例》對此種信息公開的規定，實際上屬于對《消費者權益保護法》的落實。因此，當公共企事業單位不存在公共事務管理權，而僅以純粹的市場經濟主體身份出現時，知情權便屬于消費者知情權，屬于私法屬性的權利。

概而言之，基于市場經濟活動中的信息不對稱所形成的信息公開，所要實現的是保障公民對公共服務消費行為的知情權，以便其在服務過程中行使自主決定權，防止公共企事業單位濫用信息優勢地位，以此實現消費領域中雙方主體地位的實質性平等。此處的知情權并未客觀化，是公民在現代社會生活中必不可少的一項消費者權利，表現出的是私法屬性。

四、公共企事業單位信息公開的雙重路徑

對一項法律制度的研究雖然始于其目的，但最終還需回歸到制度構建上來加以落實。基于公共企事業單位信息公開中的知情權呈現的不同面向，其制度將沿著雙重路徑展開：私法屬性的知情權所要知曉的是消費領域商品或服務的相關信息，此類信息公開應遵循“脫條例化”的方向；公法屬性的知情權所要知曉的是公共事務管理權相關信息，此類信息公開則應遵循“入條例化”的方向。

（一）私法屬性的知情權保障遵循“脫條例化”的路徑

公共企事業單位的公共服務，涉及不特定對象的重要的、基本的利益，社會公眾只有知曉相應信息，才能真正享受其公共服務。近代社會以前是熟人社會，買賣雙方處于完全平等的地位，他們對產品信息知根知底。然而，隨著近代科學技術的飛速發展，工業化使得社會分工更加精細化，各種新的商品開始出現，生產工藝愈發復雜化，買賣雙方出現了信息不對稱。普通的公民無法完全了解產品的所有信息，權益便無法得到有效保障，基于此而產生信息公開的要求。但這種公開與政府信息公開顯然不同。前者是基于私法屬性的知情權所進行的公開，后者是基于公法屬性的知情權進行的公開，即只要涉及行政管理職能的運行，便必須公開。因消費領域主體地位不平等而產生的信息公開制度，與因行政權力產生的信息公開制度在內容上不具有相似性，其制度構建必然走向不同的方向。公法屬性的知情權是“普適性、民主性的公開”，私法屬性的知情權是“個別性、監管性的公開”。①①參見彭錞：《公共企事業單位信息公開的立法定位與制度選擇》，載《環球法律評論》2019年第4期，第108頁。因此，私法屬性的知情權所產生的信息公開應沿著“脫條例化”的方向進行制度構建，此時公共企事業單位應隨行業劃分形成差異化的信息公開規定，這些規定有賴于監管該公共服務領域的行政機關基于專業知識來確定。

比例原則作為“現代實質主義法治的典范”，②②周佑勇：《行政法基本原則研究》（第二版），法律出版社2019年版，第193頁。亦是私法屬性的知情權所對應的信息公開遵循“脫條例化”方向進行制度構建的重要依據。比例原則包含了三個次級原則，分別為妥當性原則、必要性原則和狹義比例原則。妥當性原則要求行政機關所采取的措施必須能實現相應的目的，若消費領域的商品買賣信息公開采取“入條例化”方式進行，便會造成手段與目標的不匹配，無法實現對私法屬性的知情權保障。畢竟“入條例化”關注的是行政權或公共事務管理權運行的客觀秩序，而非公民于公共服務中相關權益的實現，與公民有利害關系的信息可能會被排除在公開范圍之外，使其私法上的權利無法實現。退一步來看，“入條例化”即使可能有助于保障私法屬性的知情權，也無法滿足對損害最小化的追求，不符合必要性原則的要求。“入條例化”的制度構建路徑意味著除法定豁免及酌定豁免的信息外，一律加以公開。這種公開范圍顯然超出了公民需要知曉的信息范圍及行政機關的監管需求，強行增加公共企事業單位的工作量及成本支出。相比于行政機關，多數公共企事業單位無法獲得財政資金來支撐其信息公開工作，即使能獲得財政資金保障，也僅限于規章授權而產生的公共事務管理職能部分或為實現委托事項由委托機關轉移的部分公物。雖然政府可通過購買公共服務使公共企事業單位獲得一定的補助，但這種補助是有限的，且公共企事業單位具有一定的私法屬性，希望能從中獲得一定的利潤。要求公共企事業單位全面按照“入條例化”的方式公開信息，大大增加了公開成本，最終只會導致其為了追求利潤，使公開流于形式。因此，公共服務過程中基于私法屬性的知情權產生的信息公開，“入條例化”的路徑不是最溫和的手段，應使其走向“脫條例化”。

（二）公法屬性的知情權保障遵循“入條例化”的路徑

在我國，公共企事業單位是一類特殊的主體，它既可能具備公共事務管理職能，也可能僅提供純粹的公共服務。《條例》雖然將信息公開的義務主體劃分成行政機關、法律或法規授權組織以及公共企事業單位，但從全部的條文以及公開的目的來看，信息公開的制度安排仍圍繞行政權或行政管理職能展開。《條例》僅關注到法律、法規授權組織，忽視了規章授權組織，此外還遺漏了受行政機關委托的組織，這不利于對行政權或公共事務管理權的全面監督。

基于私法屬性的知情權所要求公開的信息，實質上都是公民在接受消費服務中最關心的重要信息。這一知情權并未客觀化，故該類信息并不一定關涉公共事務管理職能的運行。若拘泥于保護私法屬性的知情權，使公共事務管理職能這類信息公開活動沿著“脫條例化”的方向進行構建，可能導致知情權喪失公法屬性，無法實現對公共事務管理權的監督。

王敬波教授團隊曾于2014年提出了一份《政府信息公開法》專家建議稿，該建議稿的第七章專門規定了公共企事業單位的信息公開，其中第73條對公共企事業單位的定義提供了兩種方案。方案一是通過概念界定、明確列舉以及兜底規定的方式，限制公共企事業單位的范圍，即“依照法律規定承擔社會公共服務職能的企事業單位和受行政機關委托管理社會公共事務的事業單位”。①①王敬波主編：《世界信息公開法匯編》（下冊），法律出版社2017年版，第1290-1291頁。顯然，學界早已認識到，公共企事業單位可能基于行政機關的委托而行使一定的公共事務管理職能，這種管理職能與法律、法規授權組織的管理職能具有同質性，相關信息的公開均追求對公共事務管理權的監督，兩者的知情權都屬于公法屬性的政治權利。因此，公共企事業單位基于政治權利性質的知情權所進行的信息公開，應采用“入條例化”的路徑進行制度構建。

公法屬性知情權的信息公開雖然遵循“入條例化”的制度構建路徑，但并非所有的規定都可以完全照搬政府信息公開，畢竟公共企事業單位不是真正意義上的行政機關，它不依科層制的行政系統設置。在《條例》修訂后，此類信息公開在糾紛的解決方式上也與傳統的政府信息公開具有一定的差異。因此，公共企事業單位基于公共事務管理產生的信息公開，在沿著“入條例化”的路徑進行制度構建時，仍需針對該類主體的特征進行一定的調整，但這種調整仍然不得阻礙公法屬性的知情權的實現。

五、界分公共企事業單位信息公開路徑的判斷標準

公共企事業單位信息公開的制度構建路徑雖已明確，但在實踐中亟待解決的問題是，應當如何界分兩種屬性的知情權？公法屬性的知情權不可能產生于單純的私法主體之上，只有當公共企事業單位具備公法屬性，即其在具有公共事務管理權或與行政機關具有同質性的情況下，信息公開才需按照“入條例化”的路徑公開。隨著企事業單位改革的深入，權力行使越來越規范化，公共企事業單位是否具有公共事務管理權，可以通過授權或委托規范的查詢加以確認，此為路徑選擇的第一層次判斷標準，即形式標準。但也有一些公法屬性的公共企事業單位無法滿足第一層次的判斷標準，此時便應適用第二層次判斷標準，即實質標準，從實質角度識別其是否具備行政機關的特征。雙層次判斷標準遵循先形式后實質，滿足其一即可認定該單位的行為具備行政機關特征，其信息沿著“入條例化”的路徑公開；否則，信息應沿著“脫條例化”的路徑公開。

（一）第一層次判斷標準：形式標準

公共事務管理權的來源并非只有法律與法規，規章同樣可能賦予公共企事業單位相應的權力。正如《中華人民共和國行政訴訟法》第2條第2款所規定的，行政訴訟的被告包含了法律、法規、規章授權的組織，所以規章授權的情形不容忽視。此外，我國所特有的“三定方案”也是不可忽略的一種權力來源。各級政府通過編制管理部門對相關事業單位確定機構、職能、編制，從而使部分事業單位即使在沒有法律、法規授權的情形下，仍可擁有公共事務管理的權力。因此，確定主體是否具有公共事務管理權，首先應在規范上尋找到依據，主要看是否有法律、法規、規章、“三定方案”或行政機關的委托文件或協議。若答案是肯定的，則直接據此認定其對應的行為具備公共事務管理權這類行政性權力，無需再進行其他因素判斷。基于此權力所形成的知情權便屬于公法屬性的政治權利，須按照“入條例化”的路徑公開。這便是路徑選擇的第一層次判斷標準，即形式標準。

（二）第二層次判斷標準：實質標準

若無法從規范層面找到行政權力存在的依據，也不能徑直否定其行使公共事務管理權的可能性。此時需要進入第二層次的判斷，從實質層面考察公共企事業單位在被授權或被委托范圍之外所行使的職能是否具有管理的權力。

在現實生活中，除了滿足上述形式標準的公法屬性的公共企事業單位外，還有諸如“峨眉山市旅游經濟開發區管理委員會”①①參見鄭銀洪等訴峨眉山市旅游經濟開發區管理委員會信息公開案，樂山市市中區人民法院（2014）樂中行初字第81號行政裁定書。“常德市房地產管理局德山分局”②②參見徐方漁訴常德市房地產管理局德山分局信息公開案，常德市武陵區人民法院（2017）湘0702行初67號行政判決書。“承德市雙峰寺水庫工程建設管理局”③③參見潘國民等訴承德市雙峰寺水庫工程建設管理局信息公開案，承德市中級人民法院（2018）冀08行終1號行政裁定書。等無法或很難從公開途徑查找到其行政管理權來源的企事業單位。我國的國有企業、事業單位長期被納入科層制的行政系統內。隨著政企、政事分離，這些企事業單位開始不斷地被剝離出行政系統，但由于巨大的歷史慣性，從行政系統剝離后的企事業單位，雖然不再符合上述形式標準，但其行政性管理權仍不同程度地存在，亦扮演著行政機關的角色。這些歷史遺留下來的問題，只有通過第二層次的實質標準才能加以判斷。具體而言，需判斷該公共企事業單位在提供公共服務過程中是否同時滿足以下三個特征，否則，其信息就只能沿著“脫條例化”路徑公開。

1.處于政府控制之下

若要沿著“入條例化”路徑公開信息，公共企事業單位提供的公共服務必須處于政府的實質控制之下。美國《信息自由法》規定的信息公開主體包括政府公司和政府控制公司，這些公司要么是政府完全所有的公司，要么是由政府控股或通過相關協議取得控制權的公司，只有如此，其知情權才可能屬于公法屬性的政治權利，才需承擔政府信息公開的義務。而且，該法案的立法報告明確提出將未受政府實際控制的公司排除在信息公開的主體之外，如公共廣播公司。這一控制標準也得到了相關案件的確認。在“美國訴奧爾良案”（United States v. Orleans）中，④④425 U.S.807 （1976）.爭議焦點在于依據1964年《經濟機會法》（Economic Opportunity Act of 1964）資助的“社區行動機構”（Community Action Agency）是否構成了《聯邦侵權賠償法》（Federal Tort Claims Act）上的行政機關。伯格（Burger）大法官否認了社區行動機構是行政機關，因為聯邦政府并沒有對其實際運行進行控制。此后的“福謝姆訴哈里斯案”⑤⑤445 U.S.169 （1980）.（Forsham v. Harris），對這一標準進行了發展，認為必須存在政府“廣泛的、具體的和幾乎日復一日的監督”，才能將私主體作為行政機關對待。此后亦有諸多案件對“實質控制”標準予以完善，使其內涵更為豐富，包括經費和人員上的政府控制、財務上的審計、事項的特許性、信息匯報義務等。⑥⑥參見王軍：《美國行政機關：認定標準及變遷》，上海人民出版社2019年版，第123-132頁。這些因素的考量需在個案中進行整體性把握，不能因僅滿足其中一項或幾項標準而作出肯定性回答。因此，公共企事業單位在提供公共服務的全過程中是否存在被政府控制或接管的狀態，是判斷其是否存在公共事務管理權或構成行政機關的重要因素之一。這一控制狀態使其僅在表現形式上是公共企事業單位，但缺乏足夠的自主性，因而其實質內核仍可能是“政府”。

2.具備公益性特征

若要沿著“入條例化”路徑公開信息，公共企事業單位提供的公共服務必須是公益性的。在美國，私主體被作為行政機關對待，只要符合實質控制標準即可。因為處于政府實質控制之下的私主體基本上都承擔了一定的行政目的，具有公益性。我國作為社會主義國家，控制的公共企事業單位較多，有些單位并不承擔任何的行政職能，有些企業可能也只有使國有資產保值增值的功能，缺乏實質意義上的公益性特征。⑦⑦參見程民選、王罡：《關于公益性國有企業的理論探討》，載《當代經濟研究》2014年第3期，第47頁。基于這種情形，學界將國有企業劃分為公共政策性、特定功能性和一般商業性三種類型，⑧⑧參見黃群慧：《論國有企業的戰略性調整與分類改革》，載《人民論壇·學術前沿》2013年第22期，第52頁。這與國家對事業單位的劃分具有相似性。①①參見《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》第8條。因此，并非所有受行政機關實質控制的公共企事業單位所產生的知情權都屬于公法屬性的政治權利。只有公益性單位才需要公眾參與其中，才具有與行政機關相似的特征，進而遵循“入條例化”的路徑公開信息。

一些企事業單位雖然頂著公益性標簽，享受著政策補貼，但該標簽僅是其繞開部分監管措施的“令牌”，成為其擴大私益的手段。②②徐旖瑤、朱仁顯：《公益性事業單位的公共責任及其實現機制》，載《東南學術》2018年第1期，第92頁。造成此種現象的原因在于外部監管機制的不完善。信息公開恰好是加強相應監管機制中的重要一環，將符合公益性特征的單位納入“入條例化”信息公開路徑，使其信息公開的強度如行政機關一樣，是強化外部監管的必然要求。公益性作為一個不確定的概念，大致可以從以下幾點進行綜合判斷：（1）是否提供涉及社會公眾福祉和利益的公共產品；（2）定價機制是否由政府控制；（3）單位的社會效益是否高于經濟效益等。③③參見程民選、王罡：《關于公益性國有企業的理論探討》，載《當代經濟研究》2014年第3期，第43頁。

3.具備弱競爭性特征

若要沿著“入條例化”路徑公開信息，公共企事業單位提供的公共服務必須呈現出弱競爭性特征，而且這種弱競爭性并非單純基于政府許可而形成，應是由市場失靈、社會資本不愿或難以介入的原因所導致的。信息公開制度在確立以后，多數的公開申請是由企業或律師提出的，其目的是尋求競爭者或訴訟對象的信息。④④Patricia M. Wald， The Freedom of Information Act： A Short Case Study in the Perils and Paybacks of Legislating Democratic Values， 33 Emory Law Journal 649， 666 （1984）.具有強競爭性的單位更偏向于被定位為完全的市場經濟主體，若使其信息公開進入“入條例化”路徑，可能會造成商業秘密的泄露，影響市場交易秩序。因此，此類主體需要遵循“脫條例化”路徑進行信息公開。

曾有學者提出“地域提供者之間的競爭僅僅是用戶數量的競爭，而非企業生產過程的競爭。”⑤⑤高秦偉：《對公眾獲取公用企業信息的法律分析》，載《行政法學研究》2010年第4期，第34頁。隨著經濟全球化的發展，基于特許的公共企事業單位雖然在一定地域范圍內不存在競爭，但商業秘密可能影響其向其他領域的發展，故而不能僅僅以一定地域來判斷其競爭性的強弱。曾有美國的相關判例認為，紅十字會組織雖然獲得了聯邦的特許，但是基于綜合因素的考量，仍然無法構成行政機關，⑥⑥640 F.2D 1051 （9th Cir.1981）.從而排除適用政府信息公開的規定。基于此，弱競爭性要求相關公共企事業單位所提供的公共服務處于社會資本不愿或難以進入的領域，且這種難以進入的狀態并非由政府的特許制度所引發。

需要指出的是，上述實質標準中對公共企事業單位提出的三項要求，并非“并聯”關系，而是一種“串聯”關系，即只有在提供公共服務中同時滿足三項要求，公共企事業單位才能被認定為與行政機關具有同質性，進而決定其信息公開按照“入條例化”方式進行。

六、結語

“法律規范是理解法律現象的基本圖示”，⑦⑦陳曦：《法律概念與法律規范的關系》，載《蘇州大學學報（法學版）》2022年第2期，第55頁。但當一項制度尚未出臺具體的法律規范時，應首先探明其立法目的。而且，“法的終極追求是不斷追問法的目的”⑧⑧楊仁壽：《法學方法論》第二版，中國政法大學出版社2013年版，第129頁。，“目的是貫穿立法過程和立法條款始終的一種指導思想、原則和精神，是立法的起點和歸宿。”⑨⑨戚紅梅：《我國政府信息公開制度立法目的之探討》，載《河北法學》2013年第5期，第163頁。因此，當保障知情權被確認為立法的目的，且該知情權具有雙重屬性時，公共企事業單位信息公開的路徑也隨即明朗。由此，才能實現公共企事業單位信息公開的統一立法，并指引國務院各部委完成對相關下位法的修訂。法院亦可基于此，將部分公共企事業單位信息公開的糾紛納入行政訴訟渠道，實現對此類糾紛的有效化解，而不是一律將其拒之門外，迫使其流向申訴甚至信訪的渠道。當然，公共企事業單位信息應如何公開是一個頗為復雜的問題，囿于篇幅，本文也僅能對制度構建作出方向性的探討。至于“入條例化”以后的此類信息公開制度相較于傳統的政府信息公開制度須作出哪些方面的制度調適，“脫條例化”針對不同的公共服務領域又是如何具體展開等問題，仍有待深入研究。2019年修訂后的《條例》新增的申訴規定如何實施，以及是否真的將其他救濟渠道都予以排除，也亟需從理論層面給出答案。唯有如此，才能真正構建起中國特色的公共企事業單位信息公開制度。

Information Disclosure in Public Enterprises and Institutions：

Clarifying the Legislative Purpose and Optimizing its Implementation Path

Abstract： The legislative purpose of information disclosure in public enterprises and institutions is obsure， and different purpose statements have emerged among multiple regulations. From the perspective of the emergence and function of the information disclosure system， the protection of the right to know should be the purpose. However， as an abstract right， the specific attributes and connotations of the right to know must be clarified in order to determine the construction path of information disclosure system. The right to know has a dual attribute in the information disclosure system of public enterprises and institutions. The information disclosure generated by public enterprises and institutions in market economy activities corresponds to the consumer’s right to know with private law attributes. The disclosure of such information does not apply to the provisions of the Regulations on the Disclosure of Government Information， and should be disclosed along the path of “removing from the regulation”. The information disclosure arising from the exercise of public affairs management power based on administrative agency delegation or regulatory authorization corresponds to the public law attribute of the right to know about administration. The disclosure of such information should be subject to the provisions of the Regulations on the Disclosure of Government Information， just like the disclosure of government information， that is， it should be disclosed along the path of “getting into the regulation”. In the process of providing public services， public enterprises and institutions can be recognized as having administrative characteristics or public affairs management power if they can pass the double layered judgment criteria. Their information should be disclosed through the path of “getting into the regulation”， otherwise it should be disclosed through the path of “removing from the regulation”.

Keywords： Public Enterprises and Institutions; Information Disclosure; Right to Know; Dual Path