優(yōu)化綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制擴(kuò)大有效益的投資

2024年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，指出要優(yōu)化綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。有效益的投資是有需求的投資，綠色經(jīng)濟(jì)是新經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是形成發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、建設(shè)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)和潛在市場需求。有效益的投資是有約束的投資，綠色轉(zhuǎn)型投資堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約的理念，充分考慮資源環(huán)境約束條件，可持續(xù)、顧長遠(yuǎn)。完善綠色投資政策工具，優(yōu)化綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制，既是推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，也是擴(kuò)大有效益投資的重要抓手。

一、支持綠色發(fā)展的投資工具不斷豐富

黨的十八大以來，我國綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制不斷完善，中央預(yù)算內(nèi)投資對綠色低碳項(xiàng)目的支持和引導(dǎo)力度不斷加大，在傳統(tǒng)的財政專項(xiàng)資金投入、補(bǔ)助、貼息等投資政策工具基礎(chǔ)上，進(jìn)一步衍生出了綠色發(fā)展基金、低碳基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等新型投融資工具，推動綠色資金配置效率持續(xù)提升。

中央預(yù)算內(nèi)投資對綠色低碳項(xiàng)目的支持力度不斷加大。近年來，中央預(yù)算內(nèi)投資對綠色低碳重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度不斷加大，同時，通過中央資金的杠桿放大效應(yīng)，積極引導(dǎo)和規(guī)范社會資本參與綠色低碳項(xiàng)目。2018年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展專項(xiàng)中央預(yù)算內(nèi)投資管理暫行辦法》，明確中央預(yù)算內(nèi)投資支持生態(tài)環(huán)境突出問題整改項(xiàng)目、長江生態(tài)環(huán)境污染治理“4+1”工程項(xiàng)目、濕地保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展工程等，為各地利用中央預(yù)算內(nèi)資金推動綠色發(fā)展起到了示范效應(yīng)。2024年3月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《節(jié)能降碳中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范中央預(yù)算內(nèi)投資對碳達(dá)峰碳中和先進(jìn)技術(shù)示范及應(yīng)用項(xiàng)目、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳項(xiàng)目、循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳項(xiàng)目的支持方式。在國務(wù)院印發(fā)的《推動大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新行動方案》中，明確將符合條件的設(shè)備更新、循環(huán)利用項(xiàng)目納入中央預(yù)算內(nèi)投資資金支持范圍，加強(qiáng)對低排放、低污染的新能源動力電池等領(lǐng)域設(shè)備更新支持力度，提高對消費(fèi)者購買綠色智能家電的補(bǔ)貼力度。

綠色發(fā)展基金模式發(fā)展較快。2019年9月，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，首期總規(guī)模達(dá)885億元，其中中央財政出資100億元，撬動長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11省市、金融機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)企業(yè)出資700余億元。國家綠色發(fā)展基金成立后，江蘇、浙江等多地積極開展與社會資本合作，陸續(xù)設(shè)立了地方綠色發(fā)展基金。2022年5月，財政部印發(fā)《財政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，研究設(shè)立國家低碳轉(zhuǎn)型基金，未來資金將進(jìn)一步投向綠色低碳轉(zhuǎn)型、綠色低碳科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)能力建設(shè)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。在政府投資基金引導(dǎo)下，股權(quán)投資市場設(shè)立綠色發(fā)展基金積極性也顯著提升。據(jù)清科統(tǒng)計，2022年，我國私募股權(quán)投資市場新募集綠色主題基金共計122只，同比增長67.1%，募集規(guī)模達(dá)到1137.68億元，同比增長70.5%。

低碳基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)探索推進(jìn)。2021年5月，首批9只基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs上市交易，試點(diǎn)產(chǎn)品中近半數(shù)持有綠色基礎(chǔ)資產(chǎn)，涉及垃圾處理、生物質(zhì)發(fā)電、收費(fèi)公路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、倉儲物流和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施類型，涵蓋京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域。2021年7月，《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)工作的通知》發(fā)布，將風(fēng)電、光伏發(fā)電、水力發(fā)電、天然氣發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、核電等清潔能源項(xiàng)目納入試點(diǎn)范圍。后續(xù)廣東、天津、北京等地分別在綠色金融、盤活存量和基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)建設(shè)等領(lǐng)域出臺政策，文件中均不同程度地強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)低碳基礎(chǔ)設(shè)施REITs，為低碳基礎(chǔ)設(shè)施REITs的發(fā)展注入新的活力。

二、綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制仍有待健全

一是政策協(xié)同性有待加強(qiáng)。綠色發(fā)展的支持資金分散在各部門，行業(yè)管理部門在出臺促進(jìn)本行業(yè)綠色投資政策時，相互之間有效銜接不足，未形成一套完整系統(tǒng)的投入合力。中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償機(jī)制不健全，影響了欠發(fā)達(dá)地區(qū)綠色發(fā)展的積極性，尤其在中西部地區(qū)，一些財政收入水平相對較低的省份和城市在綠色發(fā)展資金支持方面顯得能力不足。投資政策涉及各方利益，中央政府、地方政府和企業(yè)在政策中的訴求和利益存在差異，可能會在一定程度上扭曲綠色發(fā)展政策意圖。

二是政府綠色投資資金管理方式有待完善。從支持對象看，目前政府對于綠色投資的激勵主要以項(xiàng)目類為主，對于技術(shù)、研發(fā)和管理的支持相對不足。從投入方式看，政府促進(jìn)綠色發(fā)展的資金投入以補(bǔ)助、貼息為主，新型投資方式所占比重仍然較低。從操作方式看，政府綠色投資項(xiàng)目以政府相關(guān)部門審核為主，中介機(jī)構(gòu)提供決策咨詢較少，社會公眾參與程度不強(qiáng)。從實(shí)施模式看，基于綠色投資行為過程的補(bǔ)助較多，而基于行為結(jié)果的補(bǔ)助較少。上述管理方式都在一定程度上導(dǎo)致政府綠色投資資金配置效率不高。

三是社會資本參與綠色投資積極性不足。生態(tài)產(chǎn)品的市場化配置機(jī)制（價格機(jī)制）不完善，導(dǎo)致微觀市場主體缺乏綠色投資的內(nèi)在激勵。一方面，生態(tài)環(huán)境受益范圍和受益程度較難認(rèn)定，成本分擔(dān)很難達(dá)成一致，缺乏有效的市場交易機(jī)制，優(yōu)質(zhì)生態(tài)、環(huán)境、資源產(chǎn)品賣不出相應(yīng)價格，投資者很難從供給優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品中得到合理收入，投資激勵缺失。另一方面，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品定價機(jī)制缺失，監(jiān)管難以到位，企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境少付甚至不付成本，本應(yīng)由企業(yè)支付的成本被轉(zhuǎn)嫁給社會，逆向刺激了企業(yè)在環(huán)境保護(hù)上違法違規(guī)操作。

四是外商綠色投資的環(huán)境有待優(yōu)化。雖然外商投資準(zhǔn)入的負(fù)面清單連續(xù)縮減，外商投資限制逐漸減少，但由于政策激勵不足和ESG發(fā)展存在障礙等問題，外商綠色投資仍未完全發(fā)揮出在開發(fā)綠色技術(shù)、設(shè)計綠色產(chǎn)品和建立綠色供應(yīng)鏈方面的優(yōu)勢。現(xiàn)行的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》中對于綠色低碳投資的重視度有待提高，在推進(jìn)綠色技術(shù)創(chuàng)新、建立綠色基礎(chǔ)設(shè)施、防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險等方面激勵不足，一定程度上影響了外國投資者對我國綠色低碳投資的預(yù)期。此外，外資在國內(nèi)構(gòu)建ESG生態(tài)體系過程中也存在著較為顯著的適應(yīng)性問題，主要原因是目前我國ESG的發(fā)展缺乏統(tǒng)一有效的信息披露制度和評級標(biāo)準(zhǔn)，與國際的銜接程度不高，ESG投資主題的基金與歐美市場相比產(chǎn)品較為單一、投資規(guī)模較小等。

三、完善綠色轉(zhuǎn)型投資機(jī)制，擴(kuò)大有效益的投資

一是在綠色投資政策制定上更體現(xiàn)協(xié)同合作。綠色發(fā)展投資涉及領(lǐng)域多、范圍廣，具體投資政策的制定，必須從全局和整體角度，通盤考慮政策的協(xié)調(diào)性、操作性和連續(xù)性，考慮政策的相互影響，注重政策的協(xié)同效應(yīng)。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綠色低碳轉(zhuǎn)型相結(jié)合、區(qū)域差異與領(lǐng)域特性相結(jié)合、存量改造與增量控制相結(jié)合、投資政策與其他政策相結(jié)合、非經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合，避免不同政策相互沖突或?qū)е隆昂铣芍囌`”。統(tǒng)籌運(yùn)用多種政策工具，平衡短期與長期政策和資金安排，優(yōu)化政府對于綠色發(fā)展的引導(dǎo)效率和服務(wù)質(zhì)量。

二是在政府投資管理上更強(qiáng)調(diào)科學(xué)規(guī)范。綠色產(chǎn)品生產(chǎn)過程復(fù)雜多樣，在運(yùn)用政府投資激勵綠色發(fā)展的資金安排時要有所區(qū)分，對于只能通過過程體現(xiàn)的綠色低碳行為，以過程激勵的投資政策為主，對于結(jié)果能界定的綠色低碳行為，以結(jié)果導(dǎo)向的投資政策為主。強(qiáng)化政府投資的事中事后監(jiān)管，加快關(guān)于綠色評價指標(biāo)、方法、參數(shù)等的相關(guān)研究，建立綠色績效評價考核制度，加大對綠色發(fā)展和節(jié)能減排成效的考核力度。建立政府投資項(xiàng)目綠色信息披露制度，加強(qiáng)公眾對投資綠色化轉(zhuǎn)型的監(jiān)督。

三是在投資主體上更強(qiáng)調(diào)有效市場與有為政府相結(jié)合。綠色發(fā)展不僅需要政府解決外部性問題，更要發(fā)揮市場在資金配置效率上的優(yōu)勢。一方面，要充分發(fā)揮政府提供公共產(chǎn)品和減少市場信息不對稱的功能，加強(qiáng)政府投資對社會資本的撬動作用，引導(dǎo)社會資本投向清潔能源技術(shù)、節(jié)能降耗減排等領(lǐng)域。另一方面，要完善市場化配置機(jī)制尤其是生態(tài)產(chǎn)品價格機(jī)制，推動環(huán)境保護(hù)、優(yōu)質(zhì)生態(tài)供給的成本和收益內(nèi)部化，提升民間投資支持綠色發(fā)展的內(nèi)在激勵，讓“綠水青山”切實(shí)體現(xiàn)出“金山銀山”的市場價值。

四是在投資環(huán)境上提升外商投資綠色發(fā)展的吸引力。在大力推動發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展方面，中外企業(yè)具有廣闊的合作空間和巨大的合作潛力。要適當(dāng)降低外商在能源基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資門檻，提出清晰、明確的綠色發(fā)展短期、中期、長期目標(biāo)，提高政策穩(wěn)定性，制定鼓勵性、引導(dǎo)性的政策措施，營造更好的投資環(huán)境。不斷調(diào)整完善《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，引導(dǎo)更多外資投向先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，促進(jìn)外商投資綠色低碳升級，推動外資“擴(kuò)增量、穩(wěn)存量、提質(zhì)量”發(fā)展。

（盛磊，國家發(fā)展改革委投資所副所長。韓軼之，國家發(fā)展改革委投資所助理研究員。應(yīng)曉妮，國家發(fā)展改革委投資所副研究員）