民意訴求表達與基層政府回應型治理邏輯

〔摘要〕在12345政務熱線落地中，多元且個體化的民意訴求與整體性的鄉鎮屬地政府之間存在責任分配和精確回應的張力。這導致鄉鎮的常規治理機制需要進行調適，以匹配訴求回應帶來的屬地壓力。在H鎮“政務熱線督辦件處理”案例中發現：（1）鄉鎮對訴求事務的類型化處理，使其能夠匹配到鄉鎮常規權責分配方式和治理機制，包括條線專責制、歸口負責制和中心工作制；（2）鄉鎮圍繞訴求回應優化行政過程，確立起訴求分撥、回應預警和定向追蹤等行政環節，屬地回應壓力促進了基層行政過程的規范化。以訴求精準分流和督辦促進回應的方式，體現出基層體制的組織資源能夠圍繞治理事務和民意訴求進行適配。基層政府對民意訴求的回應速率有所提升，但整體性回應效果仍然受制于有限的鄉鎮體制注意力。

〔關鍵詞〕12345政務熱線制度；鄉鎮治理；民意訴求；政府回應

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2024）06-0113-10

一、壓力情境下鄉鎮屬地治理邏輯：文獻回顧與問題提出

近年來，基層治理呈現出督查強化^〔1〕、監督下鄉^〔2〕和痕跡管理^〔3〕等特征，雖然提高了基層體制的運行效率和政策執行能力，但也導致基層體制過度動員^〔4〕、體制超負荷運轉致使基層干部出現行為積極而心態消極悖論^〔5〕等日益嚴重的問題。中央在提出基層減負號召的同時，也在推進基層（鄉鎮）治理能力提升的制度建設，以期為基層政權增權賦能，強化基層基礎性權力。就基層壓力型體制而言，鄉鎮是最低一級屬地政府，也是屬地治理的一線。體制動員和督導的強化，導致鄉鎮屬地壓力的增強。因而，鄉鎮既要回應來自于上級監督的壓力，也要面臨提升一線事務治理效能的壓力。同時，由于行政村組織資源的有限及其非正式性，導致鄉鎮并不能夠將所有壓力傳導至行政村，體制壓力和屬地壓力在鄉鎮一級形成疊加。因而，從鄉鎮的組織策略和治理機制能夠分析我國基層體制的適應性、基層政權的基礎性權力提升等問題。學界主要從治理形態、治理機制、治理行為等方面對鄉鎮的組織策略和治理進行研究。

一是結構維度對基層（鄉鎮）治理形態和權力結構的分析。張靜指出鄉鎮政權是基層公共權威官僚化的體現^〔6〕，吳毅則關注基層公共權威的社會性^〔7〕。黃宗智提出第三領域來分析不同于國家與社會二元關系下的基層公共權威屬性，并指出其官僚體系主導下的是“集權的簡約治理”^〔8〕，歐陽靜也對簡約治理有了相關的論述^〔9〕。也有學者指出類似的分析，例如基層“半正式行政”^〔10〕等。不同于此種“非正式”治理，也有學者關注國家對于基層治權的塑造，如政權下鄉^〔11〕、政黨下鄉^〔12〕、法律下鄉^〔13〕以及監督下鄉^〔14〕，導致國家權力對基層的滲透和干預，呈現出強國家時代的基層治理轉型。^〔15〕

二是機制維度對基層體制運作和治理機制的分析。機制研究注重鄉鎮官僚組織運作的實踐邏輯。鄉鎮作為不完備的一級政權，其體制的組織資源有限，而屬地治理事務、類型繁多。因而，鄉鎮的體制運作在非正式治理機制上有著充分的呈現。例如，行政包干制^〔16〕、片線結合制^〔17〕、聯村工作制^〔18〕等等。這些治理機制皆是為了實現鄉鎮體制的組織資源與屬地一線治理事務、責任相適應與匹配，實現人、權、事的最優結合。但是，體制壓力和屬地治理壓力具有情境化、場域化的特征。非正式治理機制能否發揮其效能，受制于具體的時空場域，因而各種治理機制易產生邊際效益遞減的現象。這導致以具體和相對集聚的治理事務為中心，確立較為靈活且有一定正式性的治理機制，是實現人、權與事相結合的積極策略。

三是行為維度對鄉鎮政府治理行為的分析。行為研究注重鄉鎮作為能動者的行動邏輯，既包括整體性政府，也包括基層體制內部的多元主體。從縣鄉責任壓力傳導的角度，學界觀察到鄉鎮采取共謀^〔19〕、向下分鍋^〔20〕、向上避責^〔21〕等方式來進行壓力回應；從鄉鎮整體性政府內部組織動員方式，學者們提出運動式治理^〔22〕、動員型治理^〔23〕等解釋；以具體政策的執行過程作為橫切面，研究提出如鄉鎮在一線治理中存在政策變通執行^〔24〕、加碼執行^〔25〕、選擇性執行等^〔26〕行為。行為研究拓展了對鄉鎮治理的微觀認知，但是作為整體性的鄉鎮政府行為與鄉鎮個體化干部行為之間的關系需要進一步辨析。在鄉鎮的治理行為中，制度與程序上的形式符合與實際一線的行為邏輯之間存在一定張力，這也意味著理解鄉鎮治理行為必須要從具體事件過程和時空場域、社會基礎上進行分析。

既有研究對于理解鄉鎮政府治理有著積極的意義，但是存在以下不足。一是機制和行為的研究存在碎片化趨向，不同機制之間的關聯性并未得到進一步解釋。以政策執行為例，同樣一項政策可能存在加碼執行，也可能存在變通執行，執行的動態過程中呈現出不同主體注意力的偏差和適配，因而基于個案經驗抽離出來的機制和行為的分析，其解釋邏輯存疑。這也是實證案例類基層治理研究存在的共性問題。對此，需要充分呈現政府治理在時空場域中的變化過程。二是機制與行為研究難以同結構、制度分析相銜接，并且二者互動處于動態之中。鄉鎮的能動性在治理機制和治理行為中有著充分的呈現，但是結構與能動者之間的張力并未在經驗研究中得到較好的處理。

基于以上分析，本研究注重兼顧鄉鎮治理的結構性特征與鄉鎮官僚組織運行機制、行為的分析，并以具體的治理事務和治理過程（時空場域）來解釋鄉鎮政府治理的內在邏輯。由于單項的政策執行研究存在具體政策的代表性問題，因而難以處理中心工作和非中心工作在鄉鎮治理邏輯中的差異性。而政策過程也存在時段上的周期性。因而，本文選取12345政務熱線訴求所涉及的鄉鎮屬地治理事項，其優勢在于：一是民意訴求事項是鄉鎮屬地治理職責的集合，最能夠反映出一定時間段內該鄉鎮各項偶發性、常規性的治理事務；二是民意訴求的回應機制銜接了區縣政府、鄉鎮政府和行政村，因而能夠從跨層級的角度來分析鄉鎮與上下兩級主體之間的常規互動，更能理解鄉鎮屬地治理的行為邏輯。

因而，本研究的問題大致如下：第一，在國家統一規制的熱線訴求制度和回應壓力下，鄉鎮如何處理民意訴求并匹配什么樣的常規治理機制實現鄉鎮屬地的整體回應？第二，鄉鎮圍繞訴求回應而形成的行政過程是否建構了新的政府運作機制？與原有的政府工作機制而言有何差異性？其邊界、限度和效度如何？這些問題旨在研究鄉鎮治理的體制機制在實踐層面所體現出來新的邏輯。本文采取田野民族志研究方法，作者在湖北省江漢平原H鎮進行長時段的田野調查達數年之久，對H鎮的政府運行有著豐富的認知，對H鎮政務熱線專員、黨政辦工作人員以及其他鄉鎮領導干部進行多次半結構式訪談，同時通過參與式觀察來了解熱線回復的線上、線下流程。

二、作為行政事務的民意訴求與鄉鎮常規治理機制的匹配

12345政務熱線是一種依賴于信息技術平臺而推進政府屬地治理回應的行政機制。^〔27〕對于鄉鎮屬地而言，通過熱線平臺進行傳遞和分解下來的民意訴求，帶有科層體制責任督導的壓力。即鄉鎮必須要按照時限、滿意度、過程管理等規則進行回應。同時，民意訴求具有差異性、偶發性和個體性等特征，鄉鎮作為屬地責任在面對不同類型的訴求時，并不能夠采取“專事專辦”的方式來應對。否則，鄉鎮的組織資源將被極大地耗費在具體訴求的回應上。那么，如何平衡訴求有效回應和有限組織資源這一結構張力，鄉鎮的組織行動策略和治理機制創新尤為重要。在H鎮，常規的政府治理機制包括條線專責制、歸口包干制和中心工作制。三種治理機制皆是對鄉鎮人事組織資源和事權分配的有效性整合。鄉鎮黨政辦作為核心樞紐，起到將不同類型訴求進行分流并對接至不同常規行政機制的這一重要功能。

（一）單一類民意訴求與鄉鎮的條線專責制

雖然鄉鎮一級黨政在實際工作中分工不分家，但基本的職能分工還是存在于鄉鎮黨委政府權力結構之中。^〔28〕因而，基本的治理事務能夠對接到專項的條線部門。由于鄉鎮的組織資源存在一定限度，部分條線采取多部門合一的方式進行日常運行，即一套人馬多塊牌子，這是鄉鎮人事配置的基本特征。專事專責在鄉鎮的職能分配中，雖然有一定的界限，但是，事權和責任并不完全的制度化，而是按照實際治理需要而進行組織資源的調配。此種組織資源的調配存在既定的準則，例如，就近調配意味著條線相近或者分管和下級站所之間人員的調適使用，而領導統籌則是在充分動員的基礎上進行責權再分配，以期完成一定時段內的重要治理任務。以條線部門來主導相對明晰的屬事責任，這體現出鄉鎮體制科層化、正式化的一面。

在熱線訴求中，能夠歸類和集中于條線部門的事務，往往是與民眾生產生活高度相關的事務。例如在H鎮的熱線訴求中，涉及某一方面政策咨詢類熱線，抑或村民提出的關于某一具體的訴求如宅基地申請、申請司法援助等事項，鄉鎮能夠迅速將此種訴求直接與鄉鎮相關條線部門對接，由條線部門專門負責并回應訴求、解決訴求。在此種專事專責制中，政務熱線訴求成為了民眾向基層政府提請事項的重要渠道，而政府的回應型治理直接與村民具體訴求相銜接，以達到民意訴求的有效解決。

值得注意的是，鄉鎮熱線專員能夠對訴求進行預處理，此種預處理在鄉鎮層面主要是區分咨詢類訴求和行政類屬訴求。前者需要在系統內進行文字回復，后者則需要在線下完成事務治理之后進行佐證資料的上傳。為了不給鄉鎮條線和站所增加負擔，政策咨詢類的訴求回復，直接由熱線專員線上進行。但是，相關政策條文的查找，并與本鄉鎮、行政村具體訴求相結合進行政策解釋，這一職責需要條線站所來完成。因而，對于政策咨詢類訴求的回復過程，H鎮黨政辦熱線專員劉某稱：我這里需要預處理，哪些是政策咨詢類的，比如說上個世紀90 年代搬遷過來的農戶要申請新增宅基地，有沒有當時的承包合同，是否符合村情等等，不能按照國家政策上的話語復制粘貼進行回復，這樣會導致老百姓看不懂，而是需要把訴求交給土管（國土）部門，讓他們去核實，然后形成具有合法性的政策說明，再發給我進行系統上的回復。^①

在此種治理事務分配過程中，誰來決定訴求事項分配到何部門、站所，直接關系到鄉鎮整體的政府回應效率。因而，訴求事項的分配需要由鄉鎮黨政辦有經驗的工作人員來承擔。同時，通過政務熱線系統傳達過來的訴求事項，由于訴求記錄的方式、文檔的字數限制等原因，表達較為標準和簡化，因而，需要由鄉鎮黨政辦工作人員將系統中的訴求，轉化為更加明確的治理事務，并與鄉鎮實情相結合。此外，對于不太清晰明確的訴求事項，鄉鎮黨政辦還需通過采訪、打電話的方式來向投訴者，以及所在村的村干部求證訴求事項的完整信息。這一步環節，是為了更好地將訴求事項與鄉鎮的部門站所相對接。

（二）普遍化民意訴求與鄉鎮的歸口包干制

除了個體化的訴求之外，村民通過熱線所反映的訴求還帶有公共意志屬性。公共事務和公共利益屬于基層政府治理責任范疇。在一些涉及公共利益的民意訴求，呈現出普遍化、典型化的特征。因而，具有一定普遍性特征的民意訴求，需要由基層政府來進行一攬子解決。投訴人訴求的程序回應與普遍化訴求的集中式回應，二者之間存在一定張力。鄉鎮作為屬地回應責任主體，如何在符合程序回應規則下盡可能地提升集中式回應效率，考驗著政府治理的策略。

正如H鎮黨政辦副主任李某所稱：如果近期不斷收到投訴，村民所反映的事情，那么一定就是典型問題、當前的普遍問題。遇到這類訴求，并不適合一事一回復的方式對待。而是要開一個協調會，或者由分管領導來召集站所商討一下解決辦法。^②集中訴求的判斷和界定依靠于治理事務的屬性和重要程度。對于絕大多數民意訴求而言，皆屬于某一業務范疇之內的治理責任，因而都能夠歸為某一條線站所部門來進行回應。但是，由于訴求事項涉及鄉鎮屬地的整體治理責任，這導致一些專事責任需要超越于條線站所主體來進行回應。于是，需要在條線專責制的基礎上，強化分口管理的重要性。

條線專責制和歸口包干制皆體現出政府內部責任分配的專業化、集中化。^〔29〕二者區別在于歸口包干制具有了鄉鎮黨委分管領導的統籌和協調，因而，對于推動歸口任務更有力度。在歸口包干制中，訴求回應的主體變成了由分管領導及其下級部門、站所構成的工作包干團隊。其中分管領導負有第一責任。在分口包干內部，分管領導在推動此項訴求事項回復的過程中，能夠按照“誰合適，誰主抓”的方式來進行。此種方式是鄉鎮組織資源優勢最大化的積極策略。此種歸口包干制由于組織資源相對集中、動員效率較高，因而更加適用于一些短期的重點工作，這對于集中解決民意訴求中具有典型性、普遍性的治理事務，較為適宜。

①資料編號：20230109TMLB

②資料編號：20230110TMZZX

案例1：去年秸稈禁燒的時候，有村民私下燒秸稈，由于起風的原因，部分農戶受到的影響較大，有人打電話投訴了好幾次。遇到這種事情，短時間內前前后后都有人在投訴。我們從系統中發現了，這就意味著村民反映出來的事情有一點典型性、普遍性。所以這件事情到了分管領導那里，直接以他們分口的整治辦和執法隊一起去處理。而且不僅僅去查明這件事情，給打電話投訴的人當面回復，也在推動工作過程中進行了排查，以免后續還有類似的事情發生。這種方式是為了一攬子解決村民投訴的問題。^①

從上述案例中能夠看出，關于秸稈焚燒的事務是數名村民所反映的共性訴求。此種訴求事項并不是投訴者個人的利益取向，具有一定的普遍性、公共性。鄉鎮黨委政府能夠判斷此種訴求事項的重要性，按照分口跟進整改的方式來進行推動解決。這種工作機制適合較為集中普遍的訴求。

通過包干制來進行公共訴求的集中處理，還體現出鄉鎮黨委政府對基層工作的重視程度。從基層治理過程中的主體互動來看，村民關于公共利益的投訴往往涵蓋多方利益沖突關系。在鄉村社會，鄉鎮作為基層政府，還是調和農民與村干部利益關系的合法性權威主體。正是如此，基層政府必須要對涉及部分乃至大多數民意的訴求進行集中回應。這意味著鄉鎮政府的回應行為具有一定的績效合法性特征，因而鄉鎮并不能夠完全按照程序要求來進行回應，而是要考慮自身回應行為可能帶來的社會后果。

（三） 重難點訴求與鄉鎮的中心工作制

12345 政務熱線作為一種民意訴求表達的渠道和機制，是對民意的集中呈現。^〔30〕從民意表達和問題解決的方式上來看，政務訴求和信訪訴求有相似之處。筆者在田野觀察中也發現，部分農民在上訪的過程中，也會順帶進行政務熱線投訴。相比起信訪而言，政務熱線投訴的成本更低，也更為便捷。訴求通過基層政府的內部督導，必須要進行符合程序上的回應，此種“訴求人保護”的原則，也導致上訪戶適當選擇熱線投訴的方式。一旦政務熱線的訴求事項涉及基層信訪問題，那么此種督辦機制將會更加嚴格。鄉鎮作為信訪治理的屬地責任，所受到的潛在治理風險更大。因而鄉鎮黨委必須按照最高等級的行政機制來進行應對。在此背景下，鄉鎮的行政重心從訴求程序回復，轉移到信訪訴求的化解。

在H鎮的民意訴求表達中，只有極少數和信訪訴求相關。這類信訪案件對于鄉鎮而言本身即是一種需要長時間的觀察和化解。一旦信訪戶通過政務熱線打電話投訴，那么鄉鎮不僅需要在線下化解和勸返信訪戶，而且還需要在熱線系統中對訴求進行程序回應。因而，此種信訪+熱線訴求使得鄉鎮屬地的治理責任被強化。鄉鎮在面對重要的信訪熱線時，必須要匹配更高等級的行政機制，以期完成線上與線下的回應和治理。

案例2：村組集并的幾戶農民，由于征地拆遷款賠償的問題，與村委會達不成一致意見。周圍的宅基地和承包地都征收了，只剩下五戶農戶沒有搬遷。水電路等基礎的生活設施也受到了影響。他們經常打政務線投訴，比如說他們沒有公共廁所、晚上路燈不亮、下雨之后道路坑洼，還有的提出要分家立戶批宅基地建房子等要求。其中一個農戶在中央巡視組進駐期間去反映情況了，后來區里批復了他在老宅基地上建房的訴求。其他村民以為是打熱線投訴起到了效果，于是都開始打熱線投訴，給鄉鎮帶來了很大的壓力。化解這些人的信訪壓力，成為鄉鎮黨委政府頭疼的事情。^②

①資料編號：20230111TMLXH

②資料編號：20230112TMXXQ

信訪訴求的化解并不能夠按照常規熱線訴求的方式進行回應，鄉鎮屬地在面對此種較為棘手的訴求時，條線部門的責任與鄉鎮屬地的責任高度一致。因而，鄉鎮需要按照更高政治等級的工作機制來進行事務治理。而最高等級的工作機制即是黨委中心工作制，由黨委書記作為第一責任人，動員鄉鎮的組織資源參與到此項中心工作。

訴求回應過程中運用的中心工作制，與常規中心工作制存在一定的區別。由于訴求回應有時限要求，因而在通過中心工作解決訴求事項時，需要更加注重回應程序是否符合規定。在常規中心工作過程中，運動式治理的特征更為明顯。訴求回應的中心工作方式，不僅要注重組織動員策略，還需在非正式運作過程中呈現出較為清晰的回復過程。這導致鄉鎮黨委在推進中心工作訴求事項時，并不能夠過多占用常規中心工作的組織和人力，消耗行政資源。這對于黨委決策層如何進行工作協調和注意力分配提出了要求。

同時，按照訴求回應的程序規則，任何民意訴求必須要對應到鄉鎮黨委政府內部某一具體部門，以其作為責任主體來對村民訴求進行官方解釋和回應。這意味著，不論鄉鎮黨委政府采取何種責任分配方式來回應村民訴求，在形式上都是專事專責的方式進行回應。因而，鄉鎮通過中心工作制和歸口包干制這種統合能力更強的工作機制來推進訴求事項的治理，還需在形式上符合具體部門主導的訴求事項回復。正是這一差異性，導致訴求回應過程中黨委統籌和跨口協調帶來了一定的挑戰。在實際政府回應過程中，實質化的黨委統籌與形式上的專責回應往往呈現出融合的形態，這也是鄉鎮體制在面對復雜的回應訴求事項和實際治理情境之間采取的積極組織策略。

三、優化行政過程：規范化導向下全過程回應機制的確立

在基層體制運行的過程中，事權界定與責任督查通常銜接為一體。這意味著治理過程需要由體制權威進行行政監督，以促進治理責任的落實和治理績效的管理。由于訴求回復在常規的治理事務中較為特殊，訴求回復的時效和滿意度關系到同級屬地政府的治理責任。因而，訴求事項能夠分撥到不同的責任主體，但是分撥之后的訴求解決和回應，仍舊需要基層體制進行督導。以訴求分撥和責任督導為核心的訴求回應過程，是基層體制面對屬地責任壓力時自我優化行政過程的體現。

（一） 設立熱線專員：政府回應過程中協調主體的確立

鄉鎮一級黨委政府的協調機構從組織架構上而言并不齊備，這導致鄉鎮中樞協調機構的職能偏向于弱化。傳達與督辦的職責則由分管領導層面來進行統籌。這也是鄉鎮科層體制運作非正式的體現。但是，在諸如熱線訴求回應、重要信訪件的處理過程中，鄉鎮需要由中樞協調機構來對事項進行常規統籌和督促跟進。因而，設立專職化的熱線專員、信訪崗位，有其必要性。在H鎮，鄉鎮黨委政府設立了1名專職的熱線專員。其主要職責包括：

一是在熱線政務系統中下載屬地訴求，并進行紙質化登記、立單。在線上訴求傳遞與線下訴求回應過程中，鄉鎮的熱線工作人員具備了接點的角色。此種線上線下的二階樣態，體現出科層體制與技術治理之間的張力。一階層域中，訴求作為信息符號在縣鄉兩級政府中進行虛擬化傳遞，其背后依托于屬地、屬事治理責任。二階層域中，鄉鎮作為屬地政府需要將線上訴求信息與線下一線的治理情境、社會關系網絡相結合，并推進一線的事務治理。在一階二階層域的轉換過程中，政務熱線專員起到了重要作用。

二是主導訴求件的分流和登記。熱線專員需要將紙質立單按照不同的責任分配機制，傳遞到下一個責任主體，同時對重要的訴求件登記為黨委政府工作簽件，呈送至不同層級的領導簽批意見。在此過程中，熱線專員具有信息裁定和決斷的基本權力，因而這一角色對于鄉鎮的訴求回應至關重要。同時，熱線專員還需督促各責任主體及時回應訴求，并收集整理訴求回應佐證資料，上傳至熱線政務系統。

此外，為了促進鄉鎮各部門站所能夠更好地配合熱線政務工作，H鎮黨委成立了熱線訴求回應領導小組，即將政務熱線回復納入黨委中心工作。但是，此種中心工作由于其常態化特征較為明顯，因而中心工作實立虛設。日常工作的統籌和協調由黨政辦和熱線專員來進行。同時，H鎮將各部門站所和行政村的訴求回應納入目標責任考核范疇內，這一責任考核的權力在黨政辦和熱線專員。因而，除了常規工作中向各責任主體進行分撥訴求單、督促其回應，熱線專員還需對責任主體的回應行為進行考核打分。

（二）民意訴求初步分撥和事務界定

訴求分撥是訴求精準歸類的第一步，此種分撥包括對事務重要性的界定、對事務歸屬條線（分口）的基本界定，也包括對事物類型和回應要求的界定。同時，分撥到條線和分口的訴求事務，還需要進一步與屬地的行政村進行對接。因而，訴求分撥的效率直接關系到鄉鎮政府的回應效率。

一是訴求事項從文字到事實的信息轉譯。熱線專員是處理線上訴求向實際治理事務相轉化的關鍵。從信息溝通的角度來看，熱線專員在線上系統中收到來自上級熱線辦公室的訴求，是一種高度簡練和文字表達。而熱線專員向條線站所或分管領導匯報此項訴求時，需要將系統內的訴求用紙質的訴求單呈現出來。因而，在這樣的訴求事項立單過程中，熱線專員需要打電話向訴求人核實求證和補充相關信息。這一過程是為了更加準確地將訴求對接到相關部門。

二是訴求事項按照重要性和責任主體分流。熱線專員會根據立單的訴求件來進行歸類，按照處理等級可分為加急件、急件和一般件。同時，由于一些民意訴求涉及鄉鎮層面的決策，因而，雖然事項與具體站所相關，但是此種訴求事項立單需要先呈送給鄉鎮分管領導、鎮長、黨委書記，逐一簽批意見。這一過程是鄉鎮黨委政府對具體訴求的文件決策形式。所簽批的意見將作為相關部門在回應訴求時的決策依據。正如熱線專員李某稱：只有少數熱線訴求件在立單的同時，也要登記為黨政辦公文件，因為要給書記鎮長看。同一件事，有兩種不同的文件辦公系統，這是很有必要的。如果是一般訴求，那就直接訴求立單，轉交給對應的站所去處理。這樣一個過程，由我和黨政辦副主任一同來決定。^①

此種訴求事項與治理機制的匹配，是基層體制對責任分屬的優化和調整。在專職的條線責任制之外，還存在著歸口包干和中心工作兩種責任分配方式。這意味著，鄉鎮的科層體制并不是完全按照職責明晰的科層方式進行架構和運行。基于事務類型來界定責任分屬、主體間責任關系，并理清治理機制，這是基層體制在面對復雜治理情境時的積極策略。而基層體制的一元化權威，是確保此種體制適應性的基礎和關鍵。

（三）合規性與程序化：訴求回應全過程預警機制

政務熱線制度作為一種行政技術規范，在基層政府過程中被運用時強化了政府行政的規范原則。信息技術具有可監測、程序化等功能，而且，訴求回應的責任要求使得鄉鎮政府每一步的回應需要按照規定進行。此種回應規范化、程序化直接與鄉鎮政府治理責任相關。因而，鄉鎮必須要考量到訴求回應的全過程是否合規、是否及時。同時，為了便捷地進行熱線專員對多方位訴求立單的管理，促進各類訴求回應。H鎮黨政辦采取訴求回應預警機制。此種預警機制，根據不同訴求類型，明確回應事件的時限，具體見表2。

①資料編號：20230114TMLCJ1

訴求回應的時限要求是區縣一級熱線辦對鄉鎮屬地責任的限定。由于超過訴求回應時限，即意味著鄉鎮屬地在回應規則上觸碰了紅線，因而，限時回復對于鄉鎮來說較為重要。但是，負責系統回復的熱線專員并不直接參與訴求事務的治理，這導致熱線專員知曉回復時間節點，需要及時與線下處理事務訴求的責任主體進行對接。

H鎮訴求預警機制重點在于熱線專員與具體責任主體之間關于回應時限、回應要求的對接。

案例3：國土所之前處理一個宅基地相關的政策類訴求，站所工作人員和村干部已經了解清楚了訴求實際情況，是一個不符合政策而提出要求獲得宅基地的訴求。他們通過勸說、講解政策和村干部開具證明已經處理好了。但是在訴求佐證材料制作上沒有找當事人承包合同和相關證件。結果在熱線回訪的時候，又被訴求人提出來了，督查室將此訴求回復定位佐證資料不合理。時間耽誤了、工作也做了，卻被判定為不合格的訴求回復。所以熱線一定要與他們保持溝通，他們負責處理業務，我們負責合規合格回復。^①

此外，在時限上，鄉鎮黨政辦還需進行滯后訴求的定向追蹤與信息反饋。鄉鎮的行政過程中缺乏有效的信息溝通和反饋機制。此種信息溝通的功能往往由分管領導主導的協調會和聯絡會。此種信息溝通和反饋更加凸顯出臨時性和場域性的特征，適用于一線工作、運動式治理過程之中。對于政務熱線回應這一類高度程序化和規范化的行政事務，臨時性的信息溝通往往容易產生不規范行為，也導致回應過程中需要反復確認和修改。因而，誰來進行線上、線下的溝通銜接，抑或進行跨部門、跨分口之間的配合和協調，成為提升鄉鎮政府回應能力的重要因素。

黨政辦和熱線專員的功能使其能夠主導和協調圍繞訴求事項所形成的責任關系，起到及時提醒、督促督辦和意見反饋等方面的作用。此種訴求回應過程中的定向追蹤和信息反饋是鄉鎮在匹配規范化回應過程中產生的行政步驟。因而，此種高度過程化的方式并不適用于其他類型的鄉鎮治理事務。這也是政務熱線回應制度化對鄉鎮治理過程帶來的影響。

四、精細化行政：鄉鎮分類策略促進民意訴求回應效能的提升

鄉鎮通過民意訴求事項與常規行政機制的對接、政府治理過程的優化來實現整體性政府回應能力的提升。此種回應策略和組織機制的創新，是鄉鎮在面對屬地回應壓力時，理清責任機制和優化行政過程的積極行為。此種回應機制的創新有助于鄉鎮整體性政府回應能力和效能的提升，使得民意訴求能夠在線上壓力傳導的同時，轉化為有效的線下事務治理，解決民意訴求。

①資料編號：20230114TMLCJ2

一是民意訴求與科層體制責任分配機制的對接。整體性的政府回應能力受制于基層政府內部的層級和條塊結構，因而，“有響應、難回應”即屬地黨委政府如何明確“誰來回應、如何回應”，成為制約屬地政府回應能力的重要因素。這一結構性問題的存在，意味著整體性政府責任與具體訴求的回應責任之間存在差異性。那么，政府回應必須要落實到政府內部某一明確的責任主體進行回應，同時，基層體制需要通過有力的行政機制來促進責任主體的回應規范化及其效能提升。正是由于政府回應的確切要求，導致鄉鎮黨委政府必須要通過中樞協調組織來提升訴求回應這一環節的治理。以黨政辦和熱線專員所承載的訴求初選分撥使得鄉鎮政府能夠將民意訴求有效對接至不同的責任主體，明確回應責任。同時，不同的責任主體將依賴于不同的行政機制，更好地促進線下事務治理。

二是以訴求回應為目標優化政府行政過程。雖然民意訴求所涉及的事項在鄉鎮屬地治理責任中并不十分重要，只有少數事務被納入中心工作。但是，弱回應、不回應、回應不規范等行為會影響到鄉鎮屬地的績效考核。因而，鄉鎮需要通過較小的組織成本來提升屬地的整體性回應效能。在非中心工作的推動中，采取專責化、專職化的方式，明確了責任主體和治理機制。同時，通過有序分流、跟蹤督導和信息互動等環節，實現了行政過程的優化，使得鄉鎮體制能夠通過較少的行政資源來促進多類型民意訴求的回應。行政過程的優化也體現出鄉鎮治理機制存在適應性。此種行政機制的優化是以民意訴求回應為核心，即在常規行政機制的體系中，圍繞訴求回應來進行增設和調適。例如，為了促進訴求的辦理，黨政辦與條線站所之間確立起訴求分流、信息溝通和定期交辦等工作機制，

三是提升屬地政府回應的整體性效能。鄉鎮的民意訴求回應與屬地治理責任呈現出一致性，這意味著鄉鎮的常規治理即包括對民意訴求的回應。不同于區縣部門的回應性治理側重于專項事務的解決，鄉鎮需要考量屬地治理的整體性。因而，單一責任與屬地整體回應之間需要進行有效的平衡。提升鄉鎮屬地的回應效能，必然需要民意訴求對接明確的責任主體，并能夠通過責任督導機制促進積極回應。責任主體的回應行為，直接關系到鄉鎮屬地的整體性回應效能。正是如此，鄉鎮屬地的訴求回應才能夠得以落地，并在常規行政過程中確保此種訴求回應有效。

五、總結與討論

本文以湖北中部江漢平原H鎮“政務熱線回應”為例，分析鄉鎮屬地在面對來自上級的考核監督壓力背景下，如何將民意訴求分解對接至鄉鎮常規行政機制，并促進政府回應過程的優化，以此來解釋基層政府回應的組織策略和行為邏輯。對于鄉鎮屬地而言，民意訴求回應帶來的整體性的政府屬地責任必須要與鄉鎮常規的治理機制相匹配，鄉鎮在運動式治理的基礎之上形成分策和過程化的回應機制，是鄉鎮體制面對常態化屬地回應壓力時采取的組織調適和治理機制創新，有效提升了基層體制對民意訴求的整體性回應。

首先，民意訴求作為不同類型治理事務進入到鄉鎮的常規行政機制之中，這構成鄉鎮因類施策的基礎。鄉鎮的常規行政機制是根據責任大小和治理情境來進行配置的，在條線專責制、歸口包干制和中心工作制中，事務等級和重要性呈現出遞增的特征。因而，民意訴求作為屬地治理事務，需要從整體的政府責任細化為政府內部不同主體的治理責任。民意訴求類型化，并與鄉鎮常規行政機制進行對接，有利于訴求回應的精細化和責任明確。

其次，基層政府在面對屬地治理責任壓力時，能夠厘清事務類型和壓力情境，并將治理責任與不同的責任主體進行對接，促進治理責任的落實。此種體制調配責任機制，是治理韌性和適應性的體現。并且，由于責任調配的有效性，導致鄉鎮體制存在一些非正式制度常規化運行的空間。非正式制度即未正式運行，也并不是運動式治理邏輯，而是形成一種約定俗成且有較為完善的組織、程序和制度規則。

最后，為促進整體性的基層政府回應能力和績效提升，還需強化鄉鎮作為屬地責任的直接治理。從民意訴求的體制吸納到訴求責任的向下傳導，再到鄉鎮政府和行政村的事務治理，這樣的訴求回應環節過程較為繁瑣。同時，鄉鎮回應型治理行為的動力來自區縣政府的監督壓力，而不是直接來自基層民眾的訴求。這與我們黨所倡導的為民執政、服務于民的根本宗旨仍有所距離。

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【責任編輯：劉彥武】