深化科研類事業(yè)單位收入分配制度改革研究

當前世界百年未有之大變局加速演進，要在大國博弈背景下實現高水平科技自立自強和新質生產力發(fā)展壯大，必須高度重視科技創(chuàng)新，必須充分調動科研單位和科研人員積極性創(chuàng)造性。黨的二十屆三中全會明確指出，“深化高校科研院所收入分配改革”“允許科研類事業(yè)單位實行比一般事業(yè)單位更靈活的管理制度，探索實行企業(yè)化管理”，為進一步完善科研類事業(yè)單位的收入分配制度指明了目標和路徑。

一、科研類事業(yè)單位收入分配制度改革的必要性、特殊性和現實復雜性

（一）貫徹落實國家創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，要求必須改革科研類事業(yè)單位收入分配制度

科研類事業(yè)單位是服務國家科技創(chuàng)新目標、承擔國家重大任務的主力軍。《中國科技統(tǒng)計年鑒》數據顯示，2022年全國科研機構共2871家，研發(fā)人員55.9萬人。其中，中央部門所屬研究機構743家，研發(fā)人員42.3萬人（占比75.7%），這些單位承擔著國家戰(zhàn)略科技任務、國家發(fā)展所需要的重大研究和政策研究等。改革科研類事業(yè)單位收入分配制度，對持續(xù)健全科研創(chuàng)新體制機制、激發(fā)科研類事業(yè)單位活力，具有重要現實意義。

科研類事業(yè)單位匯聚大批高層次人才，是國家培養(yǎng)使用人才的主陣地。在全國3100萬事業(yè)單位工作人員中，科研單位工作人員占比僅為1.8%，但整體學歷水平很高。大量高層次科研人才是加強我國自主創(chuàng)新能力、實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的骨干力量，發(fā)揮著關鍵作用。改革其收入分配制度，事關人才強國戰(zhàn)略的貫徹實施，為科研類事業(yè)單位履職盡責提供堅實保障。

（二）與其他行業(yè)改革相比，科研類事業(yè)單位收入分配改革需系統(tǒng)推進

事業(yè)單位收入分配制度改革的一個重要組成部分是實行績效工資制度。2009年國務院會議作出決定，分義務教育系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、其他事業(yè)單位三步推進。目前，科研類事業(yè)單位雖然建立了績效工資制度，但在制度設計上被等同于一般事業(yè)單位，沒有像教育、醫(yī)療一樣充分考慮行業(yè)特點，作為單獨的行業(yè)系統(tǒng)改革。近年來，黨中央、國務院出臺了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》等一系列政策，從建立健全分級分類管理的工資分配制度、改進科研項目資金管理、加大績效激勵力度、擴大收入分配自主權等方面作出了部署，顯著提高了科學性，但內容較為零散，缺乏配套實施細則，建立健全科學系統(tǒng)、符合行業(yè)特點的科研類事業(yè)單位績效工資制度仍需持續(xù)統(tǒng)籌推進。

（三）科研類事業(yè)單位收入分配制度改革的研究難度大、要求高、分類復雜

首先，科研類事業(yè)單位具有運行模式公益性、舉辦主體國有性、行業(yè)范圍復雜性等鮮明的中國特色，管理制度難以借鑒西方管理學理論。其次，科研類事業(yè)單位生產的公共產品對區(qū)域經濟社會發(fā)展具有顯著的正溢出效應，不純粹屬于市場行為，成果價值存在不確定性，績效目標和邊界相對模糊，難以直接借鑒企業(yè)績效管理的技術方法。最后，科研類事業(yè)單位類型復雜多樣，按隸屬關系、資金來源、學科門類、科研屬性可分為不同類型。科研類事業(yè)單位的收入分配制度不能“一刀切”，要充分考慮資金來源、職能定位、行業(yè)特點等因素，難度相對較大。

二、科研類事業(yè)單位收入分配面臨的問題與體制機制障礙

（一）整體收入低、增長慢，人才流失較嚴重，工資決定和增長機制不夠科學是根本原因

一是與國內高校和企業(yè)比，科研類事業(yè)單位薪酬競爭力不強。例如，集成電路領域青年工程師在企業(yè)年薪可達30萬元以上，而同領域事業(yè)單位人均年收入僅10萬—15萬元。調研中，多家事業(yè)單位負責人反映招聘難，“高層次人才一聽收入就跑了。”二是與發(fā)達國家公立科研機構比，收入未超全社會均值。有關數據顯示，2007年以來科研人員收入的年均增長率為8.5%，而城鎮(zhèn)單位人員增長率為11.4%，國有單位人員增長率為11.8%。反觀美國、英國、日本、德國等國家公立科研機構人均收入，普遍比本國全社會平均收入高出1—2倍，印度科學與工業(yè)研究理事會的科研人員平均收入相當于全印度平均收入的2.8—7.8倍。

究其原因，工資合理增長機制尚未建立，知識要素收益分配機制有待完善。一是績效工資總量管理存在制度障礙。績效工資管理制度設計之初的構想是根據各單位歷史水平首次核定，并結合經濟發(fā)展、財力狀況、物價消費水平等動態(tài)調整。然而，2018年首次核定以來，績效工資總額多年未調整，科研事業(yè)單位收入水平與經濟社會增速明顯不匹配。二是職務科技成果轉化激勵作用有待發(fā)揮。雖然已出臺推動科技成果轉化的有關政策，但因科研人員職務發(fā)明成果權益分享機制尚不健全、成果轉化服務能力還有不足等現實阻礙，成果轉化的激勵效果并不理想，且技術入股、股權分紅等長期激勵占比很低。

（二）收入差距不合理，難以激發(fā)整體活力，分配激勵機制有待完善是根本原因

一是單位內差距較小，大鍋飯、平均主義現象較為普遍。績效總量管理設置了各單位績效上限，在沒有新增額度的情況下如想激勵業(yè)績優(yōu)秀人員，勢必要擠占其他人員額度，導致很多單位內部分配時傾向于維持現狀，影響工作積極性。調研顯示，32.8%的科研人員認為收入待遇與貢獻并不匹配。二是單位間差距過大，甚至存在兩極分化趨勢。目前，國內自然科學類科研人員的收入普遍比社會科學類高1倍左右，個別領域相差甚至接近10倍。例如，某省直屬科研單位共20家，2018年人均績效工資最高的單位（30.65萬元）是最低單位（5.94萬元）的5.16倍。

究其原因，考核激勵機制較難全面反映工作業(yè)績，分配的公平性科學性有效性均有待提高。一是分配存在“行政化”色彩。大多數科研事業(yè)單位的收入分配管理體制仍沿用傳統(tǒng)的行政管理模式，收入分配存在一定的行政化和資歷等級化。二是考核激勵不夠精準科學。調研發(fā)現，科研類事業(yè)單位績效考核沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，一些單位考核標準不健全、偏形式化，績效考核結果與工資分配之間的掛鉤聯動不夠科學。三是宏觀調控政策存在差異。目前，自然科學領域的收入分配政策明顯優(yōu)于社會科學領域，間接費用可用于人員績效支出的限定更寬泛，在高層次人才、科技成果轉化現金獎勵等績效工資單列計劃上獲得更多傾斜。

（三）收入來源不穩(wěn)定，影響未來預期，經費保障管理機制有待健全是根本原因

一是經費保障力度不均衡。各類型科研單位在財政保障力度、交辦課題經費數額方面情況差異很大。例如，2022年，某部委直屬科研單位與中科院下屬某科研單位的人均一般公共預算撥款收入相差近2.3倍。二是市場創(chuàng)收影響因素多。受市場需求和項目競爭的不確定性影響，某部委科研類事業(yè)單位2021—2023年橫向課題收入分別環(huán)比下降了25.5%、24.3%和32.1%，影響未來收入預期。三是部分單位“有錢花不掉”。例如，某科研單位2023年完成任務800余項，獲得經費876萬元，但因不能用于人員績效支出，平均執(zhí)行率還不到60%。

究其原因，經費渠道多元化，經費保障管理制度有待健全。績效工資制度對公益一類、公益二類進行了區(qū)分，但這一分類與經費來源沒有明確對應。經費來源可分為國家財政經費（人頭費）、科研項目提取的間接經費（縱向）、服務市場的課題經費（橫向）三類。一是人頭費保障不足。公共財政保障缺口較大，不足以發(fā)放科研人員工資。全額撥款、差額撥款科研類事業(yè)單位資金缺口分別為15%、35%左右。二是縱向經費管理過嚴。按規(guī)定，科研單位承擔的財政科研項目，只能有30%作為間接經費用于發(fā)放勞務，但科研人員不允許從中取酬。三是橫向收入不穩(wěn)定。為彌補資金缺口，一些科研類事業(yè)單位把相當大的精力用于延攬橫向課題，追求“短平快”，不利于人才長期發(fā)展。

三、念好“九字訣”，推動科研類事業(yè)單位收入分配改革落實見效

（一）分類改革“保”“放”“調”并行，從“雨露均沾”轉向“輕重有別”

一曰“保”，即對從事國家戰(zhàn)略研究、基礎理論研究的科研類事業(yè)單位，由國家全額保障工資獎金經費，不再依靠項目間接經費就能擁有穩(wěn)定而體面的收入。這類單位數量要少、人員要精。二曰“放”，從國家項目經費中得到資金的單位，在編制管理、人員聘用、職稱評定、工資分配等方面給予較大自主權，如在提高項目資金水平的基礎上，國家不再劃撥人頭費預算、項目經費使用采取“包干制”、放開績效工資總額限制、健全職務科技成果轉化收益分配機制等。這類單位要加強競爭、優(yōu)勝劣汰。三曰“調”，對從事應用技術研究的科研類事業(yè)單位，支持其薪酬結構和水平與市場行業(yè)對標，強化研發(fā)的市場導向，提高成果轉化和產業(yè)化水平。

（二）組合激勵“短”“中”“長”疊加，從“總量封頂”轉向“動態(tài)增長”

短期激勵：建立工資正常增長機制，留住優(yōu)秀人才。完善薪酬調查比較制度，探索通過市場調查合理調整科研類事業(yè)單位工資收入水平，與國民經濟發(fā)展相協(xié)調、與社會進步相適應、與相關行業(yè)薪酬水平保持合理水平。借鑒上海等地做法，允許根據當年業(yè)績情況申請不超過10%—15%的一次性績效工資額度，新增額度不作為核定第二年績效工資總量的基數，提升市場競爭力。中期激勵：實施年薪制，提供穩(wěn)定的收入保障和預期。借鑒中石油經濟技術研究院高層次人才年薪制且不計入績效工資總量、中國科學院“十百千”人才協(xié)議薪酬制等經驗做法，以3—5年為周期簽訂聘用合同，期滿根據業(yè)績評價結果支付薪酬，有利于科研人員專心基礎研究，同時解決科研活動短期化問題。長期激勵：深化職務科技成果賦權改革，發(fā)揮收入激發(fā)創(chuàng)新活力的杠桿作用。借鑒廣州等地探索經驗，加快實行以增加知識價值為導向的分配政策，穩(wěn)步擴大職務科技成果賦權改革試點范圍，自科類、社科類科研單位均可申報。建立職務科技成果資產單列管理制度，允許科研人員在轉化收益分配上有更大自主權，鼓勵以“技術股+現金股”組合形式持有股權。

（三）經費管理“活”“簡”“均”兼顧，從“硬性約束”轉向“合理松綁”

更靈活：推進以知識價值為導向的收入分配制度改革。借鑒國家自科基金、社科基金及創(chuàng)新工程專項經費管理創(chuàng)新經驗，比照數學等理論研究項目，允許縱向課題中的間接經費預算比例不超過60%，放寬橫向課題使用限制，支付課題成員績效。更信任：給予科研人員更大的經費使用自主權。借鑒中科院、社科院大學等單位的做法，對社科類課題實行“包干制+負面清單”管理改革，簡化預算管理、報銷手續(xù)、財務驗收等流程，由項目負責人根據項目需要自主決定經費使用。更均衡：加大對社科領域改革的支持力度。借鑒自科領域做法，對社科領域具有重大影響力的理論創(chuàng)新成果、為國家經濟社會重大政策制定提供重要參考支撐的咨政研究報告，比照科技成果轉化予以獎勵，形成合理的智力勞動補償激勵機制，進一步提升對社科領域科研類事業(yè)單位的重視和“大家”“名家”的培養(yǎng)。

（王笑顏，國家發(fā)展改革委人事司綜合處一級主任科員。王明姬，中國宏觀經濟研究院社會所研究員）