《海警法》涉外應用的相關思考

摘要：《海警法》在歷經多年的調研、討論及打磨后得以正式施行，解決了以往中國海上維權執法機制中存在的諸多問題，且特點突出。同時，《海警法》也引發了個別國家的過度憂慮。在檢視、分析《海警法》中的涉外規則后，可以發現其在與國際海洋法規則的銜接方面、相關權利的拓展方面以及執法武力使用規則的細化方面均尚有進一步提升的空間。對此，在國際關系的處理上，建議同時推進輿論工作與法律工作，即中國在開展外交工作時應注重融入相關法理。在完善立法方面，針對《海警法》中的現有規則，建議從增強其明確性、加強與國內國際涉海法律規則間的接軌等方面入手。在制定配套規則時，應當首要考慮一線人員的實踐需求。

關鍵詞：《海警法》；管轄海域；維權執法；武力使用；配套規則

中圖分類號：D922.14 "文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2024）04-00017-09

收稿日期：

2024-01-10

基金項目：2020年度國家社科基金青年項目“海上平時軍事活動的管轄權問題研究”（20CFX081）

作者簡介：李文杰，男，法學博士，國際關系學院法學院副教授、碩士生導師，涉外法治教研室主任。

2021年，《中華人民共和國海警法》（簡稱《海警法》）出臺，全文共有20處提及“安全”，特別是在第三部分專章設立了“海上安全保衛”規則，具有維護國家安全的重大意義。通過立法形式將保衛海洋安全作為海警工作的核心價值，【參見李衛海：《海警法：合力維護海洋和平安寧》，載《學習時報》2021年3月3日，第A2版。】既是對《中華人民共和國國家安全法》（簡稱《國家安全法》）要求的具體落實，【例如，《國家安全法》第17條規定：“國家加強邊防、海防和空防建設，采取一切必要的防衛和管控措施，保衛領陸、內水、領海和領空安全，維護國家領土主權和海洋權益。” 】又是堅持總體國家安全觀的充分體現?！逗＞ā返某雠_并非一蹴而就。自黨的十八大以來，中國海警維權執法機制主要歷經了三個階段：整合機構職責、【2013年，第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，在整合相關職能機構后重組國家海洋局，以“中國海警局”名義開展海上維權執法活動，同時接受公安部業務指導。但由于各界對“整合”“以中國海警局名義”“接受公安部業務指導”等措辭存在不同理解，較大影響了海警局的定位與運轉。】明確機構性質、【2018年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》，將“接受公安部業務指導”修改為“整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊”。】出臺專門立法?！?020年，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議審議了《海警法（草案）》，隨后向全社會征求意見。2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《海警法》，自2021年2月1日起正式施行?！俊逗＞ā肥巧钏际鞈]后的成果，具有科學性與時代性。但該法依然引起了個別國家的過度憂慮。因此，有必要對《海警法》涉外應用中的相關問題進行研析，以求在涉外維權執法或回應他國質疑時能夠胸有成竹。

一、個別國家的過度反應及其主要關注點

《海警法》共有11章84個條文，即“總則”（第1條至第9條），“機構和職責”（第10條至第15條），“海上安全保衛”（第16條至第22條），“海上行政執法”（第23條至第37條），“海上犯罪偵查”（第38條至

第45條），“警械和武器使用”（第46條至第51條），“保障和協作”（第52條至第62條），“國際合作”（第63條至第65條），“監督”（第66條至第72條），“法律責任”（第73條至第77條）以及“附則”（第78條至第84條）。主要具有以下特點：第一，《海警法》結束了過去“五龍鬧?！钡木置妫炯锤鶕秶鴦赵簷C構改革和職能轉變方案》的要求，將當時的國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責進行了整合。】形成了統一的海上維權執法體系。第二，《海警法》解決了《全國人民代表大會常務委員會關于中國海警局行使海上維權執法職權的決定》在內容上的簡略化、框架化，以及《中華人民共和國人民警察法》、《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）、《中華人民共和國武裝警察法》（簡稱《武裝警察法》）、《公安機關海上執法工作規定》和《中國海警海上綜合執法指南》等文件的針對性不強或效力層級不足等問題。第三，《海警法》不僅綜合規定了海警機構的設置、屬性、任務以及權責等問題，而且細化到國際合作及監督保障等方面，內容覆蓋相當全面?！緟⒁娞苿偅骸逗＞瘷C構行政執法與刑事司法銜接的問題及對策》，載《湖北警官學院學報》2021年第4期，第26頁?！坷纾豆矙C關海上執法工作規定》第14條不僅在內容上較為寬泛，【《公安機關海上執法工作規定》第14條第1款規定：“公安邊防海警執法辦案，應當

在所在地省、自治區、直轄市公安廳、局的領導下進行，接受所在地人民政府公安的統一協調，并

與所在地人民政府公安機關及其業務部門互相配合、加強協作?！钡?款規定：“地方人民政府公安機關及其業務部門應當積極配合公安邊防海警執法辦案，并對其在執法辦案中的援助請求予以支持?！薄慷以诜秶蟽H局限于海上執法的國內合作方面等不足，相比之下，《海警法》細化了國內合作方面

規定的同時，還專章設置了與國際合作相關的法律規則?！緟⒁娞苿偅骸丁粗腥A人民共和國海警法〉的立法評析與實施展望》，載《政法學刊》2021年第3期，第122頁?！康谒?，《海警法》填補了以往中國海上維權執法領域中的諸多空白之處。例如，《海警法》第一次以正式立法的形式明確海警機構在辦理海上刑事案件時應如何行使偵查權。【參見裴兆斌，夏彤陽：《論〈海警法〉之技術偵查措施》，載《山東警察學院學報》2021年第2期，第66頁。 】再如，該法與《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》不同，在警械使用方面充分體現出海洋空間的特殊性，考慮到了“迫使船舶停止航行”“現場制止違法犯罪行為的其他情形”等需要。【《海警法》第46條規定：“有下列情形之一，海警機構工作人員可以使用警械或者現場的其他裝備、工具：（一）依法登臨、檢查、攔截、緊追船舶時，需要迫使船舶停止航行的；（二）依法強制驅離、強制拖離船舶的；（三）依法執行職務過程中遭遇阻礙、妨害的；（四）需要現場制止違法犯罪行為的其他情形?！?】

李文杰：《海警法》涉外應用的相關思考

然而，由于《海警法》具有涉外屬性，加之中國與周邊較多國家存在海洋糾紛，個別國家對其表現出了過度反應。例如，

2021年1月27日，菲律賓外長特奧多羅·洛欽（Teodoro Lochen）向《海警法》發出外交抗議?！綪ia Lee Brago，Philippines Protests China’s New Coast Guard Law，Philstar（28 January 2021），https：//www.philstar.com/headlines/2021/01/28/2073597/philippines-protests-chinas-new-coast-guard-law.】

在《海警法》于2021年2月1日正式施行時，日本內閣官房長官加藤勝信在記者會上就《海警法》生效一事向中國表示“擔憂”。【參見程凱、孫鵬：《海警法正式施行，日本“擔憂”》，載《環球時報》2021年2月2日，第3版?！?021年2月19日，美國國務院發言人內德·普賴斯（Ned Price）聲稱對《海警法》“表示關切”，并認為該法條文“強烈暗示這部法律可能被用來恐嚇（中國的）海上鄰國”?！緟⒁姟秾＜遥褐袊春＞ā禐槊绹摹耙鋼P威”增加阻力》，載俄羅斯衛星通訊社2021年2月20日，https：//sputniknews.cn/20210220/1033150582.html?！?/p>

綜合相關資料，當前對《海警法》具體內容進行的抨擊主要集中于以下三點：第一，質疑第83條

《海警法》第83條規定：“海警機構依照《中華人民共和國國防法》、《中華人民共和國人民武裝警察法》等有關法律、軍事法規和中央軍事委員會的命令，執行防衛作戰等任務?！?/p>

等有關中國海警機構可依法執行防衛作戰等任務的規定，認為其“將會加劇海洋紛爭”?！続lex P. Dela Cruz，Marching Towards Exception：The Chinese Coast Guard Law and the Military Activities Exception Clause of the Law of the Sea Convention，Journal of Territorial and Maritime Studies，Vol.8：5，p.6，17（2021）. 】第二，質疑第3條

《海警法》第3條規定：“海警機構在中華人民共和國管轄海域（以下簡稱我國管轄海域）及其上空開展海上維權執法活動，適用本法?！?/p>

授權海警機構可依法在中華人民共和國管轄海域及其上空開展海上維權執法活動的規定，認為其“將使中國執法管轄權變得過于寬泛”?！綬aul （Pete） Pedrozo，Maritime Police Law of the People’s Republic of China，International Law Studies，Vol.97：465，p.466（2021）.】第三，質疑第47條

【《海警法》第47條規定：“有下列情形之一，經警告無效的，海警機構工作人員可以使用手持武器：（一）有證據表明船舶載有犯罪嫌疑人或者非法載運武器、彈藥、國家秘密資料、毒品等物品，拒不服從停船指令的；（二）外國船舶進入我國管轄海域非法從事生產作業活動，拒不服從停船指令或者以其他方式拒絕接受登臨、檢查，使用其他措施不足以制止違法行為的?！薄?/p>

等授權海警機構可在特定情況下使用執法武力的規定，認為其“似乎是針對來自專屬經濟區爭議國的漁民，以及針對南沙群島和西沙群島的領土主權”。【Suk Kyoon Kim，An International Law Perspective on the China Coast Guard Law and Its Implications for Maritime Security in East Asia，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.37：1，p.11（2022）.】《海警法》的上述規定均完全符合國際社會中國家的普遍實踐與國際法規則，對此中國學界相關研究成果較多，無需贅言。與世界上其他主要海洋國家相比，中國出臺《海警法》的時間已經相對晚許多，日本、美國等個別國家對其表現出反常態度，更多是源于中國以往在海洋問題上主要呈現防御性姿態，這些國家對中國的轉變一時難以適應。正如有觀點認為，海警擁有拆除非法建設的外國設施、驅離從事非法活動的外國政府船舶等權力，在邏輯上符合各國對海警通常執法的授權。《海警法》第20條

《海警法》第20條規定：“未經我國主管機關批準，外國組織和個人在我國管轄海域和島礁建造建筑物、構筑物，以及布設各類固定或者浮動裝置的，海警機構有權責令其停止上述違法行為或者限期拆除；對拒不停止違法行為或者逾期不拆除的，海警機構有權予以制止或者強制拆除?！?/p>

和第21條

《海警法》第21條規定：“對外國軍用船舶和用于非商業目的的外國政府船舶在我國管轄海域違反我國法律、法規的行為，海警機構有權采取必要的警戒和管制措施予以制止，責令其立即離開相關海域；對拒不離開并造成嚴重危害或者威脅的，海警機構有權采取強制驅離、強制拖離等措施?！?/p>

規定引起他國“擔憂”的根本原因在于其體現出中國已作好在管轄海域中運用這些權力的準備?！続sia Maritime Transparency Initiative，Force Majeure：China’s Coast Guard Law in Context，Asia Maritime Transparency Initiative（30 March 2021），https：//amti.csis.org/force-majeure-chinas-coast-guard-law-in-context.】因此，與上述質疑相反，筆者認為《海警法》應進一步加大與國際海洋法的銜接，提升其涉外應用程度。在維權執法的空間范圍上，使用“管轄海域及其上空”的措辭反而略有保守，應更充分地主張中國合法權利。至于執法武力的權力方面，關于其合法性問題早已有研究共識，【Patricia Jimenez Kwast，Maritime Law Enforcement and the Use of Force：Reflections on the Categorization of Forcible Action at Sea in the Light of the Guyana/Suriname Award，Journal of Conflict and Security Law，Vol.13：49，p.58（2008）.】故核心應為中國在面臨一些惡意揣測的情況下，應當如何有效行使執法武力的權力的問題。

二、關于加強《海警法》涉外應用的問題分析

自《海警法》誕生至今，已有較多相關研究成果，但多數是圍繞國內法律關系展開探討，而下文擬僅針對《海警法》涉外規則中可能存在的問題進行探討。

（一）《海警法》與國際海洋法的銜接問題

《海警法》第四章“海上行政執法”與國內立法如《行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國行政強制法》（簡稱《行政強制法》）在內容上進行了較為明顯的呼應，同時在行政處罰方面注意到了海洋的特殊性（如第29條規定針對罰款處罰決定不在海上當場作出而事后難以處罰的情況，允許執法人員在違法事實確鑿時當場作出決定）。相較之下，該法在與國際海洋法規則的銜接上卻略有不足，具體舉例說明如下。

第一，《海警法》僅是在其第24條規定中簡單提及了“緊追”一詞，全文為：“海警機構因開展行政執法需要登臨、檢查、攔截、緊追相關船舶的，依照本法第十八條規定執行?！比欢捎谠擁棛嗬喈斢谔卦S國家可在一片海域中延續行使其在另一片海域中所具有的管轄權（其原本是沿岸國為了對領域行使有效的管轄權，作為公海自由原則的例外而由法律承認的權利），【參見王秀芬：《試論國際法上的緊追權》，載《大連海事大學學報（社會科學版）》2002年第4期，第27頁?！抗省堵摵蠂Ｑ蠓üs》（簡稱《海洋法公約》）對其相當慎重，設置了非常嚴格的限制條件，具體表現為在《海洋法公約》第111條規定中對其行使的連續性（要求追逐不得中斷，即便需要更換其他追逐者，也必須積極追逐船舶直至被接替時為止）、起止范圍（要求最遠追逐至他國領海時應立即終止）、程序條件（要求追逐開始前應在船舶視聽所及的距離內發出視覺或聽覺的停駛信號）、主體資格（要求僅能是國家軍隊的或經政府授權的船舶或飛機）等提出了特定要求。

第二，在第三次聯合國海洋法會議談判期間，由于考慮到允許一國長時間扣留一艘油輪的代價極高，并將額外增長油產品的價格，同時如果漁船在不長的漁汛期內被長期扣留將蒙受重大損失，【Myron H. Nordquist，United Nations Convention on the Law of the Sea 1982：A Commentary（Vol.V），Martinus Nijhoff Publishers，1989，p.68. 】《海洋法公約》專門通過第73條第2款、第220條第7款、第226條第1款（b）項以及第292條聯合設置了一套“迅速釋放”規則，其核心內容是當被逮捕的外國船舶及其船員向扣留國提出適當的保證書或其他擔保時，可要求迅速獲得釋放。在當前由國際海洋法法庭所受理的32個案件中，有10個與“迅速釋放”相關，【這些案件分別為The M/V “Saiga”Case、The “Camouco”Case、The “Monte Confurco”Case、The “Grand Prince”Case、The “Chaisiri Reefer 2”Case、The “Volga”Case、The “Juno Trader”Case、The “Hoshinmaru”Case、The “Tomimaru”Case、The M/T “Heroic Idun”Case?！空急雀哌_30％以上（特別是在其他22個案件中9個與“臨時措施”相關、3個與“咨詢意見”相關、僅有10個屬于實體爭端訴訟的情況下，更可見其分量之重），【List of Cases，ITLOS，https：//www.itlos.org/en/main/cases/list-of-cases.】但《海警法》中未見相關規定。

第三，《海警法》雖然于第五章專門設立了“海上犯罪偵查”制度，但一方面篇幅較短（僅有8條規定），另一方面并未提及《海洋法公約》關于沿海國在其領海中對外國船舶行使刑事管轄權的限制條件，即公約第27條第1款要求只有存在“罪行的后果及于沿海國”等4種特定情況時，【《海洋法公約》第27條第1款規定：“沿海國不應在通過領海的外國船舶上行使刑事管轄權，以逮捕與在該船舶通過期間船上所犯任何罪行有關的任何人或進行與該罪行有關的任何調查，但下列情形除外：（a）罪行的后果及于沿海國；（b）罪行屬于擾亂當地安寧或領海的良好秩序的性質；（c）經船長或船旗國外交代表或領事官員請求地方當局予以協助；或（d）這些措施是取締違法販運麻醉藥品或精神調理物質所必要的。”】沿海國方可在通過其領海的外國船舶上行使刑事管轄權。在2020年印發的《最高人民法院、最高人民檢察院、中國海警局關于海上刑事案件管轄等有關問題的通知》中也并未提及該問題。

（二）《海警法》部分規則的過度謙抑問題

例如，雖然《海警法》第3條規定該法的適用范圍為中華人民共和國管轄海域（簡稱中國管轄海域）及其上空，一改國內立法中“領域和管轄海域”的傳統表述，【如《中華人民共和國測繪法》第2條第1款規定：“在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事測繪活動，應當遵守本法。”《中華人民共和國氣象法》第2條規定：“在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域從事氣象探測、預報、服務和氣象災害防御、氣候資源利用、氣象科學技術研究等活動，應當遵守本法?！薄繉⒌赜蜻m用范圍規定為“中國管轄海域及其上空”更加符合國際法律術語特征。然而，即便使用“管轄海域”的表述仍具有一定自限性，比如《海洋法公約》還專門授權締約國可以在公海上管制一些特定行為，其中包括販運奴隸（第99條）、海盜行為（第100條）、非法販運麻醉藥品或精神調理物質（第108條）以及從事未經許可的廣播（第109條），國家雖然在公海上具有特殊管轄權，但公海在性質上并非是任何國家的管轄海域。再如，《〈聯合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區域海洋生物多樣性的養護和可持續利用協定》（簡稱《BBNJ協定》）第25條第1款規定的“締約方應確保其管轄或控制下國家管轄范圍以外區域開展的活動符合根據本部分所通過的決定”以及第2款規定的“本協定中的任何規定不應妨礙締約方根據國際法，為支持本協定目標，針對其國民和船只或其管轄或控制下的活動采取比根據本部分所通過的措施更嚴格的措施”，均表明國家即便是在其管轄海域外亦可能具有一定管轄權，即“國家管轄海域”與“國家具有管轄權的海域”不應為同一概念。正如《武裝警察法》第26條規定：“人民武裝警察部隊出境執行防范和處置恐怖活動等任務，依照有關法律、法規和中央軍事委員會的規定執行。”對此，有觀點認為，“出境防范和處置恐怖活動”的對象應既包括境外陸上恐怖活動，也包括域外海上恐怖活動，而其適用主體應包括海警機構?！緟⒁姉铥惷馈⒑聺崳骸丁粗腥A人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，載《中國海商法研究》2021年第4期，第74頁?！棵鎸ι鲜鰡栴}，雖然有觀點認為可以通過援引《中華人民共和國漁業法實施細則》第2條第2款予以解決，【參見金永明：《中國涉外海洋執法機制的發展歷程及“管轄海域”范圍》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》2022年第1期，第17頁?！考匆幎ㄖ袊茌牭摹耙磺衅渌Ｓ颉睉浮案鶕腥A人民共和國法律，中華人民共和國締結、參加的國際條約、協定或者其他有關國際法，而由中華人民共和國管轄的海域”，但該細則不僅立法層級相對較低，而且與國際法中對“國家管轄海域”的一般理解略有差異。此外，雖然《海警法》第12條第10項授權海警機構“依照……我國締結、參加的國際條約，在我國管轄海域以外的區域承擔相關執法任務”，【如中國海警于2023年在北太平洋公海開展了歷時45天的第8次巡航，期間衢山艦和海門艦依據聯合國大會相關決議和《北太平洋公海漁業資源養護和管理公約》等國際公約與協定，對中國遠洋漁船和其他締約方漁船進行了巡查監管。參見《中國海警圓滿完成2023年北太平洋公海漁業執法巡航任務》，載中國海警局網站2023年9月11日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/hjyw_0911/2327.html。】但由于第3條規定處于第一章“總則”部分中，相比之下第3條更具有一般性和主導性。

再如，《海警法》第48條規定了海警機構工作人員可以使用艦載或機載武器的3個條件，【《海警法》第48條規定：“有下列情形之一，海警機構工作人員除可以使用手持武器外，還可以使用艦載或者機載武器：（一）執行海上反恐任務的；（二）處置海上嚴重暴力事件的；（三）執法船舶、航空器受到武器或者其他危險方式攻擊的?！薄康€有一些其他的實踐所需并未被考慮到，比如《海洋法公約》雖未明確規定，但“緊追”作為警察權利，警察對無視警告的逃犯有權采取武力措施?！緟⒁娪嗝癫牛骸毒o追權的法律適用》，載《法商研究》2003年第2期，第99頁。 】同時，在沿海國發出停駛命令并警告無效的情況下，僅欲通過追逐拉近雙方距離而不借助任何艦載武器，可能較難逼停逃逸船舶而實現執法目的。

（三）《海警法》中有關使用執法武力的問題

中國在東海、南海與周邊國家因權利主張不同存在較多爭議海域，此類海域已成為涉外糾紛的高發區域。例如，2020年4月2日，越南漁船非法進入中國西沙群島海域，在中國海警船依法對其進行警告驅離后多次做出危險動作，最終撞到中國海警船?！緟⒁姟吨袊＞婪ň骝岆x1艘越侵漁漁船》，載中國海警局網站2020年4月3日，http：//www.ccg.gov.cn/2020/xwfbh_0403/184.html?！吭偃?，2023年10月22日，菲律賓船只未經中國允許擅闖中國南沙群島仁愛礁鄰近海域運送違規建筑物資，中國海警船在警告無效的情況下，依法采取措施，菲律賓船只以不安全方式危險接近中國船只，導致發生擦碰?！緟⒁姟吨袊＞中侣劙l言人甘羽就菲律賓非法侵闖仁愛礁發表談話》，載中國海警局網站2023年10月22日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/wqzf_1022/2353.html?！客瑫r值得注意的是，前者發生時現場至少有兩艘越南漁船的船上人員在旁拍攝，而后者發生時在菲律賓海警船上載有包括法新社在內的國際媒體和菲律賓本國媒體。在爭議海域中使用執法武力必然會受到國際關注并牽動周邊國家的敏感神經，【參見張晏瑲：《爭議海域執法的法律問題研究》，載《比較法研究》2018年第1期，第153頁?！慷鲜鰢业淖龇黠@有制造事端、借機炒作南海問題的嫌疑。因此，中國海警在維權執法時，特別是在面臨緊急情況需要使用武力時，應當保持謹慎。

雖然《海警法》在第六章專門設立了“警械和武器使用”制度（第46條至第51條），但尚有進一步細化的空間。例如，第50條規定“海警機構工作人員應當根據違法犯罪行為和違法犯罪行為人的危險性質、程度和緊迫性，合理判斷使用武器的必要限度”，暫且不論“合理”“必要”的表述稍欠具體，很明顯其中“合理性”要求所針對的對象是“武器”，但“武器”指“直接用于殺傷敵人有生力量和破壞地方作戰設施的器械、裝置，如刀、槍、火炮、導彈等”，其僅僅屬于“武力”（意指“強暴的力量”）的一部分，【參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室：《現代漢語詞典》（第7版），商務印書館2016年版，第1390-1391頁。 】因而該條規定似乎并未明確限制“非使用武器的暴力行為”。再如，所謂“合理性”的要求在性質上屬于程度限制，而根據海上執法武力的習慣國際法，一般情況下還可能涉及原因、程序以及國際協定等多方面的約束。

三、應對國際不良輿論及完善相關立法的建議

（一）同時推進輿論工作與法律工作

面對個別國家對《海警法》的過度反應，中國須予以警惕并及時遏制。由于《海警法》的相關問題天然具有法律底色，因而在開展外交工作時應當注重融入相關法理。

1.區別處理與所持立場不同國家間的關系

首先，針對《海警法》遭受過度解讀的問題，應當選取對其持反對立場以及與中國存在權屬糾紛國家的立法進行比較分析并予以回應。例如，美國、日本、越南、菲律賓以及馬來西亞的相關立法不僅授權其海警使用武力，而且戰時將會視其為海軍的一部分（其中日本雖在法律上明確海上保安廳屬警察性質，但同時規定在防衛行動和安保行動時可根據首相授權由防衛相控制【參見胡繼平、徐永智：《攻擊中國海警法，那是混淆視聽》，載《環球時報》2021年3月30日，第14版?！浚?。特別是《美國法典》第十四章“海岸警衛隊的成立”中明確規定，海岸警衛隊在任何時候都是美國武裝部隊的一個軍種和一個分支。當前，美國海岸警衛隊無論規模還是實力均遠超世界上大多數國家的海軍。實際上，除上述國家外，澳大利亞、挪威、芬蘭等國家的海上執法力量亦同樣具有雙重屬性，這已然是國際社會中的一般實踐。

其次，針對以往與中國在海上維權執法時爆發較多沖突的國家：一方面，正如有觀點建議國家立法部門間可通過會議等形式逐步增進在規則理解上的交流，而執法部門間則可利用熱線聯絡電話等方式努力避免摩擦或協調行動；【參見金永明：《為〈海警法〉解“疑”釋“惑”》，載中國報道網2021年4月9日，http：//www.chinareports.org.cn/rdgc/2021/0409/20874.html。 】另一方面，海警執法時還應當注重對相關證據的收集、留存。其中，不僅應注意留存中國規范執法的證據，以備將來在遭到無端指責時據理力爭，而且有必要收集他國疑似“碰瓷”的證據。正如有觀點提議應推進“智慧海洋”的建設進程，包括在取證方面可通過衛星等途徑搜集航船軌跡

，借助無人機遠程、現場全程錄音錄像固定證據等?！緟⒁娎钚l海：《〈中華人民共和國海警法〉的時代精神與立法重點問題》，載《中國海洋大學學報（社會科學版）》2022年第1期，第15頁。】

最后，還應爭取更多與中國持相同立場的國家聯合發聲。例如，中國與俄羅斯2016年6月25日共同發表了《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于促進國際法的聲明》，2023年4月25日共同簽署了《中華人民共和國海警局和俄羅斯聯邦安全總局關于加強海上執法合作的諒解備忘錄》，在維護以國際法為基礎的國際秩序方面建立了良好的合作。

2.積極回應《海警法》個別規則所受的非議

針對《海警法》第20條至第22條等較受關注的條款，可考慮借助有影響力的學會等非官方形式進行釋疑。在“南海仲裁案”中，中國法學會發表的《關于菲律賓共和國單方面提起的南海仲裁案的聲明》和中國國際法學會發表的《菲律賓所提南海仲裁案仲裁庭的裁決沒有法律效力》均在國際社會中獲得了良好反響，為中國爭取外界輿論支持發揮了重要作用。同時，還應通過各種途徑使他國意識到《海警法》所展現出的極大克制。例如，針對《海警法》選用“管轄海域”作為執法范圍存在語義模糊的觀點，【Shigeki Sakamoto，China’s New Coast Guard Law and Implications for Maritime Security in the East and South China Seas，Lawfare（16 February 2021），https：//www.lawfareblog.com/chinas-new-coast-guard-law-and-implications-maritime-security-east-and-south-china-seas#. 】應明確給予說明：一方面，正如前文所述，相比于日本《海上保安廳法》未予明確規定具體范圍，以及《美國法典》有關海岸警衛隊“主要職責”中“在公海和受美國管轄的水域執行或協助執行所有可適用的聯邦法律”的表述，中國立法的適用范圍已然狹窄不少；另一方面，如此措辭與越南、菲律賓等國家的相關立法并無差異（如《越南海警法》第2條使用的措辭是“越南社會主義共和國海域”），【參見宗海合：《中國在南海執行海警法無可厚非》，載《環球時報》2021年3月19日，第14版。】同時《海警法》自始至終未提及敏感措辭。再如，雖然《海警法》授權海警機構可于必要時使用執法武力，但其不僅從程度上進行了明確限制，而且還設置了執法公開（第67條第1款【《海警法》第67條第1款規定：“海警機構應當尊重和依法保障公民、法人和其他組織對海警機構執法工作的知情權、參與權和監督權，增強執法工作透明度和公信力?！薄浚?、過程記錄（第68條【《海警法》第68條規定：“海警機構詢問、訊問、繼續盤問、辨認違法犯罪嫌疑人以及對違法犯罪嫌疑人進行安全檢查、信息采集等執法活動，應當在辦案場所進行。緊急情況下必須在現場進行詢問、訊問或者有其他不宜在辦案場所進行詢問、訊問的情形除外。海警機構應當按照國家有關規定以文字、音像等形式，對海上維權執法活動進行全過程記錄，歸檔保存?！薄浚┮约皺z舉投訴（第70條【《海警法》第70條規定：“人民政府及其有關部門、公民、法人和其他組織對海警機構及其工作人員的違法違紀行為，有權向檢察機關、軍隊監察機關通報、檢舉、控告。對海警機構及其工作人員正在發生的違法違紀或者失職行為，可以通過海上報警服務平臺進行投訴、舉報。對依法檢舉、控告或者投訴、舉報的公民、法人和其他組織，任何機關和個人不得壓制和打擊報復?！薄浚┑茸晕壹s束機制。關于“過程記錄”等規定的設置，正是因在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上，有常委委員提出“應當完善權力制約機制，加強對海上維權執法活動的監督”，憲法和法律委員會經研究后建議作出對應修改，并最終得以通過。【參見《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國海警法（草案三次審議稿）〉修改意見的報告》，載中國人大網2021年1月25日，http：//www.npc.gov.cn/c2/c30834/202101/t20210125_309900.html。 】

3.有效排除美國在南海問題上的干擾

除在南海持續開展非法軍事活動外，美國近年來還意圖介入南海區域的執法活動。作為域外國家，美國實際上無權在南海獨立執法，所以其更多是向越南、菲律賓等國提供培訓、援助技術、贈售設備，再借助與周邊國家聯合行動之名參與其中?！緟⒁婇Z巖：《法律的邊界：談美國海岸警衛隊來南?！皥谭ā薄?，載澎湃新聞網2020年12月15日，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_10545616。 】美國海岸警衛隊甚至一直在尋求機會與中國海警機構進行談判，目的是通過簽署“隨船觀察員備忘錄協議”來獲得南海執法權?！緟⒁姀埡３保骸秳倢⒚^對準中國海警，美海岸警衛隊又聲稱正與中方重談恢復已失效聯合執法協議》，載環球網2021年8月3日，https：//mil.huanqiu.com/article/44CqMamlw9y?！繉Υ?，中國可考慮采用“批判+分化”的雙軌策略予以應對，即一方面應緊抓美國的非沿海國身份，從國際法角度進行批判；而針對南海周邊國家可能通過協議等形式將爭議海域中的部分權利讓渡給美國的做法，正如有觀點認為，在南海領土歸屬與劃界糾紛未決之時，中國的任何權益主張都無法被否定，此時其他國家無權將爭議海域的所謂“專屬經濟區”管轄權讓渡給美國。【參見張晏瑲：《管轄權讓渡下的海域執法問題評析》，載《亞太安全與海洋研究》2022年第6期，第46頁。】另一方面，應充分利用《海警法》賦予中國海警局的可獨立同其他國家商簽執法合作協議的權利（第63條【《海警法》第63條規定：“中國海警局根據中華人民共和國締結、參加的國際條約或者按照對等、互利的原則，開展海上執法國際合作；在規定權限內組織或者參與有關海上執法國際條約實施工作，商簽海上執法合作性文件?！薄浚ㄟ^與周邊國家不斷加強聯系，逐步分化消解美國在南海問題中的身影。例如，中國與越南共同簽署了《中國海警局與越南海警司令部合作備忘錄》，并在2016年至2023年

間舉行了7次高級別工作會晤，且兩國海上執法部門的第25次聯合巡邏首次由中國海警局局長和越南海警司令部司令聯合指揮，這是兩國海上執法部門高層領導的首次海上會晤?！緟⒁姟吨性胶＞_展2023年第一次北部灣海域聯合巡邏》，載中國海警局網站2023年4月13日，https：//www.ccg.gov.cn//2023/hjyw_0413/2247.html。 】在此基礎上，未來中國不僅應進一步擴大雙邊合作的對象、級別、范圍及頻次，而且鑒于當前南海是全球為數不多的尚未建立海警論壇的海域，【Jo Inge Bekkevold，Coast Guard Cooperation in the South China Sea：A Confidence-Building Measure？，Asia-Pacific Journal of Ocean Law and Policy，Vol.4：28，p.29（2019）.】亦應考慮推動區域內國家間達成多邊合作。

（二）完善既有立法并制定配套規則

除根據前文建議對《海警法》中的相關涉外規則進行完善外，考慮到一部立法特別是其執行部分一般很難規定得面面俱到，而在缺乏具體規程指導的情況下，一線人員處于復雜多變的現場環境中經常會無所適從，因此，有必要在《海警法》的基礎上密切跟進配套規則。

1.完善《海警法》現有規則

首先，可修改部分規則以增強其明確性。例如，就“中國管轄海域及其上空”作為《海警法》地域適用范圍相對狹窄的問題，建議將其修改為“中國具有管轄權的海域及其上空”。

其次，應加強與國內涉海立法的接軌。當前，《海警法》中僅提及其與《行政處罰法》《行政強制法》《武裝警察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》以及《中華人民共和國國防法》之間的關系，但與《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海域使用管理法》以及《中華人民共和國海島保護法》中的涉外規則尚缺乏緊密銜接。雖然海警局繼承了原國家海洋局等四個部門的執法職權，但公安部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部、農業農村部、海關緝私部門等仍存有相應的海上執法權，勢必會與海警局的執法權在權限范圍上存在交叉或重疊。【參見楊麗美、郝潔：《〈中華人民共和國海警法〉視野下中國海警局法律制度釋評》，載《中國海商法研究》2021年第4期，第77頁。】

最后，應加強與國際涉海法律規則的接軌。一方面，除了應引入《海洋法公約》的“對外國船舶行使刑事管轄權”“緊追”“迅速釋放”等規則外，中國作為《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》《國際海上搜尋救助公約》以及《制止危及海上航行安全非法行為公約》等公約的締約國，亦有必要根據現實需求適時從中選取部分規則融入《海警法》。另一方面，《海警法》在第12條第10項中明確提出海警機構的執法依據應為“法律、法規和中國締結、參加的國際條約”，然而《國際法院規約》第38條第1款作為國際法淵源查明的最權威文本，【參見［英］安德魯·克拉彭：《布賴爾利萬國公法》，朱利江譯，中國政法大學出版社2018年版，第33頁?！吭谄渌幎ǖ默F代國際法淵源中，除國際條約外，還包括習慣國際法與一般法律原則，

《國際法院規約》第38條第1款規定：“法院對于陳訴各項爭端，應依國際法裁判之，裁判時應適用：（1）不論普通或特別國際協約，確立訴訟當事國明白承認之規條者。（2）國際習慣，作為通例之證明而經接受為法律者。（3）一般法律原則為文明各國所承認者。（4）在第五十九條規定之下，司法判例及各國權威最高之公法學家學說，作為確定法律原則之補助資料者。”

故《海警法》在與國際法律依據的接軌范圍方面尚不夠完整。例如，雖然海上執法使用武力的程序方面至今尚無專門的國際條約進行規范，但卻受制于一系列判例以及結合國際法律文件、相關國內立法所逐步發展出的習慣國際法規則?！緟⒁娎钗慕?、鄒立剛：《海上執法中使用武力行為的國際法剖析》，載《太平洋學報》2014年第7期，第11-12頁?！繃H海洋法法庭在“‘塞加’號案”中提出的一般實踐為：首先，應發出國際公認的聽覺或視覺信號要求逃逸船舶停駛；其次，當要求未果時，可采取一系列措施，如越過船首射擊以進行警告；最后，在上述適當措施均無效時，緊追船舶可以動用執法武力。【The M/V “Saiga”Case（Saint Vincent and the Grenadines v. Guinea），Merits，Judgment of 1 July 1999，para.156.】《海警法》第46條雖然規定海警可使用手持武器的前置條件包括“經警告無效”，但對如何“進行警告”卻無具體規定，故此國內有觀點建議將海警的執法行為確立為警告、警告性射擊和船體射擊3個先后步驟。【參見張琪悅：《對我國〈海警法〉質疑觀點的駁斥與對策》，載《海峽法學》2022年第2期，第103頁。 】

2.根據實務需求制定配套規則

近年來，為貫徹落實《海警法》，海警局已經出臺了部分配套規則，如《海警機構行政執法程序規定》《海警機構辦理刑事案件程序規定》等。筆者認為，配套規則應首要注重實踐性。例如，在《海警法》授權使用艦載或機載武器的條件中，應考慮行使“緊追權”逼停逃逸船舶的實際需要。再如，《海警法》第47條規定授權海警機構可使用手持武器的條件共包括兩類，

主要是針對違法犯罪者“拒不服從停船命令”和“使用其他措施不足以制止違法行為”的情形。然而，《海警法》尚未明確

中國海警人員在執法中人身安全遭受他人暴力危害時應如何處理（特別是在爭議海域內進行執法或在公海上針對海盜等行為行使普遍管轄權時均極易遭遇暴力抗法）?！纠纾吨浦刮＜昂Ｉ虾叫邪踩欠ㄐ袨楣s的2005年議定書》第8又條第9款規定：“在進行本條規定的經授權的行動時，應避免使用武力，除非是確保其官員和船上人員的安全所必需者，或官員們在執行經授權的行動時受到阻礙。依照本條使用的任何武力不應超過在該情況下所必需和合理的最低武力程度?！薄秷谭ㄈ藛T行為守則》第3條評注（c）項規定：“……一般說來除非疑犯進行武裝抗拒或威脅到他人生命，而其他較不激烈措施無法加以制止或逮捕時，不得使用武器?！薄繉嶋H上，作為《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》的簽署國，中國在1996年曾針對其第22條第1款（f）項【《執行1982年12月10日〈聯合國海洋法公約〉有關養護和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規定的協定》第22條第1款（f）項規定：“（檢查國應確保經其正式授權的檢查員）避免使用武力，但為確保檢查員安全和在檢查員執行職務時受到阻礙而必須使用者除外，并應以必要程度為限。使用的武力不應超過根據情況為合理需要的程度?！?】發表聲明宣稱，當檢查人員的人身安全受到威脅，以及被檢查漁船的船員、漁民實施暴力行為妨礙其正常檢查活動時，方可采取適當的強制措施制止這種暴力行為。同時強調，檢查人員的武力行動只應針對實施暴力行為的船員或漁民，絕不可針對整艘船舶或其他船員或漁民?！綰nited Nations，Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 Relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks，United Nations（11 December 2001），https：//treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx？src=TREATYamp;mtdsg_no=XXI-7amp;chapter=21amp;clang=_en. 】上述情況僅是個例，要真正了解實踐中究竟還有何種需求，需要在相關一線部門開展更加充分的調研。

在了解相關需求后，應動員學界積極發揮作用，即學者可依據國際法規則對應分析不同場景下所能夠依法采取的相關措施及最優選擇。如前所述，《海洋法公約》并未擺脫國際法總體框架性的特點，其中有關維權執法的規定尚有進一步解釋闡明的空間。該領域亦存在不少條約規定未及之處，究竟屬于習慣國際法所規制的范疇還是現行國際法的真空地帶，需要學者在研究論證后得出結論并提供對策。而至出臺配套規則的過渡期間則可通過制定內部行動守則或指南的方式對海警工作予以暫時輔助。

四、結語

《海警法》的出臺是國家海洋治理法治化進程中的一個必然步驟。其不僅確立了中國統一的海上維權執法體系，而且內容覆蓋非常全面，解決了以往相關立法中存在的問題，并填補了許多空白之處。正如2020年中國外交部新聞發言人在例行記者會上所言：“制訂《海警法》是中國全國人大正常的立法活動，……有關內容符合國際慣例和各國實踐。中方涉海政策立場沒有變化，將繼續同有關國家一道，通過對話協商妥處矛盾分歧，維護地區和平穩定。”【《2020年11月13日外交部發言人汪文斌主持例行記者會》，載外交部網站2020年11月13日，https：//www.fmprc.gov.cn/fyrbt_673021/jzhsl_673025/202011/t20201113_5419525.shtml?！刻貏e是在與他國海警立法進行比較后，可以發現中國海警立法

中的部分規定甚至表現得過度謙抑，當前個別國家的過度反應并無依據。為滿足中國海洋安全形勢與各項海警工作的需求，應大力提升《海警法》在涉外應用方面的廣度和深度

，如可進一步加強與《海洋法公約》等國際立法中有關“緊追”“迅速釋放”“對外國船舶行使刑事管轄權”等方面規則的銜接。當前除應注重與相關國家

通過主動回應、會議討論、聯合行動等多種途徑加強溝通，使其能夠全面、準確地認識《海警法》之外，還應根據情勢發展適時完善相關立法規則，這也將為有效維護中國海洋權益提供更加有力的支撐。

Thoughts on the Foreign Application of the Coast Guard Law

LI Wenjie

（Law School，University of International Relations，Beijing 100091，China）

Abstract：The Coast Guard Law， after years of research， discussion， and refinement， formally came into force in 2021 to address issues such as the integration of institutional responsibilities. The

Coast Guard Law not only resolves numerous challenges within China’s previous maritime rights protection and law enforcement mechanism， marked by its comprehensive and meticulous traits， but" also carries significant importance for national security. At the same time， the Coast Guard Law has induced excessive anxiety among certain countries. However， the subjects of main criticisms from these countries regarding the law， such as the scope in which the China Coast Guard can conduct activities of maritime rights protection and law enforcement， are entirely consistent with rules of international law and the general practice of states in the international community. Their abnormal stance stems from an initial difficulty in accommodating the shift in China’s posture in maritime rights protection and law enforcement. In reality， the content of the Coast Guard Law is contrary to the excessive concerns of these nations. Specifically， its provisions regarding the spacial scale of rights protection and law enforcement demonstrate a rather conservative character. And there are several areas in which this law has potential for improvement， including aligning with the international law of the sea such as the “hot pursuit” rules， expanding the spacial scale of rights protection and law enforcement， and refining rules of procedure for the effective use of force in law enforcement. Therefore， it is recommended to further improve its application in foreign affairs in order to fully safeguard the lawful rights of our country. In light of this， in response to the overreaction of some countries， and considering that the related issues of the Coast Guard Law inherently have a legal basis， diplomatic efforts should incorporate relevant jurisprudence. When conducting foreign relations， it is essential to distinguish between countries based on their stance towards this law， and to utilize strategies of rebuttal， communication， or alliance as deemed appropriate. Specifically， when addressing concerns regarding specific provisions of the Coast Guard Law， it is crucial to provide explanations and clarifications for the articles that have garnered specific attention. Meanwhile， it should also make other countries realize through various means that the content of the Coast Guard Law has actually shown great restraint. When addressing the United States’ involvement in the South China Sea issue， a dual-track strategy of “criticism and differentiation” could be considered. This strategy would involve criticism of the United States from the perspective of international law， based on its status as a non-coastal state. Simultaneously， it should make full use of the law that gives China Coast Guard the right to independently negotiate law enforcement cooperation agreements with other countries， and gradually divide and dissolve the United States’ role in the South China Sea issue by constantly strengthening ties with neighboring countries. As for improving legislation， it is suggested to refine the existing provisions of the Coast Guard Law by amending sections such as those related to the scope of rights protection and law enforcement in order to enhance its clarity， and improve alignment with both domestic and international law of the sea， such as the Marine Environmental Protection Law and the United Nations Convention on the Law of the Sea. And when it comes to formulating supplementary rules， such as conditions for the authorized use of vessel-borne or airborne weapons under the Coast Guard Law， practical needs—such as exercising the right of “hot pursuit” to pursue and intercept escaping vessels—should be taken into consideration. Therefore， comprehensive research of relevant front line departments should be carried out first.

Key words：Coast Guard Law；jurisdictional waters；rights protection and law enforcement；use of force；matching rules