突破唯“跡”論“績”：有效防范痕跡主義的邏輯闡釋

〔摘要〕痕跡管理作為一種政府治理的有效模式，在治理過程控制和公共政策執行中產生了積極作用。痕跡主義指的是痕跡管理在政府治理過程中的效能偏離，在基層減負、干部作風、行政效率等方面產生了負面影響。從“制度—責任—技術”維度來看，痕跡主義唯“跡”論“績”在制度懸浮、責任失衡、技術偏移上分別呈現出本末倒置的以“跡”代“績”、過度留痕的以“跡”為重、數字負擔的“指尖”留痕三種突出樣態。其產生機理表現為，壓力疊加傳導的制度邏輯、強責任導向的績效考核邏輯、痕跡管理技術的“反向適應”邏輯。有效防范痕跡管理演變為痕跡主義，需以政府信任提高痕跡管理層級互動的制度效能，以角色擔當優化痕跡管理的責任分擔，以公共價值嵌入痕跡管理技術的共識理念。

〔關鍵詞〕痕跡管理，痕跡主義，治理效能

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2024）06-0086-08

作為過程管理和績效管理有效銜接并用的一種政府治理模式，痕跡管理對留檔查證、流程規范、督查考核等行政活動有跡可循起到了積極作用，既是有效追蹤、監控、評價政府行為過程和工作效率的客觀依據，又能使政府公共政策和政府行為過程通過任務化、指標化、清單化等多種方式進行規范清晰的量化執行與考核。痕跡管理也因此被廣泛應用于任務布置、迎評迎檢、績效考核等政府治理運作中，并產生了顯著的行政效能。痕跡主義是痕跡管理在政府治理過程中效能的偏離，在基層減負、干部作風、行政效率等方面產生了負面影響。特別是近年來痕跡管理演變為唯“跡”論“績”的痕跡主義引起了國家領導人的重視。習近平在第十九屆中央政治局第十次集體學習中指出：“現在，‘痕跡管理’比較普遍，但重‘痕’不重‘績’、留‘跡’不留‘心’；檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復；‘文山會海’有所反彈。這些問題既占用干部大量時間、耗費大量精力，又助長了形式主義、官僚主義。這種狀況必須改變。”〔1〕自此以后，黨中央對形式主義、官僚主義與基層減負進行統籌治理，在規范檢查考核、理順基層權責等方面取得了積極成效。糾治和消除形式主義、官僚主義對政府治理的束縛和負能問題，需要切實規避痕跡主義，即有效防范痕跡管理演變為唯“跡”論“績”的痕跡主義，通過提升痕跡管理效能不斷推進國家治理能力和治理體系現代化，是當前學術界和實務界亟需有效破解的政府治理特別是基層治理實踐與研究議題。

一、痕跡主義唯“跡”論“績”的本質

痕跡主義作為痕跡管理的異化形式，近年來在政府治理特別是基層治理中日益增多。學術界從不同學科視角定義了痕跡主義，形成了多種多樣的解釋。本文從政府治理視角定義痕跡主義，認為痕跡主義是指在政府治理過程中片面追求形式“物跡”而忽視內容“實績”的痕跡管理秩序失衡和功能失效，具體表現為治理主體以過度留痕方式代替實際工作，通過刻意制造的“痕跡物”體現治理過程及其績效。

痕跡主義作為痕跡管理的極端表現形式，正成為導致基層政府超荷負擔的主要因素，因此很有必要從理論上對痕跡主義的本質及其邏輯等深層次問題進行深入探討，從而有效避免痕跡管理轉變為痕跡主義，使痕跡管理回歸以“績”留“跡”的科學管理方式。在中國政府治理情境下，宏觀視角的制度規范、中觀視角的責任傳導、微觀視角的治理技術是理解闡釋痕跡主義唯“跡”論“績”本質的綜合維度。宏觀視角的制度規范關注科層組織場域的確定性規則和秩序性程序，并誘發、約束相應的運作方式。痕跡管理強調效率性、規范性等剛性管理原則，在政府行政活動過程中實現有據可依、有跡可循的同時也滋生了痕跡主義問題。中觀視角的責任傳導解釋不同政府層級治理行動邏輯，以定責、履責與追責塑造、規制行政官僚的治理行為以及政府內部層級間的互動關系。上級政府通過痕跡管理對基層政府治理進行壓實責任、過程追蹤、核查驗收等，強責任壓力傳導與基層任務責任負荷生成痕跡管理負向效能。微觀視角的治理技術指向實現政府治理目標的技術理性選擇，但痕跡管理技術有其自身客觀存在的內在邏輯，并非完全由人的意志和行為干預決定，導致某種程度上痕跡管理技術應用的非預期性和不可控性。痕跡主義唯“跡”論“績”的本質體現在政府痕跡管理運作及其異化背后的深層制度邏輯、責任邏輯、技術邏輯。

從制度邏輯而言，在公共行政領域中穩定存在的治理制度安排是公共行政實踐的抽象表達。壓力型體制、錦標賽體制等作為有效解釋政府治理的制度規則和行為方式的經驗概念，呈現出權威傳導、檢查監督、任務落實等規律性的行政執行，塑造了痕跡管理在政府治理中的行動機制。政府依循組織縱向權威結構自上而下地有序傳遞任務壓力，通過政策執行中的臺賬、檔案、數據等“痕跡物”實現科層化行政控制，“痕”和“印”是指標任務完成的體現，亦是官員激勵分配的依據。唯“跡”論“績”是在縱向壓力傳導與橫向競爭激勵等驅動要素下，誘發不同層級的下級（基層）回應上級（中央）的目標任務、權力控制、利益支配等的自我保護機制、邀功晉升機制。基層政府采取“倚重留痕輕視實績”策略應對上級政府，借助文本、表格、圖片等材料凸顯工作實績，美化、夸大、催生虛假政績，是制度約束與基層執行力的失衡或失效。

從責任邏輯而言，痕跡管理強調政府對治理過程、組織績效的理性追求，以目標責任制、問責追責等為主要實施路徑，通過責任傳導、檢查監督、績效考核等方式強化基層履責、責任監督，促進基層政府任務落實的“強責任”與“強擔當”。基層政府作為理性的行動者，唯“跡”論“績”的痕跡主義是處于責任超載、責任風險多元化的過度履責結構性困境中，迫使基層政府在盡責履責與追責問責之間尋求風險最小化的行動策略。為有效應付上級各類任務指標的檢查考核、規避政治責任風險，基層政府在有限的時間和精力分配中往往選擇忽視工作實績，將痕跡材料作為履責表達的一種權宜之計，通過對基層治理活動進行刻意記錄和過度留痕方式，片面追求文本材料、圖片表格等工作痕跡，以證明高度重視并落實完成了上級政府布置的各種公共行政任務。

從技術邏輯而言，政府選擇借助何種治理技術實現組織目標是為了提升政府治理效能而生成的，因此，公共行政實踐中所運用的治理技術，理應完全由政府所干預、控制。然而，在沒有嚴格約束的條件下，治理技術會由于其自身的客觀屬性，在一定程度上呈現出失控性。正如芬伯格所認為的，“以技術形式出現的理性超過了人類的干預和修正”〔2〕7。政府治理中的治理技術失控是治理技術的實施應用與執行主體目的、意圖的偏離。痕跡管理技術應用目的是將基層客觀行政行為事實化約為“痕跡物”并以此作為治理過程控制的工具。在基層治理場域中，痕跡管理技術被機械化應用為一切工作過程以痕跡為中心，一切工作績效以痕跡為衡量標準。痕跡管理技術應用面臨目的與手段的矛盾沖突，無法同時實現技術應用的目的與手段的雙重正當性，導致了以“工作痕跡”作為“工作政績”的痕跡主義。

二、痕跡主義唯“跡”論“績”的突出樣態

痕跡主義作為痕跡管理的偏離失控和負向效應，是形式主義、官僚主義的新形態。痕跡主義唯“跡”論“績”本質在制度懸浮、責任失衡、技術偏移上分別呈現出本末倒置的以“跡”代“績”、過度留痕的以“跡”為重、數字負擔的“指尖”留痕三種突出樣態。

（一）制度懸浮：本末倒置的以“跡”代“績”

壓力型體制為政府內部層級間的互動關系提供指引框架并界定治理行動者實踐的空間。壓力嵌入政府治理運作，逐級傳導與分解并通過科層層級結構加以執行。基層政府為消解壓力而在任務落實或政策執行的過程中與上級政府的規定要求之間進行應對博弈，將工作業績快速變現為短期可見的工作痕跡：選擇執行容易讓上級領導看得見的“政績”“留痕”打造亮點、熱衷于“做材料”等應付完成上級目標任務壓力。本末倒置的以“跡”代“績”痕跡主義是以工作“痕跡”代替工作“實績”或工作“業績”，工作過程中只重視材料“留痕”而忽視了工作“成效”的工作模式，“文山會海”是痕跡主義本末倒置的以“跡”代“績”典型現象。“文山會海”是政府理性傳導任務壓力的偏移，主要體現在“以文件落實文件”“以會議落實會議”等方面。在部分地方黨政領導和黨政部門甚至把召開會議、下發、轉發文件視為責任甩鍋的萬能法寶，以文件落實文件，做文件照搬照抄的“文件搬運工”，以會議貫徹會議，做會議精神層層傳達的“復讀機”。有的地方奉行“開會就是重視、發文即為落實”的口頭重視和紙面落實邏輯，“會議一開了之”“文件一發了之”“文件一轉了之”等單純通過層層召開會議、層層下發、轉發文件制造工作留痕，不重視推動工作的有效政策舉措和實際效果。

（二）責任失衡：過度留痕的以“跡”為重

從政府責任體系而言，每個政府部門都承擔了相應的行政責任。在政府縱向層級的科層結構中，多個上級政府部門與基層政府關系可以視為一種多重委托—代理關系，不同層級政府、政府不同部門的委托事項都歸集到基層政府執行落實完成，政府上下級之間呈現出責任不匹配的責任失衡現象。在委托—代理關系中，上級設定目標任務后，通過“責任壓力傳導式”的“一級傳一級”“一級分一級”層層分配給下級，要求下級在規定指標、規定時間、規定范圍內完成目標任務，上級會根據下級目標任務的完成情況進行獎懲約束。上級政府承擔的責任隨著目標任務的逐級下達被分解，與此形成鮮明反差的是基層政府承擔了上級各級各部門責任與任務的匯合落實。基層政府忙于多頭應付或規避責任，往往會偏移行政責任，將制造材料痕跡視為工作的重心，通過“事事留痕、處處留痕、時時留痕”等過度留痕方式，對工作過程和工作結果進行過度“包裝”，刻意將“精美材料”等同工作責任或替代工作業績。為忙于應付不同上級政府部門的各種檢查考核，有的基層政府會集中精力精心準備一份“萬能”的總結匯報材料，并根據不同部門的檢查考核指標要求在同一份材料基礎上進行數據調整和文字修改補充，其目的是應對上級政府類目繁多的檢查考核“留痕”，而不是為民服務實際工作業績的“留績”。在基層治理過程中甚至出現了為規避行政責任而制造虛假材料的現象，試圖以“假痕跡”制造“真業績”，通過制作虛假材料迎合上級各種檢查考評或是追求表面功績。因迎合上級領導或部門檢查的錯誤政績觀和不實工作作風，急功近利，于短時間內炮制典型、打造示范。如有的地方不結合當地實際情況和發展需求，費心費力打造對地方經濟社會發展沒有促進作用的“示范點”等；有的地方為了政績需要，投機取巧、弄虛作假、盲目重金打造“盆景典型”等表面形象工程等。

（三）技術偏移：數字負擔的“指尖”留痕

電子政務“數字化辦公”改變了傳統紙質辦公模式，對于推動政務數字化轉型、提高行政管理效能和服務質量具有積極推動作用。“痕跡主義”在數字化發展趨勢下的電子政務服務過程中產生的“指尖”留痕、數字負擔，是相較于傳統痕跡主義的數字化“轉型升級”。“數字化基建泛濫”與“政務服務數字化濫用”會演變為數字痕跡主義，如：“數字服務”演變為“數字形式”，“數字信息”演變為“數字枷鎖”，“數據賦能”演變為“數據負擔”，“智慧城市”演變為“智能官僚”，等等。在“大數據熱”“APP熱”背后，很多地方不能因地制宜、因需制宜，有的地方只重視電子政務服務系統開發建設，電子政務OA辦公系統、電子政務APP、電子政務新媒體、電子政務微信公眾號等五花八門的電子政務服務系統，讓基層干部應接不暇。有些政府部門為推廣應用相關政務服務應用軟件，盲目下達政務服務應用軟件下載、使用指標，還要求每天完成政務服務系統登錄次數或完成微信公眾號文章閱讀任務。隨著互聯網技術發展和智能手機用戶的增多，很多地方政府開始嘗試通過開發應用政務APP提高工作效率。政務APP的研發和使用對提升政務服務水平和群眾辦事效率都起到了積極作用，而部分地方政府存在痕跡主義的“面子工程”現象。如：不重視政務APP群眾“使用率”，只在乎上級領導“知曉率”，過于片面追求“互聯網+政務服務”平臺建設，忽略平臺運行。有的地方政府蜂擁而上、各自為政大力開展“數字化基建”電子政務服務系統和電子政務服務平臺項目建設，只注重“數字化基建”表面光鮮亮麗留痕跡，在電子政務服務平臺實際運行中走樣跑偏，對電子政務服務系統和電子政務服務平臺項目的實際需求和應用場景設計不合理，造成上線的系統和平臺不好用、不能用。

三、痕跡主義唯“跡”論“績”的產生機理

痕跡主義唯“跡”論“績”的本質和突出樣態引發了我們進一步追問：作為一種政府治理有效模式的痕跡管理，在政府治理實踐特別是基層治理過程中，為何還會誘發痕跡主義？痕跡主義現實樣態蘊含的根源性生成機理需要我們回歸政府治理的“制度—責任—技術”邏輯進行闡釋。

（一）壓力疊加傳導的制度邏輯

在壓力型體制、錦標賽體制等制度解釋框架中，政府運行及其層級間關系主要表現出下述特征：“一方面，上級政府對下級政府有著較強的控制力，特別是關于政治性政策和任務。另一方面，基層政權承受著多重壓力，包括上級政府的要求、同級政府間的競爭、社會問題的解決和市場資源的爭奪。”〔3〕科層壓力、任務壓力、競爭壓力導致政府縱向層級間的壓力疊加傳導，誘發基層痕跡主義泛濫。

1.科層壓力。科層制是政府治理的基礎性框架，我國政府基于法律、制度、規則以及“條塊”間的文書系統，形成“命令服從”“職務分級”的權責結構。政府以權力運作為治理主軸，權力與壓力形影相隨，政府運行體現出權力向上集中與壓力向下傳導的壓力型制度特征。上級政府對基層政府擁有絕對的控制權，通過科層動員方式傳遞上級政府政治意愿，凝聚并強化科層共識，并運用科層制度、政策等沿著中央到省級等行政鏈條制約、規制和調節基層政府行動。除此之外，上級政府對基層政府擁有干部任免權，“與科層體制下的行政壓力不同，政治壓力的來源是‘黨管干部’下的‘一票否決’，它直接決定了下級執行者的‘政治生存’”〔4〕。在壓力型體制中，基層政府所承擔的政治與行政壓力經常超出其所擁有的權力和能力，為了消解壓力，出現“處處留痕”執行表面化和“虛假留痕”執行異化的現象。

2.任務壓力。政府治理通常以任務的形式付諸實踐，政府工作任務涉及各個領域，治理范疇具有多元性、復雜性、風險性等特征。在政府層級間的委托—代理關系中，中央設定的多項任務目標層層傳遞直至基層政府，其中一些重要任務即政治任務，其伴隨著運動動員、政治激勵等機制的激活，具有較強的政治性、權威性、緊迫性。由于工具理性與激勵機制的引導，在落實上級政府目標任務的過程中，各級政府逐級增加新的任務內容或新的工作要求，將任務目標設定與完成任務的指標數字“層層加碼”逐級拔高，促使了累加任務的出現。基層政府是多層級委托的最終代理人，在自上而下單向性的任務壓力中，被動承接多層上級政府的超限度、逐級加碼的治理任務，過密、過重的任務負荷頻頻導致“基層疲累”的治理現象。

3.競爭壓力。在委托—代理關系中，作為委托方的上級政府有多個代理人，通過考核評估、績效排名等方式能比較代理人之間的相對績效。因此，作為代理人的基層政府存在同級政府之間競爭的壓力。對于基層政府而言，職務晉升的激勵與逐級淘汰的壓力共生共存，“從職務晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步逐級提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。它的最大特征是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格”〔5〕。因此，基層政府為了獲得正向激勵、降低同級競爭壓力，會采取形式大于內容的“造痕跡，做材料”，吸引上級的注意力并在績效考核中取得好的評價。

（二）強責任導向的績效考核邏輯

績效考核內嵌責任、效率等價值內涵，以檢查、監督、激勵等機制促進基層政府提質增效。但在行政實踐中，作為政府治理責任驅動手段的績效考核，政府層級間自上而下的強責任傳導、多重責任監督考核邏輯導致基層治理負荷超載。

1.強責任傳導的治理環境。黨的十八大以來，上級政府開啟了垂直化管理的擴權行動，在政府治理中強化、壓實責任，實施痕跡管理進而實現對基層治理過程的控制。責任劃分、監督考核、激勵問責合為一體的責任機制是科層制高效運轉的基礎和把握職責履行的反思性裝置。政府在組織目標的基礎之上確定、劃分執行任務的義務和職責，明確部門責任或個人責任的具體內容、標準、范圍等，通過自上而下的派發責任書和梳理責任清單，將責任與具體職能部門、責任人進行綁定，圍繞目標責任制對基層政府進行考核，將公共政策執行的具體要求轉化為問責壓力傳導給基層政府，并對其政策執行的責任履行和績效結果進行全面、客觀的評估以及要求承擔后果。

國家治理現代化與基層治理能力的提升、強化責任控制與問責監督等行政外部環境的需求，要求基層政府采取積極行動策略回應。然而，基層政府實際情境中充斥著各種時間緊、任務重、壓力大等力不從心的治理問題，過度的責任傳導與負強化的問責壓力損耗了基層干部工作積極性，成為其采取“不敢為”“不作為”“不愿為”等留痕政績避責行為策略的原因。一些基層政府官員為了規避有風險和有壓力的責任或任務，傾向于表面上的“遵從指令”與行動上的“最弱執行”，對于重要的任務制定各類規則、流程、以及以指示、發文等落實工作，將其納入繁文縟節的常規治理中，應對上級指令和催促，做到有“跡”可循。

2.多重超載的基層績效考核。我國縱向層級政府間表現為多層級委托代理關系，“中央在政治上和行政上對下級政府具有絕對權威，各級地方政府的權力來源于中央政府，上級政府可以實施各種考評機制來引導下級政府及其官員的行為”〔6〕。績效考核是政府治理的重要工具與基層政府行動的指揮棒，以政府責任為主導的行政控制深刻影響著基層考核實踐。在多層級的委托—代理關系中，科層制行政末梢的基層政府是完成治理任務的一線政策執行者，既需要接受不同上級政府檢查的“條線”責任傳導，也要面臨種類繁多的監督考核。在此過程中，負向追責壓力與應對繁重檢查監督任務激增，使得基層績效考核陷入“超載”局面，最終導致基層“痕跡主義”大面積蔓延。上級政府基于責任傳導落實績效考核，基層政府一方面高度認同上級政府強化責任傳導，一切政策執行都要體現出高效行動、擔當責任的價值理性，理解并精準積極應用痕跡管理工具；另一方面，“基層政府側重于對上級政府的工具理性層面的片面追尋和曲解，忽視行政責任落實并導致‘不作為’，造成行政人員行政責任觀念的異化，進一步衍生了‘痕跡主義’泛濫”〔7〕。部分基層官員以“留痕跡”取代“抓實干”，以各種APP打卡、發定位、信息共享、曬圖片等行為代替真抓實干，以證明自己深入一線、實地工作的全過程化。除此之外，上級政府通過各種督查、檢查以及績效考核的方式，監督基層政府履職到位。中共中央辦公廳下發的《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》指出：“近年來，督查檢查考核工作不斷加強，激勵鞭策的指揮棒作用有力發揮，必須堅持不懈抓下去。但也存在名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績等問題，地方和基層應接不暇、不堪重負，干部群眾反映強烈，既不利于集中精力抓落實，也助長了形式主義、官僚主義。”〔8〕名目繁多的年終考核、專項考核、領導干部考核以及高頻率的明查、暗訪、調研、巡查、不定期督查等多重超載的績效考核加重了基層負擔和資源耗散，只注重形式不注重內容，極易引發基層迎檢與考核過程中的痕跡主義。

（三）痕跡管理技術的“反向適應”邏輯

政府治理往往通過治理技術手段達成治理目的，這個過程會涉及目的與手段之間的辯護關系，即治理技術是否是達成治理目的的最優手段與治理技術是否沿著正確的價值導向軌跡前進。理想化的手段和目的之間是對立統一的關系，手段滿足于目的要求，目的實現對手段的價值引導，兩者在公共行政中不斷融合。但是，如果我們對這個問題進行長時間的思考便會發現，在實際的政府治理中，目的與手段的直線觀念通常是不可能實現，治理技術手段在應用過程中經常會具有更多的“生產性”，其會導致治理主體非預期或是不希望發生的結果。

蘭登·溫納根據目的和手段的關系在實際的技術實踐中倒置的現象提出了“反向適應”的概念。反向適應是指過分強調治理技術，技術手段演變成治理目的，治理目的反過來適應技術手段。目的被技術手段調整，技術手段的規則是剛性的，人們不得不配合其規則繼續利用技術，在此過程中，人們的思想和動機從形式到實質都會發生某些變化。個人所遇到的手段規則成為在他們的工作或是生活領域中的常規慣習，“人們調整自身以適應他們就職的組織的秩序、紀律和步調。但意義更為重大的是，人們逐漸將技術過程的規范和標準作為其整個生活的中心內容而加以接受”〔9〕195。痕跡管理技術被政府使用的初衷是通過痕跡物還原政策執行的具體情況，檢查任務完成過程中的程序正當性、執行過程的全面性、績效結果的有效性以及可以作為追溯行政工作中失職、瀆職的參考證據。與痕跡管理的目的不同，痕跡管理技術具有直接的現實性與實踐性，即痕跡管理的目的需要將技術手段應用到具體的政府行政活動中，技術操作實踐直接影響到現實的行政效率。“在‘手段’借著‘目的’的炫目光環，以‘天然正當’的名義發揮其現實性與實踐性作用的時候，這種影響就將尤其嚴重并值得引起高度警惕。在歷史和現實中，以‘目的’證明‘手段’的正當性，并因此蛻變為‘為了目的，可以不擇手段’的極端表現，卻成為并不罕見的景象”〔10〕。在壓力型體制下，痕跡管理技術既能夠實現上級政府對基層政府絕對的控制，也能夠使基層政府利用痕跡物吸引上級領導注意力，爭取上級領導認可。由于相關的評比表彰、檢查考核、干部晉升等重要環節都需要依靠留痕物為重要依據來推進，因此，留痕技術被基層政府視為“中心”工作，開展一系列工作都必須圍繞留痕來行動，不僅要全面留存任務執行中的痕跡，而且要將痕跡留得量大且清晰美觀、精細規范且顯著。基層政策執行者過度關注痕跡管理留痕的有用性，強調精確計算、事無巨細記錄事物的最大效用即留痕手段本身，卻把痕跡管理的目的排斥在行事邏輯之外。由此，在政府治理實踐中，“精湛”的留痕技術變成基層治理的目標，表現出材料、表格、圖片等痕跡物代替治理現象。痕跡管理技術的應用方式可能會與政府治理的目的存在相互沖突、相互背離的緊張狀況。

四、突破痕跡主義唯“跡”論“績”的策略

制度懸浮、責任失衡、技術偏移等痕跡主義唯“跡”論“績”的突出樣態受制于壓力疊加傳導的制度邏輯、強責任導向的績效考核邏輯、痕跡管理技術的“反向適應”邏輯的制約和影響。因而，有效防范痕跡主義的根本在于從“制度—責任—技術”多維度全面構建制度建設、責任分擔、技術賦能的痕跡管理運行體系，從而突破痕跡主義唯“跡”論“績”的政績觀念和工作方法，克服痕跡主義的枷鎖束縛，切實為基層減負，提高政府治理效能。

（一）政府信任：提高痕跡管理層級互動的制度效能

政府信任是政府上下級之間在權威維護、權力控制、目標達成等科層制運行的層級良性互動和協同共治行政關系。痕跡管理既需要改變自上而下行政責任的單一向度，確保上級政府對基層政府在充分信任基礎上給予相對自主的制度政策貫徹執行空間。同時，上級政府亦需要授權突破痕跡管理的基層自主性，以充分發揮出基層政府對上級政府的信任委托事項的使命擔當和主動作為能力。

1.改變痕跡管理自上而下行政責任的單一向度。痕跡管理之所以會演化為痕跡主義，其本質在于職責同構行政關系中的職責分離，即痕跡管理自上而下行政責任的單一向度。我們分別從政府上下級之間在權威維護、任務分配、檢查督查、考核激勵等行政責任實現過程對痕跡管理自上而下行政責任的單一向度進行全面解析。痕跡管理上下級之間權威維護的單一向度主要指下級通過行政責任履行維護上級權威，體現出痕跡管理行政責任履行的單一向度。一方面，從政策決策的制定和執行過程來看，上級負責決策政策制定，下級負責決策政策執行，上級決策政策制定與下級決策政策執行存在脫節現象，造成上級決策不完全符合下級實際情況。另一方面，從上下級權力利益博弈過程來看，上級會通過財稅分配賦權、干部任免、行政問責等方面進行上級權威控制，下級為爭取地方（部門）或個人權力利益而選擇無條件服從上級權威，下級往往沒有自主權。要改變痕跡管理行政責任履行單一向度的方向是：一是在上級在痕跡管理決策政策制定過程中廣泛征求下級意見建議，下級也要多渠道主動積極參與上級痕跡管理決策政策制定過程。二是確保痕跡管理行政責任履行的權責清晰，上級賦予下級適當的行政自由裁量權和政策決策執行自主權，避免痕跡管理出現“官大一級壓死人”“上級權力無限大，下級責任無限大”的自上而下單一向度的行政權責扭曲。

2.授權突破痕跡管理的基層自主性。科層制組織結構的一個重要特征是層級森嚴和等級差異，是自上而下的權力責任層層分解和行政權力控制。行政管理體制體現出“央強地弱”“上強下弱”“權強責弱”等非均衡、不平等權力關系，級別越高，權力越大，話語權也越強；反之，則是級別越低，權力越小，越往基層，承擔的責任卻越大。政策決策的制定權都在上級，政策決策的執行權都在下級，上下級之間缺乏充滿信任感的良性溝通互動，上級為防止下級懶政不作為，往往會通過各種考核評估、檢查督查手段制約下級自主權發揮。下級在上級的行政權力控制權中，施展基層自主性的權力空間受到限制，泛濫繁忙的迎檢送檢公務活動耗費基層干部過多時間精力，使下級難以再騰出時間精力去拓展基層自主性。權力均衡是痕跡管理的上級控制權與下級自主權實現良性協同互動的有效方式。一方面，上級政府在痕跡管理過程中，通過權力分配適當精準賦能基層政府，不斷挖掘出基層自主性，提高痕跡管理工作的自覺性、積極性；另一方面，基層自主性不是基層政權的任性發揮，是在遵守法律法規的前提下增加向上級建言獻策和落實執行的權力空間，以使上級痕跡管理的政策決策更符合下級實際真實情況，不斷增強基層政府痕跡管理政策決策落實的自主性和有效性。

（二）角色擔當：優化痕跡管理的責任分擔

在政府痕跡管理實踐中，上級政府壓實責任與基層政府規避責任風險形成了矛盾張力，需要明晰行政主體的責任邊界和行政責任。

1.履行痕跡管理的行政責任。政府行政行為的本質在于公共性，而公共性則在責任擔當與風險避責的權衡取舍中矛盾展開，其矛盾的焦點在于行政責任沖突。行政責任是政府行為的核心議題，行政責任具有維護公共利益和公共價值屬性。正如行政學家弗雷德里克·莫舍指出：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”〔11〕7美國著名的行政倫理學家特里·L.庫珀在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》中將行政責任區分為主觀責任和客觀責任。主觀責任即是個人對行政責任的思想認識、觀念判斷與行為選擇，客觀責任來源于法律、組織機構、社會等外部影響因素對行政人員的角色期待〔12〕84。通過特里·L.庫珀對行政責任主觀責任和客觀責任的區分闡述，我們也可以將痕跡管理行政責任區分為痕跡管理主觀責任和痕跡管理客觀責任。痕跡管理主觀責任是公共行政人員在痕跡管理工作過程中對崗位職責和自身責任的內生倫理價值觀反映，痕跡管理客觀責任是政府制度規則、執行機制等外部影響因素對公共行政人員在痕跡管理工作過程中角色期待，需要公共行政人員對痕跡管理全過程負責。痕跡管理要實現效能最大化，就需要有效構建痕跡管理主觀責任和客觀責任的實現路徑，強化職責履行的角色擔當。

2.建構痕跡管理責任的積極行動者。基層政府的行政效能高低可以從科層組織權力結構和個體行政責任兩方面進行理解。從科層制的上下級層級權力結構而言，上級的權力頂端與下級的責任托底互不匹配，在上級政府對基層政府的控制權中，作為組織結構形式，級別越低的基層政府的公共行政自主性越弱，呈現出基層組織活力受限的現象。從個體行政責任而言，基層政府行政人員需要同時承擔來自政府黨政組織的縱向結構和橫向結構工作任務，自上而下縱向垂直性和左右交叉橫向復雜性的公共行政任務疊加分配下達至基層政府，超負荷的行政任務執行和指標細化落實使得基層政府行政人員疲于消極應付。建構積極行動者是改變基層組織活力受限和基層政府行政人員消極應付的有效方式，形成“積極行動者—合作有效治理—負責任政府”的責任政治效能鏈條和多元主體行政責任共同體，推進公共政策頂層設計與基層實踐互動互促的政府負責任治理能力，通過明晰公共行政權力的縱橫權責邊界激發不同層級公共行政人員的自主性和創造性。

（三）公共價值：嵌入痕跡管理技術的共識理念

痕跡管理技術注重精確性、可衡量與可操作性等工具理性，并伴隨著現代新興信息技術實現數字痕跡、政務數據留痕等獨特優勢。公共價值貫穿于政府治理全過程，強調對社會公平、責任、正義等價值回應。政府治理效能與公共價值的實現程度密不可分，公共價值嵌入痕跡管理技術是公共價值賦能治理技術的價值理性追求，以提升政府行政質量。

1.公共價值的管理模式嵌入痕跡管理。公共價值管理是在新公共管理運動之后興起的公共行政學新范式，是治理理論的重要組成部分，“創造公共價值”“公共價值失靈”“網絡化治理”等是公共價值管理理論的代表性理論形態。針對公共部門如何在多元的和不確定的社會中行動并創造公共價值問題，哈佛大學肯尼迪政府學院教授馬克·L.穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》中提出，管理者在確定和實現公共價值時必須完成的職能與任務包括三個方面：一是確定自己頭腦中的目標的價值；二是將管理指向上方，即政治的一面，以將目標和合法性及獲得支持結合起來；三是將管理指向下方，即提高組織的能力以達成既定的目標〔13〕35。公共行政的公共價值觀是政府實現效率價值、責任價值、公平價值、信任價值等公共利益多維價值體系，其實現路徑在于政府引導不同主體的政治參與并共同創造公共價值，以向社會提供有效高質的公共服務供給。公共價值管理模式作為一種新的公共治理范式，通過優質公共服務和有效治理模式使政府治理目標從單純市場化的經濟價值轉向政務服務的公共價值，公共利益、政府回應、權責重構等政府本位向社會本體轉型的公共行政治理理念對痕跡管理公共服務供給具有參考意義。痕跡管理作為政府運行的常態化管理模式，其運作功能在于政府在有為有績的基礎上真實留跡，政府是否有為有績很大程度上取決于公共價值實現程度。

2.公共價值的技術賦能嵌入痕跡管理。公共價值的技術賦能是“公共價值+技術”或“技術+公共價值”的數字政府公共價值共創，是公共價值觀視域下的數字政務公共服務供給。隨著區塊鏈、互聯網、大數據等信息技術快速發展，技術革命不斷在改變政府治理模式和運作方式，指尖上的政府、鍵盤里的決策、信息里的服務、網絡里的打卡等形象描繪了技術與政府深度融合的政務活動應用場景。大數據信息技術也在改寫和豐富公共價值理論，通過大數據技術對社會公民多元公共服務需求和美好生活追求信息的收集、統計、分析，政府能快速及時調整公共政策，以更為精準匹配有效回應社會公眾公共服務需求。大數據時代的互聯網技術、信息化技術既為政府與公眾共創公共價值提供了新空間、新領域，也在不斷拓展公共價值本身的新價值、新功能。與此同時，數字化、智能化廣泛應用于政府公共行政領域，若技術應用不當，也會使數字時代的公共管理和公共服務產生新矛盾、新問題。信息、技術、大數據等應用于痕跡管理，一方面，數字政府加速建設的同時，迅速提高了痕跡管理效率，增強了政府公共行政服務能力。另一方面，數字技術在痕跡管理領域的濫用，造成政務應用程序、政務公眾號、政務工作群組等層出不窮，強制安裝下載推廣、限時打卡登錄簽到、網上使用積分排名、工作群即時響應接龍、多頭重復索要填報相同數據、工作公眾號關注點贊和評論轉發等“指尖上的痕跡主義”屢禁不止，數字化背景下的數字痕跡主義問題變異翻新不斷在增加基層負擔，讓政府基層干部苦不堪言。公共價值的技術賦能嵌入痕跡管理是便民減負、績跡共生、公共服務精準供給的有效方式，數字時代的技術更新對痕跡管理的應用價值在于通過政府清晰化管理提升行政效率，以高效服務社會民生訴求和公眾發展需求。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2024-08-09

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“改革開放以來中國貧困治理對外話語體系的建構與傳播研究”（20&ZD140），主持人唐青葉。

〔作者簡介〕祝 慧（1982-），女，湖南吉首人，南京大學政府管理學院博士生，主要研究方向為政府組織與管理運作。

唐青葉（1969-），女，湖南邵陽人，上海大學外國語學院副院長，教授、博士生導師，主要研究方向為全球治理與對外話語體系。