美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量提質(zhì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)啟示

19世紀(jì)60年代，美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，粗鋼產(chǎn)量從1860年的1.3萬(wàn)噸增加至1900年的1035萬(wàn)噸，占全球比重也達(dá)到36.6%，到1920年該比重進(jìn)一步提升至近60%，形成了美國(guó)鋼鐵公司等一批龍頭企業(yè)。雖然在大蕭條期間美國(guó)粗鋼產(chǎn)量有所下滑，但二戰(zhàn)時(shí)期巨大市場(chǎng)需求及隨之而來(lái)的戰(zhàn)后重建和工業(yè)化需求推動(dòng)美國(guó)粗鋼年產(chǎn)量持續(xù)上升，1953年突破1億噸，1973年更是達(dá)到1.37億噸的頂峰。之后，美國(guó)粗鋼產(chǎn)量呈現(xiàn)逐步下降趨勢(shì)，占全球比重不斷下滑，粗鋼產(chǎn)能利用率持續(xù)走低。這一時(shí)期，美國(guó)結(jié)合鋼鐵行業(yè)發(fā)展演變特征持續(xù)推動(dòng)“減量、提質(zhì)、升級(jí)”，其中一些做法對(duì)當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)鋼鐵行業(yè)提質(zhì)增效具有一定的啟示。

一、美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量提質(zhì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）穩(wěn)住行業(yè)運(yùn)行

針對(duì)鋼鐵行業(yè)面臨的內(nèi)外沖擊，美國(guó)政府及時(shí)出臺(tái)支持舉措穩(wěn)定整個(gè)行業(yè)運(yùn)行。20世紀(jì)70—80年代，受兩次石油危機(jī)影響，全球鋼材需求大幅下降，再加上激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩危機(jī)，1976年美國(guó)粗鋼產(chǎn)能利用率為80.88%，到1982年已降至46.51%。對(duì)此，美國(guó)政府采取了一系列舉措穩(wěn)定鋼鐵行業(yè)運(yùn)行。一是實(shí)施行業(yè)補(bǔ)貼。1982年，美國(guó)政府出臺(tái)實(shí)施以降低稅負(fù)為重點(diǎn)的“經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇稅收法案”，推動(dòng)鋼鐵企業(yè)加速折舊，提供大范圍資金補(bǔ)貼，對(duì)行業(yè)企穩(wěn)起到了積極作用。二是保障企業(yè)利潤(rùn)。為了支持國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)，美國(guó)政府采取了包括利潤(rùn)承諾在內(nèi)的多種措施。1982年，美國(guó)通過(guò)了《運(yùn)輸援助法案》，該法案特別允許美國(guó)鋼鐵企業(yè)在參與聯(lián)邦公路項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)增加25%的溢價(jià)，以此確保本國(guó)鋼材能夠至少獲得25%的利潤(rùn)，進(jìn)而保護(hù)和促進(jìn)美國(guó)鋼鐵行業(yè)的發(fā)展。三是提供貸款擔(dān)保。20世紀(jì)70年代末期，美國(guó)政府為了援助處于困境中的鋼鐵企業(yè)，采取了貸款擔(dān)保措施來(lái)幫助鋼鐵企業(yè)獲得必要的資金，以維持企業(yè)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展。例如，美國(guó)卡特政府推出鋼鐵產(chǎn)業(yè)援助計(jì)劃，其中商務(wù)部EDA貸款擔(dān)保為鋼鐵企業(yè)提供特殊貸款擔(dān)保。四是加大社會(huì)保障。1974年，美國(guó)出臺(tái)《雇員退休收入保障法案》，該法案不僅為私有企業(yè)的退休金計(jì)劃設(shè)定了最低標(biāo)準(zhǔn)，還建立了養(yǎng)老福利擔(dān)保公司，以確保在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)退休員工的養(yǎng)老金得到支付，這為許多瀕臨破產(chǎn)的鋼鐵企業(yè)員工提供了有力保障。

（二）推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型

為加強(qiáng)環(huán)境治理和應(yīng)對(duì)氣候變化，美國(guó)政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)力度，采取多種措施推動(dòng)鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展。一是支持綠色技術(shù)研發(fā)。1984年，美國(guó)推出《能源部清潔煤計(jì)劃》，該計(jì)劃旨在為采用清潔煤技術(shù)的設(shè)備建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供資金支持，1985—1998年累計(jì)提供23億美元資金支持鋼鐵等行業(yè)采用清潔煤技術(shù)裝備。1988年，美國(guó)進(jìn)一步出臺(tái)《鋼和鋁能源節(jié)約與技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力法案》，這一法案旨在支持鋼鐵企業(yè)提高能源使用效率。20世紀(jì)90年代，美國(guó)政府繼續(xù)推出“煉鋼廠塵泥回收循環(huán)利用計(jì)劃”和“先進(jìn)工藝控制研發(fā)計(jì)劃”，這些計(jì)劃進(jìn)一步推動(dòng)了鋼鐵行業(yè)在環(huán)保能效方面的技術(shù)進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展。二是通過(guò)環(huán)保手段倒逼鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型。1970年，美國(guó)頒布實(shí)施《清潔空氣法》，迫使鋼鐵企業(yè)進(jìn)行環(huán)保改造以控制污染物排放，之后該法案多次進(jìn)行修訂完善。之后，美國(guó)進(jìn)一步出臺(tái)《聯(lián)邦水污染控制法案》和《清潔水法案》，建立了工業(yè)污水排放標(biāo)準(zhǔn)，加大水污染治理力度。2005年，出臺(tái)《能源政策法案》，為采用特定節(jié)能技術(shù)的企業(yè)提供稅收激勵(lì)措施。2009年，出臺(tái)《清潔能源安全法案》，進(jìn)一步提升資源環(huán)境約束力度，推動(dòng)高能耗、高污染的鋼鐵企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型或退出市場(chǎng)。三是鼓勵(lì)政府采購(gòu)綠色鋼鐵制品。1991年，美國(guó)出臺(tái)規(guī)定要求政府必須優(yōu)先采購(gòu)綠色產(chǎn)品，旨在通過(guò)政府采購(gòu)政策推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)品的使用和普及。1992年，美國(guó)能源部和環(huán)保署共同推出“能源之星計(jì)劃”，致力于減少溫室氣體排放、降低能源消耗。之后，相繼出臺(tái)《聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)臭氧層物質(zhì)的采購(gòu)要求和政策》（1993年）、《聯(lián)邦采購(gòu)、回收和廢物預(yù)防》（1993年）、《環(huán)境友好型采購(gòu)最終指南》（1999年），進(jìn)一步完善政府綠色采購(gòu)指導(dǎo)細(xì)則。2021年，通過(guò)行政命令設(shè)立“綠色采購(gòu)計(jì)劃”，支持制造業(yè)綠色低碳生產(chǎn)。

（三）實(shí)施貿(mào)易保護(hù)

為應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)通過(guò)提高關(guān)稅稅率、實(shí)施配額限制等貿(mào)易保護(hù)手段，為鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供緩沖期。一是運(yùn)用關(guān)稅壁壘。2002年，美國(guó)提出限制鋼材進(jìn)口的“201條款”，對(duì)鋼材、長(zhǎng)板等進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施為期3年的關(guān)稅配額或加征8%—30%的進(jìn)口保護(hù)性關(guān)稅。2017年，美國(guó)又啟動(dòng)“232”調(diào)查，對(duì)進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品進(jìn)一步征收關(guān)稅。二是實(shí)施配額限制。1968年，與日本、歐共體分別簽署《自愿限制協(xié)議》，規(guī)定1969—1971年將對(duì)美出口限制在575萬(wàn)噸、604萬(wàn)噸、635萬(wàn)噸。1972年，將自愿限制協(xié)定延長(zhǎng)三年，并擴(kuò)大受限制國(guó)家范圍，明確具體鋼產(chǎn)品的精確進(jìn)口噸數(shù)及允許進(jìn)口的年增長(zhǎng)速度。三是實(shí)行進(jìn)口限價(jià)。1978年，美國(guó)實(shí)施了“啟動(dòng)價(jià)格機(jī)制”（TPM），這一政策設(shè)定了鋼鐵產(chǎn)品的進(jìn)口基準(zhǔn)價(jià)格。根據(jù)這一機(jī)制，任何低于設(shè)定基準(zhǔn)價(jià)格進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品將被視作傾銷行為，從而自動(dòng)觸發(fā)反傾銷調(diào)查。這一措施旨在保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)免受低價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品的影響，確保公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新

一是注重工藝創(chuàng)新。美國(guó)在鋼鐵領(lǐng)域的技術(shù)工藝創(chuàng)新得到了政府的高度重視和大力支持。例如，美國(guó)能源部支持超塑性鋼材加工、噴射成形技術(shù)、先進(jìn)連鑄技術(shù)等技術(shù)工藝研發(fā)，美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院致力于提供標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等方面服務(wù)，特別是在煉鋼過(guò)程質(zhì)量控制技術(shù)和高級(jí)鋼生產(chǎn)控制傳感器開(kāi)發(fā)方面。二是不斷優(yōu)化流程。美國(guó)基于自身廢鋼和電力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，大力推動(dòng)焦炭煉鐵替代石油煉鐵、電爐煉鋼替代高爐煉鋼。支持鋼鐵企業(yè)利用先進(jìn)信息技術(shù)進(jìn)行大規(guī)模管理流程變革。三是推動(dòng)設(shè)備更新。美國(guó)注重鋼鐵企業(yè)設(shè)備更新，1982—1986年累計(jì)撥款80億美元幫助鋼鐵企業(yè)更新生產(chǎn)設(shè)備。1999年，美國(guó)頒布《鋼鐵、石油和天然氣擔(dān)保貸款程序計(jì)劃法案》，為不能獲得貸款的鋼鐵企業(yè)開(kāi)展裝備更新提供貸款擔(dān)保，擔(dān)保總額為10億美元。

（五）運(yùn)用市場(chǎng)手段

一是拓展用鋼需求。美國(guó)政府加大公路、鐵路、寬帶網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提高鋼材需求量。鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)向建筑、汽車、家電、裝備制造等下游用鋼行業(yè)延伸，與用戶共同開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品，穩(wěn)定和拓展用鋼需求。通過(guò)充分用好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期間對(duì)鋼材的巨大需求，美國(guó)粗鋼產(chǎn)量得以在峰值區(qū)間超長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)而不至于產(chǎn)生較大的供需矛盾，這種做法大大增強(qiáng)了美國(guó)鋼鐵行業(yè)的“抗衰阻尼”。二是鼓勵(lì)兼并重組。美國(guó)政府有序推進(jìn)鋼鐵行業(yè)兼并重組和布局優(yōu)化，推動(dòng)整個(gè)行業(yè)淘汰落后企業(yè)、化解過(guò)剩產(chǎn)能，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)要素資源向優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，有力提高產(chǎn)業(yè)集中度和行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。經(jīng)過(guò)多年兼并重組，目前美國(guó)鋼鐵行業(yè)基本形成以美國(guó)鋼鐵公司、紐科鋼鐵公司、克利夫蘭-克里夫斯公司、鋼動(dòng)態(tài)公司、安賽樂(lè)米塔爾（美國(guó)）公司等少數(shù)企業(yè)為龍頭的寡頭壟斷格局。2023年，上述5家企業(yè)的粗鋼合計(jì)產(chǎn)量約7500萬(wàn)噸，占當(dāng)年美國(guó)粗鋼總產(chǎn)量的92%以上。

二、對(duì)我國(guó)啟示

從發(fā)達(dá)國(guó)家粗鋼產(chǎn)量達(dá)峰后的發(fā)展歷程和應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)看，在需求下降的大背景下，“內(nèi)卷式”惡性競(jìng)爭(zhēng)是沒(méi)有出路的，唯有推動(dòng)減量、提質(zhì)、升級(jí)，才能在更高水平上達(dá)到新的供需平衡，而這離不開(kāi)政策的持續(xù)加力、市場(chǎng)的兼并重組和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。

（一）綜合施策為綱

在美國(guó)鋼鐵產(chǎn)量達(dá)峰后，美國(guó)綜合運(yùn)用多種手段推動(dòng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量發(fā)展。一方面，在供給端靈活運(yùn)用財(cái)政、貨幣、貿(mào)易、稅收、環(huán)保、社保等政策支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)振興。另一方面，在需求端加快培育相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)，通過(guò)擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈下游用鋼需求來(lái)間接帶動(dòng)上游鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展。目前，我國(guó)鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯，亟需統(tǒng)籌兼顧綜合施策化解鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)此，要充分發(fā)揮有效市場(chǎng)和有為政府的作用，運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化的方式推動(dòng)鋼鐵行業(yè)達(dá)到供需平衡，加快形成既有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)自律，又有政府監(jiān)督、環(huán)保約束的產(chǎn)能治理新機(jī)制。同時(shí)，要加快培育新的鋼鐵消費(fèi)場(chǎng)景，推廣應(yīng)用新型鋼鐵材料。加強(qiáng)與機(jī)械、汽車、建筑、石化、造船、電力等下游行業(yè)緊密合作，持續(xù)拓展鋼鐵應(yīng)用空間。發(fā)展鋼結(jié)構(gòu)建筑產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大鋼結(jié)構(gòu)在公共建筑的應(yīng)用，特別是加大在城市更新、災(zāi)后重建、交通運(yùn)輸工程等建設(shè)項(xiàng)目中的推廣力度。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整為本

從歷史看，美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了長(zhǎng)期而全面的結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是煉鋼技術(shù)的轉(zhuǎn)型，鋼鐵蓄積量不斷增長(zhǎng)帶來(lái)的大量廢鋼資源，客觀上促進(jìn)了美國(guó)鋼鐵行業(yè)由過(guò)去的“高爐+轉(zhuǎn)爐”煉鋼向電爐煉鋼轉(zhuǎn)型。二是煉鋼工藝的轉(zhuǎn)型，鋼鐵行業(yè)加速向綠色低碳轉(zhuǎn)型，推動(dòng)美國(guó)鋼鐵企業(yè)加快開(kāi)發(fā)更加節(jié)能環(huán)保的煉鋼新工藝。三是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，國(guó)際鋼鐵市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，促使美國(guó)鋼鐵產(chǎn)品不斷向?qū)I(yè)化、品牌化和高端化轉(zhuǎn)型，特鋼比例明顯增加?？偟目?，及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)、資源、技術(shù)情況，調(diào)整產(chǎn)品、技術(shù)、工藝結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)行業(yè)提質(zhì)增效、化解過(guò)剩產(chǎn)能的必經(jīng)之路。目前，我國(guó)鋼鐵行業(yè)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同樣面臨下游需求收縮、行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、高端供給不足、行業(yè)利潤(rùn)微薄等問(wèn)題。對(duì)此，要主動(dòng)適應(yīng)技術(shù)演進(jìn)、資源演化、市場(chǎng)演變，穩(wěn)步推廣短流程煉鋼模式，發(fā)展低碳冶煉新工藝，增加中高端鋼鐵產(chǎn)品供給，推進(jìn)鋼鐵材料升級(jí)換代，更好滿足新能源汽車、新材料、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

（三）技術(shù)創(chuàng)新為先

產(chǎn)品同質(zhì)化是產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)突出表現(xiàn)，其本質(zhì)上是企業(yè)創(chuàng)新能力不足。唯有持續(xù)的技術(shù)革新，才能不斷提高行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。放眼全球歷史上的先進(jìn)鋼鐵企業(yè)，無(wú)一不是當(dāng)時(shí)行業(yè)先進(jìn)技術(shù)、管理創(chuàng)新的領(lǐng)跑者。美國(guó)在化解鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)減量發(fā)展的過(guò)程中，持續(xù)加大研發(fā)投入，不斷提升鋼鐵行業(yè)創(chuàng)新能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而掌握了化解產(chǎn)能過(guò)剩、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的主動(dòng)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鋼鐵行業(yè)通過(guò)引進(jìn)、消化、吸收、創(chuàng)新，技術(shù)水平有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但在某些領(lǐng)域與國(guó)際先進(jìn)水平相比還存在一定差距。對(duì)此，要以自主可控為基點(diǎn)，以綠色化、智能化為主題，統(tǒng)籌推進(jìn)“補(bǔ)短板”“強(qiáng)基礎(chǔ)”“促提升”，瞄準(zhǔn)重大技術(shù)裝備、重大工程建設(shè)、高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略需要集中力量攻克一批“卡脖子”鋼鐵材料和核心技術(shù)，加快推動(dòng)鋼鐵企業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進(jìn)節(jié)能降碳改造，實(shí)現(xiàn)超低排放、極致能效。

（四）兼并重組為要

20世紀(jì)七八十年代，隨著消費(fèi)需求回落、國(guó)際沖擊加劇、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑，美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)一度出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象。在化解產(chǎn)能過(guò)剩的過(guò)程中，美國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)力量推動(dòng)行業(yè)兼并重組，提升產(chǎn)業(yè)集中度，一定程度實(shí)現(xiàn)了行業(yè)規(guī)模化發(fā)展、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升、市場(chǎng)出清的目的。反觀當(dāng)前我國(guó)鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)格局，2023年全國(guó)前6大鋼鐵企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量之和只占全國(guó)粗鋼產(chǎn)量的33%，而美國(guó)前5大鋼鐵企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量占比達(dá)到90%以上?！叭盒壑鹇埂钡母?jìng)爭(zhēng)格局不利于我國(guó)鋼鐵行業(yè)進(jìn)入產(chǎn)量峰值區(qū)間后的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此，要提升鋼鐵行業(yè)市場(chǎng)化兼并重組內(nèi)驅(qū)力，支持龍頭企業(yè)橫向重組和產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)縱向兼并，不斷提高鋼鐵行業(yè)集中度。加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，破除制約重組企業(yè)優(yōu)化配置資源要素的體制機(jī)制障礙。完善落后產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)環(huán)保、能效、碳排放等標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)落后低效產(chǎn)能退出市場(chǎng)。推動(dòng)設(shè)立產(chǎn)能退出基金，重點(diǎn)解決退出企業(yè)人員安置等問(wèn)題，保障相關(guān)企業(yè)平穩(wěn)有序退出。

（沈立，國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部副研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）