“政務算法”運行機制特征與監督制度建構

〔摘要〕黨的二十屆三中全會提出“完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺”，這為電子政務建設提出了新的目標和要求。隨著數字政府 “算法行政”范式和“政務算法”模式的不斷發展，“算法監督”問題日益凸顯。而相關問題的解決，首先需要把握政務算法運行機制的基本特征，即從實體到數據“管理對象”、從場景到模型“運行方式”、從規范到代碼“權力模式”體系轉向，深入剖析算法監督與算法監管“銜接性”、算法實現與算法實施“關聯性”、算法構成與算法價值“耦合性”等基礎性理論問題。并以此為基礎，通過實踐探索進一步完善以“預設性”為重點的事前監督、以“合規性”為重點的事中監督和以“價值性”為重點的事后監督等系統性監督制度體系。

〔關鍵詞〕電子政務；算法行政；政務算法；監督機制

〔中圖分類號〕D63/TP301.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0025-10

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，二〇三五年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化，基本實現社會主義現代化” ^〔1〕 。作為國家治理體系和推進依法行政建設的重要內容，《決定》進一步提出要“完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺”^〔2〕的目標要求。為了深入貫徹黨的二十大提出的“數字中國”戰略和黨的二十屆三中全會關于數字政府建設的重要指導精神，近年來行政管理理論研究和實踐探索逐漸聚焦“以大數據、人工智能和區塊鏈為標志的智能革命正重塑政府治理模式的轉型”^〔3〕，并催生了基于數字化技術形態的行政管理方式體系的研究思路。這種范式體系本身，是基于信息與通信技術引發深層轉變，在新的視角和觀察維度賦予行政管理以新的分析框架。更重要的是，這種應用模式是在新的技術革命影響下行政管理方式變革的必然選擇，因此必將對當前行政管理理論體系和運行模式產生重要影響。

一、問題提出的背景

隨著數字化和算法化等現代管理技術的發展，技術體系與現實社會運行相互交織與彼此互動，傳統行政管理模式正在加速向數據化和智能化轉換，同時催生了行政管理范式的重大轉型。特別是在第三代互聯網技術浪潮推動下，公共政策決策中廣泛使用大數據、計量模型定量等分析技術，使基于 “算法治理”相關問題研究成為行政管理gi+vtt9xq2ceCp1v+jDllhd9KttfXN8GkvMyWnXyOxE=理論范式體系的重要發展方向，并衍生出一系列相關概念。

（一）“算法行政”范式的演進

在“數字中國”和“數字政府”建設實踐推動下，數字化行政管理范式體系的理論研究不斷深化。在各種理論概念碰撞和磨合中，“人工智能與公共行政融合的不斷加深，推動著公共行政范式向‘算法行政’轉換”^〔4〕，這一理論觀點逐漸獲得廣泛認同。所謂“算法行政”，是指政府以政務算法為工具所進行行政管理活動的統稱。其運行機理是利用算法架構對信息和數據進行高速計算，通過數字技術和算法進行自動化操作和決策，而這種運算過程能夠有效增強公權力的運行深度、廣度和效率。^〔5〕從范式體系轉型角度理解，數字政府時代“算法”之于“行政”的意義不僅僅是一種工具的技術性與現實問題相結合的問題，更是涉及行政管理理論研究范式和方法論模式的根本性轉換，甚至可以上升到現代政治分析理論和解釋模式的轉向。

（二）“政務算法”模式的形成

從社會科學角度看，算法不僅僅是對抽象數據分析和處理，其之所以能夠成為規范社會行為的有效形式，關鍵在于算法通過對社會數據信息分析處理，能夠影響現實社會的活動運行，并通過對社會行為的規制與調整達到現代化管理目標。基于上述分析，學術界目前對于政務算法的概念理解主要從宏觀治理模式出發，認為政務算法本身是“算法行政”過程中行政機關借助算法對政務數據自動收集、整理和分析大數據的整體性活動，其本質是基于算法所產生權力機制而形成一種全新社會治理模式。^〔6〕從上述“算法行政”范式和“政務算法”模式的分析可以看出，作為算法行政工具手段，政務算法本身是一種技術體系形態，但從行政管理行為角度分析則是行政權力運行的重要方式，與傳統行政權力運行過程之間既有區別又有聯系。

（三）“算法監督”問題的凸顯

對于政務算法這種高度技術化的運行體系和管理工具，其運行本質是對所采集政務數據的處理過程。從外在形態上看，這種代碼化結構體系本身并不會直接對現實社會運行產生負面作用，因此看似并沒有規制的必要和可能。但是現實中，政務算法運行過程實際上卻已經對現實社會運行產生了諸多影響。例如，算法本身的運行已經在一定程度上帶來了技術濫用、價值扭曲和監督缺失等深層次治理問題，如果不加限制和規范將對社會公共利益產生重大影響。目前，作為行政主體實施的一種行政行為，算法行政本身也是一種權力運行過程，理應受到嚴格規制，對此學界已經形成廣泛共識。但在實踐運行過程中，對于誰能夠監督算法、如何監督算法等問題，還缺少深層次理論研究和路徑探尋。因此，從剖析政務算法運行的基本特征和底層邏輯入手，進一步探索“政務算法”監督制度對于深化數字政府建設具有重要現實意義。

二、“政務算法”運行機制的特征分析

算法治理之所以能夠成為規范社會行為和形成社會關系的有效形式，關鍵在于“基于算法決策系統的能力，能夠處理復雜的社會規制與協調任務”^〔7〕。作為大數據時代智能化數字政府運行和管理目標實現的核心技術，政務算法不僅是數字政府和電子政務的“技術基石”，同時其自身也在迅速、深刻地重構著社會治理方式和規范形態。而也正是因為其自身所疊加的技術體系工具屬性與社會運行規范屬性，使得對相關問題研究具有特殊的分析框架與模式，從而具有了區別于傳統模式的特殊運行規律。此時，深入理解數據處理工具與現實社會之間如何形成有效關聯，以及這兩者之間邏輯聯接環節究竟如何發揮作用，成為決定“算法行政”監督體系構建和運行底層的基礎邏輯。

（一）從實體到數據的“管理對象”轉換

如何實現數據“算法”處理和現實社會“治理”體系及“運行”機制之間的有效銜接，是溝通算法體系與現實問題的橋梁和紐帶。在傳統管理模式中，以文本為載體的文牘主義是傳統行政機關廣泛采取的管理手段和方式。在這種文本流轉模式和體系架構中，行政管理本身以文本化運行體系進行信息流轉和處理。而算法行政與傳統行政管理模式之間的巨大差異并非簡單基于計算機技術本身所帶來的運算能力提升，更為重要的意義在于現代信息技術帶來的數據空間模式轉換，推動了算法行政模式下管理工具的“數字化”。這種數字化本質是對事物信息的量化抽取，它不僅能夠幫助我們以前所未有的信息認知和處理能力去深度感知世界，同時也成為對于外部世界改造能力不斷提升的必然選擇。在這種范式轉換過程中，“政務算法”不再是一個數學或信息科學領域的專門概念，其本質既包含數據信息處理模式，同時更加體現信息化社會條件下行政管理活動方式的變化。而這種變化的核心在于數據空間體系中，行政主體以某種數學結構對行政行為模擬、處置和表達，從而形成以信息等價物（Informational Equivalent）形態代替實體性存在成為新的管理對象。此時，行政活動對象往往不再是以物理形態存在的實體，而是以數據本體身份存在的形態體系，并最終納入算法化體系中進行處理。基于上述原理可以看出，傳統行政管理對象首先必須數據化才能納入到“算法化場景”中進行處理，并以此為基礎通過數據化、代碼化、算法化流程轉型實現算法對于現實社會活動的管理，才能最終構建完成“算法行政”范式運行模式和運行體系。

（二）從場景到模型的“運行方式”轉換

行政管理活動本身，從決策形成到貫徹執行全過程體現了流程化特征。那么，政務算法與傳統管理運行方式的不同也集中體現于兩者流程體系之間的區別。根據前文分析可以看出，算法行政的基礎是對現實行政管理活動本身進行編碼和抽象的過程，即通過數據表征將現實行政活動以數字邏輯信息的方式呈現。從算法運行過程看，只有把現實問題的線性結構轉換成可被算法識別的數據對象，通過編碼技術從人們認知世界中抽取信息并使之符號化，進而通過嚴密的代碼化運算實現有效處理，算法本身才能夠真正意義上發揮效能和作用。“在這一編碼和解碼過程中，我們所關心的真實世界和數學表示之間建立起來了一種建模關系。”^〔8〕因此，從運行方式角度看，算法運行過程本身是以抽象代碼結構邏輯體系來調整和規范現實行政行為秩序，從而達到以算法自身的調整實現社會治理目標。即數字政府運行過程中利用對政務數據的處理，通過算法預設行為規范來調整和引導現實社會秩序。此時，通過算法代碼自身要素體系的結構變換，其自身內部結構體系才能適應現實社會復雜性變換的需要，從而最終達到以算法體系調整現實對象行為的目的。而在此過程中，與應用場景豐富性形成鮮明對比的是，數字化本身所依據的數據與算法結合的處理模式，使得現實生活中事物被算法化處理后將出現形式上“符號化”和過程上“數據化”的趨勢。但與這種趨勢相對應的現實情況是，隨著行政管理活動和行政權力運行涉及社會生活的領域不斷拓展，行政管理領域涉及經濟、財政、稅收、環保、文化、教育、衛生交通等各個領域，內容和形態特征十分廣泛，主體和流程異常復雜。此時，政務算法所面對對象的具體行政行為種類日益增多，特質性也愈加明顯。因此，在這種專業化分工不斷細化的條件下，現實社會活動的信息經由計算機網絡系統進行符號處理和合成轉換所形成的專業算法形態，超越了傳統行政管理行為“具象關系”的范疇，通過數字化符號形式抽象出客觀世界“關系實在”的模式，從而在這種“虛”“實”體系的轉換之間，實現了管理運行方式的根本性轉換。

（三）從規范到代碼的“權力模式”轉換

從技術發展角度理解，算法技術是運用模型、函數、“決策樹”所構成的“代碼”體系將處理對象的數據元素進行運算處理。其外在形態體現為以一定抽象和模擬實現某種數學結構的轉換，通過政務算法將現實行政主體與行政行為映射到數字空間層面加以計算和分析。從而建立面向行政行為對象的數據信息要素數據庫，并對包括要素指標等構成元素進行模型化和算法化轉化。即算法行政通過原型模型設計和具體計算機軟件環境，實現對輸入系統信息的有效處理，從而達到算法輔助人工進行現實治理的目的。然而從社會運行角度看，政務算法運行能夠將復雜的社會關系以編碼的數據形式輸入到機器中，通過對數據信息處理達到對社會行為進行調整和管理的目的。在算法行政體系架構中，行政管理行為的外在表現形式是通過專業化算法工具對數據進行獲取、匯總和比較等量化過程。也就是說是對行政活動所產生數據的科學性、邏輯性進行判斷和加工，通過政務算法的分析構建出數據對象背后的運行規律，進而對相關數據對象處理提供科學決策信息。此時，基于現實管理行為“規范（Law）”之治與數據運行體系“代碼（Code）”之治的轉換過程，算法能夠在實現自身體系精準性運行基礎上，在政務算法的“代碼空間”與社會活動的“現實空間”之間形成一種緊密耦合關系。這種耦合關系本身從形式上看“體現為我們在某種程度上向代碼讓渡了權力和自治”^〔9〕。而算法體系內部各組成部分之間互動關系的作用機制，通過代碼預設邏輯實現對現實社會行為的操作和改造，從而有效適用復雜現實于社會關系的調整。正是在“算法嵌入政府治理過程中，作為一種技術權力與國家公權力交織疊加相互強化”^〔10〕 ，算法作為一種全新權力運行形式，“實質上是一種以治理為目標的權力關系”^〔11〕。這種基于“算法權力”在行政管理領域中“算法治理術”運行模式轉換所帶來的影響，在行政管理行為方式上呈現出由建立在公共性基礎上的“規范秩序”轉變為由代碼形態所支配的“算法秩序”權力運行體系。

三、“政務算法”監督機制的體系架構

正如前文所述，“政務算法”體系本身作為設計精密的邏輯體系，通過程序運作實現各個規則之間相互配合，并借由這樣代碼語言實現對外部對象數據的調整。現代社會系統治理工具往往傾向于高度抽象化趨勢，趨向于形成制度空間與現實空間體系協同運行的特征。而算法行政本身就是用抽象化算法代碼體系來詮釋和規范社會系統，從而達到通過規則體系的自我調整來實現社會有效運行。因此，政務算法運行過程通過抽象和模擬能夠創造出一個以數據為要素對現實社會進行有效模擬的模型體系，能夠以更加豐富的信息化形式對行政活動本身進行“鏡像化”處理，進而在數字空間體系中實現對實體狀態的構建與分析。此時，在政務算法的數據空間體系與現實社會空間體系之間，算法技術規則與現實權力運行之間必然存在著體系架構的關聯性。如何實現兩種體系之間的耦合，成為構建政務算法監督機制的焦點所在。

（一）算法監督與算法監管“銜接性”問題

當前電子政務研究特別是算法行政研究聚焦于“以算法的治理與治理算法為基礎向度，回答人工智能時代‘治理什么’和‘如何治理’等關鍵性問題”^〔12〕。也就是圍繞如何 “用算法”開展治理活動，以及在此過程中如何“對算法”進行規制兩條進路展開。探尋政府如何利用算法進行行政管理活動同時對政務算法本身進行有效監督，成為電子政務研究的基礎性問題。其中，“利用算法的治理”的焦點是作出治理性決策時對算法的利用性問題；而“對算法的治理”主要是探索如何對于算法開發和利用進行有效規范與監督的問題 ^〔13〕。以算法為工具進行管理活動的本質，是通過對現實社會信息轉化和符號化處理，將外部行為對象的復雜性映射到內部代碼運行規律的調整過程之中。此時政務算法系統運行的維系及其穩定性，均來源于內部結構的多層級和復雜信息運行結構網絡與外部行政環境之間所形成的復雜適應性過程，即在兩者內化與外化之間達到以算法為工具提升行政管理的科學性。這不僅在形式上體現為算法在行政管理活動中的介入和運用，同時更是“撼動了行政基本原則的運轉根基，導致‘權力—權利’格局的變動和失衡”^〔14〕。與利用算法實施的監管活動相對應，算法監督本質上就是對于行政行為進行監督。在傳統行政管理活動中，行政權力如果未能得到有效制約，將不可避免地出現權力濫用可能；而政務算法如果無法得到有效監督，將會導致“數字利維坦（Digital Leviathan）”的出現。因此，算法監督的重大意義就在于，既要避免在行政管理活動中出現對算法技術依賴甚至是某種形式的“算法崇拜”，更重要的是避免政務算法在實施和運行過程中被濫用的可能。

（二）算法實現與算法實施“關聯性”問題

那么這種濫用究竟是“算法工具”本身被開發者刻意改變，還是 “算法權力”被異化呢？有學者提出，“算法權力是一種人工智能技術平臺的研發者和控制者利用自身在數據處理和深度學習算法上的技術優勢而生成的對政府、公民、社會組織等對象擁有的影響力和控制力” ^〔15〕。即從形式上看，政務算法使用者的“顯性”權力與算法實現者的“隱形”權力之間產生了悖離。本應當為公共利益服務的算法權力被潛在技術和資本利益所操控，從而出現了政務算法運行“異化”的可能，而這也成為政務算法監督機制建構的重要原因。基于傳統文本形態所存在的行政管理規范體系，算法必須通過代碼轉換才能在以數據為存在形態的信息空間發揮作用。算法處理過程其本身就是對實體數據和信息的再編輯過程。編碼抽象程度越高，越要求對現象因果關系有著更深層的洞察和理解，從而能夠在更高維度發現文本體系無法形式化和清晰表達的隱含邏輯。因此，在政務算法的開發過程中，算法編寫技術水平程度越來越高、結構越來越復雜，這就要求政務算法的技術開發過程必然需要以高度抽象化的代碼體系和數據結構予以支撐。與此同時，這種高度抽象化的產物對于監督主體而言將產生指數級增長的監督難度。即算法本身是“以普通人所不熟悉的語言和邏輯編寫而成，只有經過長時間學習和訓練的專業人士才能摸清其中門路”^〔16〕。如果監督主體無法對政務算法本身高度抽象的結構體系進行系統性闡釋，將無法對其運行過程中可能產生的異化現象作出及時反應，進而導致無法對政務算法實施更加有效的監督。對于監督主體而言，必須以全程和實時監督模式，積極應對政務算法運行過程中所形成的運行特征和模式轉型，這也對監督主體的技術能力提出了更高要求。

（三）算法構成與算法價值“耦合性”問題

基于上述背景，在算法運行過程中是監督算法還是監督算法使用者，這個問題看似簡單，但是在技術形態與現實政務活動相互交織背景下，上述問題答案將關系到如何對政務算法進行理論定位。政務算法的基本運行模式是通過基于非線性“代碼”來調整行政行為過程，這不僅是治理工具的簡單形式轉換，更是具有豐富內涵理念的轉變。在這種結構體系中，政務行為和流程被解構成巨量和復雜的信息系統，其系統形態本身在不斷地傳送、處理和輸出政務信息。在紛繁復雜的代碼性構成體系中，政務算法的本身邏輯極為縝密。其自身運行就是通過體系結構縱橫交錯的數據運算模式所構建出的一個適應社會復雜性特征的系統體系，這對現實社會的因果關系分析和判斷將更加具有效率性。從形式上看，算法本身是一種代碼化的體系架構，并不具有價值性因素。特別是政務算法執行過程看似算法可以獨立對行政管理活動實施全程化自動處理，并不體現出自然人外在意識的影響和介入。但是無論從技術層面還是現實層面理解，政務算法本身的工具屬性都蘊含著價值判斷和運行體系過程。換言之，算法本身技術中立是不存在的。因此，作為一種管理工具，政務算法的運行過程并非簡單的數字化抽象，其運行過程也蘊含著“解釋的公共性而非私人性的一面，它牽涉到公共理性，要解決理解的共識性、交互性、共享性的問題”^〔17〕。換言之，對于算法結構和運行過程的監督，就是對算法結構體系的價值趨向與行為目標進行監督，確保其在高度技術化體系架構中內涵的公共利益價值訴求得以實現。

四、“政務算法”監督機制的構建

綜合上述分析可以看出，如何實現對“政務算法”實現有效監督最終落腳點在于制度體系的構建，既要防止行政主體過分基于算法工具而產生“懶政”風險，又要杜絕基于算法工具濫用而出現對于公共利益損害的“怠政”行為，這成為政務算法監督體系構建的重要內容。其中如何厘清算法開發者與算法使用者之間的責任關系，明確算法監督的主體權力與被監督對象的義務，成為當前政務算法監督體系構建的關鍵所在。黨的二十大報告指出：“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，完善權力監督制約機制，以黨內監督為主導，促進各類監督貫通協調，讓權力在陽光下運行”。^〔18〕從這一論述可以看出，其目的在于通過對權力運行的制約和監督，構建起覆蓋全層級、全領域、全過程、全時段、全方位的權力運行監督體系。因此，政務算法監督機制的構建過程絕不能簡單套用國外概念體系和經驗做法，而應當將制度設計納入我國權力監督體系構建過程中進行分析和探討，通過制度體系的構建提升算法行政行為規范性水平。

（一）以“預設性”為重點的事前監督

作為政務算法的權力運行工具，算法本身兼具技術屬性與社會屬性，如何能夠實現技術體系與社會運行相結合是提升監督成效的基礎性和關鍵性環節。算法本身的技術性特征，對監督機關的監督能力提出了更高要求。對此有學者提出了“算法審計”監督模式，通過對包括算法模型、數據及與之有關的設計開發運行活動開展審計，進而達到對電子形態政府監督目的。 ^〔19〕但是，對于算法審計模式而言存在一個無法回避的理論困境，即從政治監督角度理解，對于權力運行監督應當是全覆蓋性質的活動，特別是從權力設定初始階段就應當接受監督，從而保證監督的全流程性。如果只是從事后“審計”環節入手進行監督活動，那么算法設計環節的行政行為將出現權力監督制約真空。但是，受政府機關技術力量的限制和市場化運行需要，當前政務算法開發與設計往往采取委托專業互聯網企業開發模式。基于技術層面因素制約，算法設計運行解釋權、話語權將很有可能最終集中在少數技術專家、研發企業之手，權力運行的公正性和公平性受到了質疑。即使算法制定者披露了源代碼，算法監督部門也難于了解算法設計的意圖。這不僅因為算法治理需要算法開發者、算法訓練者以及算法管理維護者技術層面的支持，更為重要的是治理參與者在治理過程中對于算法構建過程中其本質形態的理解和把握。那么，面對這種技術障礙，是否就要對上述環節放任不管呢，答案自然是否定的。

可以看出，如何在算法設計環節進行權力監督工作既是一個技術性難題，也是一個緊迫性問題。政務算法的本質是作為程序員編寫出能以機器利用格式進行編碼的程序。而在算法的開發設計過程中，以代碼運行的方式與現實世界發生關聯時，雖然程序開發者的技術因素發揮了重要作用，但就其本質而言，算法運行目的才是程序運行的決定性因素。因此，算法預設性的意義在于，通過技術手段把人類積淀的經驗、知識融會到“預置”代碼的編寫和計劃體系中，通過對數據模型的可控性疊加分解重組，從而以算法模型方式和形態反映出建模者的目標和思想觀念。雖然對于算法技術本身的監督難度較大，但對于算法編寫腳本和邏輯框架的“監督”是完全可行的。對此可參考《互聯網信息服務算法推薦管理規定》相關條文規定，監督主體可以要求算法的實現主體對算法的服務形式、應用領域、類型體系和運行預期進行詳細技術說明，并進行備案審查。例如，2023年5月國家互聯網信息辦公室制定的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》明確要求，在生成式人工智能技術研發過程中進行數據標注的，提供者應當制定符合本辦法要求的清晰、具體、可操作的標注規則。上述規定本身均強調從“預設性”角度出發，加強對算法設計監督，從而為相關機制建構提供制度性參考。在具體監督策略上，通過增強算法的解釋性和運行過程的透明性提升監督效能。具體在實現路徑上可以通過外部第三方專業技術力量的引入，從代碼設計和實現技術層面進行專業化處理，從而實現對政務算法“技術黑箱”的突破。

（二）以“合規性”為重點的事中監督

從前文論述可以看出，隨著算法工具不斷對傳統行政活動的介入和影響，數字化政府建設中越來越多的政務行為將依賴于算法對政務數據的處理和解釋，算法行政將成為基于政務算法所形成的一種全新行政權力運行機制。但是，相較于對于政務算法設計與應用環節，在算法行政運行過程中，更為薄弱的監督工作在于政務算法運行過程中監督體系的構建問題。這是因為，對于算法運行而言，其本質是對數據對象的分析和處理。特別是隨著大數據時代的到來，數據規模和結構體系的復雜程度已經遠超人工處理能力。這意味著算法工具使用過程本身的復雜性也非專業人士能夠處理，那么對于如何對算法運行過程實施有效監督，不僅僅需要從技術層面進行規制，同時更需要探尋傳統規范性與現代技術性相結合的方式，以算法運行規范性為目標開展監督工作。

從傳統監督方式角度理解，政務算法的實現過程本質上依然無法脫離“人”和“事”兩個方面，還是圍繞“人”和“事”兩個不可分割的監督要素展開。如何避免出現信息化時代新的“算法官僚”，從而“既能充分發揮算法權力對國家治理的積極功能，也可以最大限度地規避算法權力帶來的消極作用，是智能社會急需解決的重要問題”^〔20〕。以國家監督體制為依托開展政務算法監督，監督的主要對象依然是“人”的行為，即“事”的對象化。而國家監督體系建設的目的，就是要從以“行為”為中心的監督維度轉向以“權力”為中心的監督體系，主要監督對象是行政機關及其公職人員，及其公職人員的行政行為。監督機制的構建，既要解決算法使用過程中的算法不作為，又要查處算法濫用亂作為問題；既要解決算法執行活動中的形式主義、官僚主義、教條主義等問題，更要查處弄虛作假、虛報浮夸、以權謀私等違規違法行為。即將政務算法運行過程納入國家權力監督運行體系的意義在于通過對算法運行過程個體行為的“合規性”進行監督，達到對政務算法監督的目的。也就是說，在政務算法執行過程中，對于算法本身的監督要與公權力監督制約結合起來，不僅要重視算法執行過程是否合規合法，更要重視算法實現目標的合規性和合法性。

從監督過程看，必要的技術力量依然是實現監督效果的關鍵。雖然從傳統監督方式角度出發，能夠在一定程度上避免算法因權力主體濫用權力而出現“異化”趨勢，但從技術運行角度理解，算法行政活動本身還是將以數據分析處理工具的形態出現。因此，如何在算法運行過程中進行實時監督也就成為問題的關鍵。對此，可以借鑒技術哲學領域中較為成熟的AMAs（Artificial Moral Agents），即人工智能道德主體技術理念——以代碼為特征的算法模型從建構初始階段就強調內在邏輯的嚴密性構建。而制度規則的邏輯運行，其載體形式隨著現代信息技術的發展也在從文本轉向代碼形態。^〔21〕因此，可以通過規范體系進行代碼化轉換，即將規范要素體系以監督子程序形式融入現有政務算法體系之中，通過規范體系“算法化”路徑，達到“以算法監督算法”。而實現上述過程，不僅需要配備與算法運行規模相適應的專業化監督人才和技術支撐，更為重要的是提升對政務算法監督認識的必要性與緊迫性，盡快加強相關技術的研發進程，從而為算法監督工作建構堅實的技術“底座”。

（三）以“價值性”為重點的事后監督

針對算法運行過程可能存在算法偏見甚至是算法歧視等問題，多數學者認為算法治理過程中所構建的邏輯性代碼體系，雖然能夠解決治理的規范性問題，但從本質上依然是一種工具形態，因此從價值評判角度進行監督的難度較大。那么，作為一種技術理性為主要特征的治理模式，其價值屬性是否無法有效發揮規制和監督作用呢？代碼作為一種技術形式通過算法的聚合，將現實事物的內在信息轉化為具有數學特征的信息結構體系，并以準確無誤的符號形式表示出來，從而將復雜現實映射和表征為一種有序、可掌控的算法體系。雖然從技術層面看這是一個相對純粹的數學過程，但算法通過計算機代碼方式對數據進行運算處理并得出相應計算結果的過程在一定程度上是社會行為價值調整與導向的過程。也就是說，在政務算法的開發過程中除了要考慮治理目標和管理目標以外，還要重視社會生活中人們實實在在的行為目標和價值取向。從本質上看算法作為一種計算邏輯，是一種程序設計，但從更為宏觀的視野解讀算法功能，其根本目的還是服務于社會，提升社會治理效能。因此，作為一種具有價值屬性的“公共產品”，政務算法本身會潛移默化地影響人的價值觀念和政治行為。

習近平總書記指出，要“用主流價值導向駕馭‘算法’”^〔22〕。這一重要論述更加凸顯出如何在理論層面深入分析價值理念引領算法技術和實現路徑的重要性。作為一種伴隨著現代信息技術發展而形成的技術產物，算法本身隨著技術發展進步而不斷迭代更新，它不僅在數字空間體系中推動了意識形態話語體系的模式變遷，更重要的是在更深層次改變了價值體系引領作用的實施方式，從而為數字空間中實現正確意識形態引領與主流價值體系引導提供了重要技術支撐。在政務算法開發過程中，其設計過程已經將豐富價值內涵的道德價值標準內化于算法結構體系中，并通過相應算法路徑來落實上述價值目標體系。換言之，政務算法體系的構建不僅僅是簡單冰冷規則的堆積，而是內在真正符合和體現“公共價值”要素的結構關系體系。此時，對于算法監督不僅要以技術路徑作為出發點，還應當以價值倫理作為落腳點，強調“算法作者的價值觀，無論是否有意，都被凍結在代碼中，有效地制度化了這些價值觀”^〔23〕。因此，在算法監督機制建構過程中要正確處理好“算法的價值導向作用”和“價值導向駕馭算法”之間的辯證關系。特別是抓住算法作為技術體系與社會現實運行之間的關鍵銜接點，在算法的“技術社會化”與“社會技術化”之間尋求有效的平衡點，從而為新技術革命背景下數字空間主流價值引領發揮有效作用提供理論支撐和路徑選擇。具體而言，在政務算法監督體系的構建過程中，事后監督的重點是對算法執行活動結果予以價值判斷，通過將政務算法結果納入現有監督體系框架之中，以其是否實現“公共價值”為標準進行監督，確保其運行結果的正確價值取向，最終形成“形式理性與實質理性、工具理性與價值理性的平衡”^〔24〕。

綜上分析可以看出，“政務算法”之所以能夠成為當前行政管理治理工具體系中的重要范式，究其本質“算法行政”是“政務算法”之治，是要讓代碼服務社會公共利益。對于政務算法的理解已經從單純計算機程序的構建，轉換為社會“現實轉換器”的重要體系。如何從本質上把握政務算法運行過程中現實性行政行為與抽象性數據處理過程之間的關系，不僅關系到“算法行政”運行規律的探尋，更為重要的是如何能夠對政務算法運行活動實施有效監督。從現實社會發展角度看，政務數據規模指數級增長催生著算法體系的不斷建構與完善，而算法對數據的處理又不斷影響著現實社會。因此，在信息化時代背景下，政務算法監督機制建設的挑戰在于能否通過監督體系的不斷完善來有效應對監督活動的復雜性、有效規制和應對算法結構體系不斷變化的需要，從而以監督體系的構建與運行機制的完善來適應和調整信息化環境下算法行政范式體系的轉型與變革。而對于行政管理理論研究者而言，“需要將社會科學和數據科學的思想結合起來，才能充分利用數字時代帶來的機會”^〔25〕，這也將成為學界未來深化數字政府建設和電子政務理論研究的重要領域。

五、結論

黨的二十大報告指出要加快“數字中國”建設，作為以數字中國戰略助力中國式現代化實現的重要環節，政府治理的“數字化”轉型意義重大。在數字政府時代，公共行政與算法技術融合所產生的“算法行政”治理模式，其運行模式的核心是通過在政府決策和行政活動中引入“政務算法”工具，基于數字化技術手段“賦能”行政管理模式與治理方式改革，進而達到提高治理技術水平，提升治理活動高效性、精準性和科學性的目標。特別是“政務算法”運行機制為數字政府建設所帶來的發展機遇，不僅涉及社會信息化背景下政府治理基礎理論研究視角的轉換，同時也關系到未來新一代信息技術發展環境下政府運行模式從“數字化”轉向“算法化”的目標實現。但我們在看到機遇的同時，也必須清醒地認識到所面臨的挑戰：無論是對“算法行政”運行模式還是“政務算法”技術體系來說，對其本身的規制與監督問題還處于理論探索與制度建構的起步階段，存在諸多亟待解決的基礎性與關鍵性問題。具體而言，從微觀角度看相關監督體系建設在一些領域取得了階段性成果，如“備案模式”及“算法審計”等模式的提出，以及相關監督模式的建立，對于加強算法監督運行機制確實提出了可行性路徑。但從宏觀視角看，作為“黨和國家監督體系”在數字政府建設領域中的重要體現，政務算法監督制度的研究與制度探索還無法完全適應當前經濟社會發展需要。因此，如何把傳統政治監督理論與現代信息技術工具更加有機緊密地結合起來，進一步建構和完善基于對算法權力屬性、運行過程及價值目標為對象的全過程、全領域和全方位的監督制度體系，對于探索在新一代人工智能背景下算法行政監督體系發展的“智能化”轉向等問題，將具有重要的理論意義與實踐價值。

與此同時，從更加宏觀的視角上分析，“政務算法”運行機制的原理探討與監督體系建構雖然只是當前“數字政府”建設與“治理現代化”研究中的一個組成部分，但相關問題的探索將進一步拓展數字空間場域下傳統政治學研究的視角。以此為契機，相關成果也將為當前計算政治學學科的范式建構與研究方法創新提供重要參考，進而為推動“數字中國”戰略背景下社會科學研究的中國自主知識體系建設與發展作出一定的貢獻。

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【責任編輯：董史烈】