全面預(yù)算管理理念下事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)策略

［摘 要］為了探索全面預(yù)算管理理念下事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)方案，本文簡要論述了“全面預(yù)算管理”“內(nèi)部控制體系”的概念，明確了二者關(guān)系；分析了當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制工作面臨的挑戰(zhàn)，并在這一基礎(chǔ)上形成了以全面預(yù)算管理理念為指導(dǎo)、以科學(xué)有效內(nèi)部控制制度為保障、以加強(qiáng)財務(wù)會計功能為抓手、以完善內(nèi)部控制技術(shù)體系為重心、以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位各類業(yè)務(wù)綜合效益為目標(biāo)的內(nèi)部控制體系建設(shè)方案。

［關(guān)鍵詞］全面預(yù)算管理；事業(yè)單位；內(nèi)部控制體系；建設(shè)；策略

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.15.013

［中圖分類號］F810.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）15-0042-04

0" " "引 言

新《政府會計制度》的頒布推進(jìn)了事業(yè)單位改革步伐，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)變得更加復(fù)雜，如何有效控制各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的成本，保證收支平衡，已經(jīng)成為事業(yè)單位必須要思考的問題。在這樣的背景下，事業(yè)單位必須要引入“全面預(yù)算管理理念”，梳理全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制體系之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上抓住理念、制度、人才、技術(shù)等關(guān)鍵點(diǎn)，形成系統(tǒng)縝密的內(nèi)部控制體系，達(dá)到節(jié)流開源之目的，促進(jìn)事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

1" " "相關(guān)概念

1.1" "全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理指的是，全面預(yù)算分析、全面預(yù)算編制、全面預(yù)算執(zhí)行、全面預(yù)算考核。具體而言，是組織運(yùn)用多種手段對自身財務(wù)、非財務(wù)資源進(jìn)行分配、考核與控制，以此有效協(xié)調(diào)組織的生產(chǎn)、科研等活動，在保證合理投入產(chǎn)出比的前提下實(shí)現(xiàn)組織預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。

1.2" "內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制指的是組織管理者站在全局視角，通過系統(tǒng)的規(guī)章制度對內(nèi)部各部門的業(yè)務(wù)實(shí)行指導(dǎo)和規(guī)范，以這種方法形成高效的內(nèi)部控制框架，并通過該框架提升自身綜合管理水平的一種手段[1]。內(nèi)部控制體系則是由責(zé)任人、制度、技術(shù)等構(gòu)成的，在內(nèi)部控制方面具有自查自糾功能的自律系統(tǒng)。

1.3" "全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制體系的關(guān)系

全面預(yù)算管理需要預(yù)算分析、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核，而這些工作會涉及組織內(nèi)部的各部門、各崗位。因此，全面預(yù)算管理指導(dǎo)和約束著內(nèi)部控制體系，同時內(nèi)部控制體系是否健全也將直接影響全面預(yù)算管理的結(jié)果。

2" " "當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)部控制工作面臨的挑戰(zhàn)

2.1" "缺乏全面預(yù)算管理意識

事業(yè)單位不同于企業(yè)，全員預(yù)算管理意識相對缺乏。例如，在內(nèi)部控制上存在事前預(yù)算不足、事中缺乏監(jiān)督、事后核算被動的問題，無法及時發(fā)現(xiàn)各類業(yè)務(wù)開展過程中存在的資金、資源浪費(fèi)現(xiàn)象。因為缺乏全面預(yù)算管理，一些資源、資金、資產(chǎn)沒有進(jìn)入賬務(wù)系統(tǒng)，給單位的經(jīng)濟(jì)管理帶來了巨大的隱患，也滋生了徇私舞弊等不良行為。

2.2" "內(nèi)部控制制度有待完善

目前的事業(yè)單位內(nèi)部控制制度當(dāng)中，全面預(yù)算管理相關(guān)內(nèi)容不足，導(dǎo)致內(nèi)部人員對全面預(yù)算管理認(rèn)識不清，并沒有意識到全面預(yù)算管理的重要性，也未形成全過程管理意識，預(yù)算執(zhí)行不充分、預(yù)算考核不嚴(yán)格，導(dǎo)致預(yù)算管理質(zhì)量低下。事業(yè)單位內(nèi)部控制制度當(dāng)中的責(zé)任制度、監(jiān)督制度、考核制度不完善，需要進(jìn)一步調(diào)整。

2.3" "財務(wù)人員素養(yǎng)有待提升

目前部分事業(yè)單位的財務(wù)人員，受傳統(tǒng)收付實(shí)現(xiàn)制影響，沒有快速適應(yīng)新《政府會計制度》要求的權(quán)責(zé)發(fā)生制，導(dǎo)致這部分事業(yè)單位的應(yīng)收賬款、預(yù)收賬款、應(yīng)付賬款、預(yù)提費(fèi)用無法得到及時核算，不能真實(shí)反映事業(yè)單位財務(wù)工作的實(shí)際情況。如何提升財務(wù)人員素質(zhì)，有效落實(shí)權(quán)責(zé)發(fā)生制，成為事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理、加強(qiáng)內(nèi)部控制的關(guān)鍵。

2.4" "內(nèi)部控制技術(shù)相對落后

現(xiàn)階段部分事業(yè)單位重點(diǎn)項目和資金數(shù)額較大的項目，在預(yù)算管理當(dāng)中存在調(diào)查不充分、審查不嚴(yán)格的問題[2]，這是由于事業(yè)單位內(nèi)部控制技術(shù)落后，缺乏動態(tài)管理意識以及相應(yīng)的手段。例如，在財務(wù)內(nèi)部控制當(dāng)中缺乏風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險管理相對被動。

2.5" "內(nèi)部控制工作目標(biāo)不明

一部分事業(yè)單位初步建立了全面預(yù)算機(jī)制，并對內(nèi)部控制提出了嚴(yán)格要求。但它們內(nèi)部控制目標(biāo)不明，只是將費(fèi)用控制、成本控制作為目標(biāo)，忽視了業(yè)務(wù)合規(guī)性、流程合理化等方面的管理目標(biāo)，不合規(guī)、不合理的業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)仍然存在，給事業(yè)單位的發(fā)展帶來一定的風(fēng)險。

3" " "提高事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)質(zhì)量的對策

3.1" "以全面預(yù)算管理理念為指導(dǎo)

部分事業(yè)單位在內(nèi)部控制工作中缺乏全面預(yù)算管理意識，導(dǎo)致內(nèi)部控制難以發(fā)揮其事前預(yù)算、事中控制的作用。因此，事業(yè)單位引入全面預(yù)算管理理念十分關(guān)鍵，因為內(nèi)部控制建設(shè)理念先行，什么樣的理念決定了什么樣的結(jié)果。為了讓全面預(yù)算管理理念成為內(nèi)部控制體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，需要做好以下兩方面工作。

第一，提高高層領(lǐng)導(dǎo)全面預(yù)算管理意識。事業(yè)單位的高層領(lǐng)導(dǎo)具有決策權(quán)、話語權(quán)，他們樹立全面預(yù)算管理意識，會形成自上而下的行政監(jiān)督，保證全面預(yù)算管理得到落實(shí)，使得內(nèi)部控制體系建設(shè)工作獲得政策支持，減少具體工作當(dāng)中的行政干擾。

第二，提高全員全面預(yù)算管理意識。加強(qiáng)全面預(yù)算管理的宣傳，讓事業(yè)單位內(nèi)部所有部門感受到全面預(yù)算管理壓力，避免一部分部門以及人員存在“內(nèi)控是財務(wù)部門的事，和我們無關(guān)”這樣不當(dāng)?shù)乃枷搿?/p>

總而言之，只有高層領(lǐng)導(dǎo)以及全體員工形成全面預(yù)算管理意識，才能保證在內(nèi)部控制工作當(dāng)中，各類資源、各類資金、各類資產(chǎn)都處在有效的管理之下，不會導(dǎo)致部分資產(chǎn)、資源、資金游離在外，給事業(yè)單位帶來損失。同時可減少徇私舞弊現(xiàn)象。

3.2" "以科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度為保障

主要是以明確全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制的組織架構(gòu)為前提，以確立全面預(yù)算管理以及內(nèi)部控制的工作流程和標(biāo)準(zhǔn)為抓手，以落實(shí)監(jiān)督制度和考核制度為保障，最終目的是通過形成嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度體系，使全面預(yù)算管理得到落實(shí)，形成上下通暢、左右聯(lián)合的內(nèi)部合作體系，對資源、資產(chǎn)、資金等形成全過程、全方位控制。

第一，成立全面預(yù)算管理委員會。事業(yè)單位負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，帶領(lǐng)各部門負(fù)責(zé)人組成預(yù)算管理委員會。該委員會的直接職責(zé)是做好整個單位預(yù)算管理工作，包括預(yù)算分析、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和考核、預(yù)算調(diào)整等。

第二，建立詳細(xì)的全面預(yù)算管理及內(nèi)部控制的流程、標(biāo)準(zhǔn)。全面預(yù)算管理包括預(yù)算調(diào)研和分析、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算調(diào)整五個流程，具體要求是：要以事業(yè)單位各方面數(shù)據(jù)為依據(jù)，尤其是對大型項目、重點(diǎn)項目要進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研和分析。預(yù)算編制要在財務(wù)部門和預(yù)算部門頻繁溝通下形成科學(xué)的預(yù)算清單，既要發(fā)揮預(yù)算的指導(dǎo)作用，又要發(fā)揮財務(wù)部門的監(jiān)督作用。

第三，嚴(yán)格落實(shí)全過程監(jiān)督和考核制度。預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核、預(yù)算調(diào)整必須要緊密銜接。內(nèi)部控制必須要實(shí)現(xiàn)全員、全過程、全方位控制，既要保證各類資源的使用得到合理監(jiān)管與控制，又要避免過于繁冗的環(huán)節(jié)造成審批困難影響業(yè)務(wù)開展。此時，事業(yè)單位全面預(yù)算管理委員會需要積極建立內(nèi)部審計部門，對全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)行定期、不定期審計、監(jiān)督、評估，要不斷發(fā)現(xiàn)全面預(yù)算管理過程中、內(nèi)部控制工作中存在的問題[3]。

總而言之，要通過建立健全全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制組織架構(gòu)，形成詳細(xì)的工作標(biāo)準(zhǔn)，并將全面預(yù)算納入到業(yè)績評估、獎懲的機(jī)制當(dāng)中，要嚴(yán)格控制全面預(yù)算管理工作，錘煉出完整、高效的內(nèi)部控制系統(tǒng)[4]。

3.3" "以加強(qiáng)財務(wù)會計功能為抓手

第一，動員財務(wù)部門所有人員認(rèn)真學(xué)習(xí)新《政府會計制度》，要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的靈活運(yùn)用。一般財務(wù)會計執(zhí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計執(zhí)行收付實(shí)現(xiàn)制。財務(wù)會計在具體賬務(wù)分析當(dāng)中，確認(rèn)會計交易和事件之時，要關(guān)聯(lián)到相關(guān)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的轉(zhuǎn)移以及責(zé)任的產(chǎn)生。當(dāng)然，事業(yè)單位需要培養(yǎng)財務(wù)會計、預(yù)算會計，需要按照新《政府會計制度》要求二者在同一筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行各自的賬務(wù)處理，務(wù)必要保證財務(wù)會計要素、預(yù)算會計要素的變動，這便是“平行記賬”。同時，財務(wù)會計、預(yù)算會計需要按照新《政府會計制度》做好期末結(jié)轉(zhuǎn)工作，要保證要素銜接（財務(wù)會計的“本期盈余”和預(yù)算會計的“預(yù)算結(jié)余”銜接）、賬目銜接、報表銜接。

第二，要以具體實(shí)務(wù)為載體，對財務(wù)人員、各部門領(lǐng)導(dǎo)人開展全面預(yù)算管理以及內(nèi)部控制培訓(xùn)。主要目的是通過具體業(yè)務(wù)的預(yù)算管理、內(nèi)部控制，打破財務(wù)部門和各部門的信息屏障，落實(shí)“業(yè)財融合”，發(fā)揮財務(wù)部門對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、指導(dǎo)、評價作用，協(xié)助各部門實(shí)現(xiàn)事前預(yù)算、事中監(jiān)督、事后核算，確保資金、資產(chǎn)、資源得到合理化利用。另外，培養(yǎng)財務(wù)人員的綜合素養(yǎng)，加強(qiáng)財務(wù)人員的自我規(guī)范意識，確保他們能夠做好財務(wù)報表，保證做到財務(wù)公開，讓事業(yè)單位的業(yè)務(wù)處在群眾監(jiān)督之下。

3.4" "以完善內(nèi)控技術(shù)體系為重心

為了保證全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制體系建設(shè)的落地，事業(yè)單位需要建立和完善以ERP系統(tǒng)為核心的全面預(yù)算管理體系，在做好ERP系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，要求全面預(yù)算管理委員會、財務(wù)部門、內(nèi)部審計、其他部門做好以下工作：

第一，全面預(yù)算管理委員會需要運(yùn)用ERP系統(tǒng)深入到單位內(nèi)部各層面、各環(huán)節(jié)，了解全面預(yù)算管理的具體情況，便于在預(yù)算編制之前，進(jìn)行精準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)查，形成可信的調(diào)查報告。預(yù)算管理委員會通過對各部門數(shù)據(jù)的具體分析，可以基本明確各部門預(yù)算額度，在預(yù)算部門提出申請表后，預(yù)算管理委員會憑借調(diào)查結(jié)果可以對報表的額度進(jìn)行審核，以此評價各部門的預(yù)算管理能力。

第二，財務(wù)部門通過ERP和各部門聯(lián)通，便于動態(tài)采集各部門預(yù)算執(zhí)行情況，對各部門的預(yù)算管理進(jìn)行評估。在預(yù)算編制的過程中，財務(wù)部門和預(yù)算部門可以動態(tài)溝通，在充分了解各部門實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，形成合理的預(yù)算編制清單。然后通過ERP系統(tǒng)，將各部門的預(yù)算清單上傳至預(yù)算管理委員會。

第三，建立健全內(nèi)部審計信息化管理體系。內(nèi)部審計依據(jù)各部門的預(yù)算表對其預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計。內(nèi)部審計部門可以通過ERP系統(tǒng)獲得重要的審計資料，力求實(shí)現(xiàn)對各部門預(yù)算審計的科學(xué)化、合理化、專業(yè)化。

第四，為了保證全面預(yù)算管理具有動態(tài)性、可調(diào)整性，增加內(nèi)部控制的抗風(fēng)險性，需要在ERP系統(tǒng)當(dāng)中植入風(fēng)險預(yù)警技術(shù)。根據(jù)平衡計分卡原理，預(yù)警維度可以包括財務(wù)、顧客（事業(yè)單位服務(wù)對象）、內(nèi)部預(yù)算管理與內(nèi)部控制流程、學(xué)習(xí)與成長（全員的全面預(yù)算以及內(nèi)部控制有關(guān)理論的學(xué)習(xí)）四個維度，在具體預(yù)警指標(biāo)設(shè)計當(dāng)中，財務(wù)預(yù)警指標(biāo)可以包括：現(xiàn)金流量（應(yīng)收賬款、應(yīng)付賬款、存貨）、營運(yùn)資金、資產(chǎn)負(fù)債率、債務(wù)風(fēng)險、收益風(fēng)險等。

為了保證信息技術(shù)得到普及，提升全面預(yù)算管理質(zhì)量、推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)進(jìn)度，事業(yè)單位需要重視內(nèi)部技術(shù)培訓(xùn)，同時加強(qiáng)信息化管理系統(tǒng)的安全維護(hù)，減少系統(tǒng)漏洞，提高事業(yè)單位信息的安全水平[5]。

3.5" "以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)綜合效益為目標(biāo)

第一，將減少資金、資產(chǎn)、資源浪費(fèi)作為目標(biāo)。全面預(yù)算管理當(dāng)中，要將資金、資產(chǎn)、資源合理化分配作為目標(biāo)，要保證每個部門都能獲得自身業(yè)務(wù)發(fā)展所需資源，如此可以避免資源錯配造成的資源浪費(fèi)。在該目標(biāo)指引下，財務(wù)部門、資產(chǎn)部門聯(lián)合對各部門的資金、資產(chǎn)、資源進(jìn)行動態(tài)盤核，能夠保證折舊計提的合理性，避免不當(dāng)?shù)墓芾矸绞綄κ聵I(yè)單位的利潤形成侵蝕。

第二，將業(yè)務(wù)的合規(guī)性、合法性、合理性作為管理目標(biāo)。在全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制體系建設(shè)過程中，要以行政監(jiān)督、民主監(jiān)督相結(jié)合的形式實(shí)現(xiàn)全員、全過程、全方位監(jiān)督，整合集體力量來優(yōu)化業(yè)務(wù)，要積極地剔除不合法、不合規(guī)的業(yè)務(wù)，從而有效提升事業(yè)單位業(yè)務(wù)水平，提高事業(yè)單位服務(wù)供給能力。

第三，將提升事業(yè)單位綜合效益作為重要目標(biāo)。在全面預(yù)算管理、內(nèi)部控制的過程中，需要將經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益統(tǒng)合起來，以綜合效益衡量事業(yè)單位的工作質(zhì)量。

4" " "結(jié)束語

總而言之，在新《政府會計制度》推進(jìn)下，在激烈的行業(yè)競爭當(dāng)中，事業(yè)單位需要積極改革，有效地將全面預(yù)算管理理念融入內(nèi)部控制體系建設(shè)工作當(dāng)中，通過全面預(yù)算的調(diào)研、編制、執(zhí)行、考核等工作，打造出具有高靈敏性的內(nèi)部控制系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)對事業(yè)單位的資金、資源、資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)合管理，要力爭降低事業(yè)單位運(yùn)營成本，提高事業(yè)單位綜合效益，要保證事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)的合規(guī)性、合法性。其中全面預(yù)算管理以及內(nèi)部控制的制度建設(shè)、財務(wù)人員培養(yǎng)、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)的建立、監(jiān)督和考核的實(shí)施，是最為重要的幾項工作。

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