工商資本進入農業面臨的問題及化解對策

摘 要：工商資本進入農業已經成為新的投資熱點，是鄉村振興的重要力量，為推動我國農業農村發展作出了相應貢獻。但在具體實施過程中也面臨如何保護農民利益、如何避免耕地非糧化非農化以及政府如何作為等困境。需要因地制宜確定有針對性的政策措施，保障農民利益，為工商資本進入農業提供各種保障，加強人才和組織建設。

關鍵詞：工商資本；農民利益；鄉村振興

2013年中央一號文件首次提出鼓勵工商資本進入農業以來，出現了工商資本進入農業熱潮。理論上看，工商資本進入農業不僅可為農業發展注入資金、技術、人才、管理等生產要素，提高土地資源的利用效率和農業生產率，還可融入鄉村振興戰略，提高農民收入、保障糧食安全、保護生態資源、促進鄉村治理和農村基層黨組織建設。但在具體實施過程中，也出現一些問題，亟須引起重視。

一、工商資本已經成為我國農業農村發展的重要參與者

2013年中央一號文件首次提出“鼓勵和引導工商資本進入農村發展適合企業經營的現代種養業”，并探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包耕地的準入和監管制度。2018年和2021年批準實施的《中華人民共和國農村土地承包法》《農村土地經營權流轉管理辦法》，將工商資本進入農業參與農地經營進行政府管制明確寫入法律，標志著工商資本進入農業的管理制度日趨規范。2023年、2024年中央一號文件繼續提出“深入推進‘萬企興萬村’行動”“加強返鄉入鄉創業園建設”“完善社會資本投資農業農村指引”等重點工作，不斷細化對工商資本進入農業的支持和監管。

統計顯示，黨的十八大以來實施的精準扶貧、精準脫貧攻堅戰，各種工商資本進入農業累計投資額超2萬億元，逾15萬家工商企業采取產業聯動、扶貧車間、健康扶貧、電商扶貧、消費拉動等方式積極參與鄉村振興。2016—2020年實施的“萬企幫萬村”精準扶貧活動，12.7萬家民營企業精準幫扶13.91萬個村；產業投資1 105億多元，公益投入168億多元，解決90多萬人就業，技能培訓130多萬人，共帶動和惠及1 803萬建檔立卡貧困人口。目前實施的“萬企興萬村”作為“萬企幫萬村”的接續項目不斷走深走實，工商資本繼續發揮積極作用，為鄉村全面振興和建設農業強國作出應有貢獻。

隨著對工商資本進入農業的持續鼓勵和不斷規范，在規模逐步擴大的同時，參與主體不斷增多，參與形式更靈活多樣，既包括國有經濟、集體所有制經濟，更多的是私營經濟、聯營經濟、股份制經濟，還有部分涉外經濟以及民辦非企業類型的個體工商戶。這些經濟類型和市場主體采取各種形式參與農村建設，使投資農業的主體不斷增加。參與鄉村建設的工商資本類型逐步由國有經濟向非國有經濟拓展，推動農業農村領域投資主體不斷走向多元化。工商資本采用不同形式從生產、加工、儲運、流通、銷售等環節進入鄉村建設領域，部分還涉足鄉村基礎設施建設、公共服務供給等領域。工商資本進入農業與農戶形成松散型、半緊密型或緊密型等利益聯結關系，探索出“工商資本+農戶”“工商資本+基地+農戶”“工商資本+合作社+農戶”“返鄉創業+”等參與方式，推動現代農業發展，提供鄉村基礎設施建設和服務，成為脫貧攻堅和鄉村振興不可或缺的重要力量。

二、工商資本進入農業存在的問題

（一）農民利益未得到充分保障

土地是農業基本生產資料，是農民的命脈，土地確權可以有效保障農民的利益。當前全國已基本完成農村承包地確權登記頒證，涉及2億多農戶，確權到農戶約1億公頃承包地。在確權基礎上，土地流轉呈加快之勢。全國已有1 239個縣（市、區）、18 731個鄉鎮建立農村土地經營權流轉服務中心，全國家庭承包耕地流轉面積超過0.37億公頃，超過確權承包地的三成。農村家庭承包耕地流轉進入企業的面積3 705.33千公頃，占家庭承包耕地流轉面積的11.1%，流轉土地成為農民收入的主要來源之一。

實踐證明，工商資本進入農業確實能夠提高農戶收入，但也有部分工商資本進入農業實踐得出相反結論。究其原因，一是工商資本進入農業可能會導致農戶在土地流轉中處于相對弱勢地位，造成農民在土地流轉中的收益受損，同時使生態環境遭到破壞。二是由于工商資本和農民雙方權利不對等，可能會使部分農民簽訂不平等協議，導致分配不公，造成農民損失。三是工商資本的農業技術水平和管理水平高于本地農戶，容易壟斷農業高附加值環節，導致農戶的農業收入受損。研究表明，部分工商資本進入農業流轉土地后易出現經營不善、中途“跑路”現象，使農戶財產性收入受損。工商資本進入農業后大多選擇集中使用土地，如出現中途“跑路”現象，土地則需要重新劃分，給農戶帶來額外成本，可能會進一步減少農戶收入。

（二）部分耕地存在非糧化非農化現象

部分工商資本為保持收益，在獲得土地后放棄收益相對較低的糧食作物，更傾向于選擇回報率更高的經濟作物、花卉業、養殖業，更有甚者發展與種植業無關的旅游業和服務業，使得近年來農地利用非農化、耕地利用非糧化問題較突出。賀雪峰等基于全國調查資料發現，如果工商資本以高價租用農戶耕地種糧，大概率要面臨虧本和破產局面。從成本核算和經濟效益看，為了不虧損，工商資本一般根據當地地理位置和特色農產品優勢確定投資方向，附加值較高、科技含量較高和綜合效益明顯的行業則會成為重點投資領域。趙延雙等對青島市工商資本進入農業非糧化問題的調查顯示，調查樣本中有55%的工商資本存在租用耕地非糧化現象，主要用作畜牧養殖和經濟作物種植。這些工商資本中，私營企業占42%，國有企業占32%，企業規模以中小型企業占比最大，微型企業占比最少。研究顯示，工商資本租用農村土地會擠出從事農業生產的農戶，使其外出務工收入提高，但農業的經營性收入減少，最終也會影響到農戶的種糧行為，加劇農戶耕種的非糧化傾向。

影響耕地非糧化的因素是多方面的，整體來看，地區經濟發展水平或地區間差異，耕地流轉租金、農戶家庭基本特征、經營耕地面積大小、種糧收益、補貼政策、轉入耕地年限、流轉方式等都是造成耕地非糧化的重要因素。尤其值得注意的是，造成工商資本租用耕地非糧化問題的關鍵是租用土地成本過高。由于將土地規模化經營視為推動農業現代化轉型的重要手段，在政府支持鼓勵下，工商資本往往以較高價格推動大規模農地流轉，尤其是為了獲得連片的優質耕地，造成土地租金不斷攀升。化肥、種子、農藥等農資費用以及勞動力成本的攀升，也會增加工商資本進入農業的成本。農業本身回報率較低、周期長，工商資本為獲得利潤，高投入和低回報只有兩個結果，要么經營農地向非糧化、非農化發展，要么退出造成企業“跑路”、爛尾頻發。

（三）政府的管理仍需逐步探索和規范

在工商資本進入農業過程中，政府的作用不僅表現在鼓勵和引導，更重要的是制定各種政策對工商資本進入農業進行具體規范指導。中央層面主要兼顧社會穩定、糧食安全、經濟發展、生態環境保護等多重目標。每年出臺《社會資本投資農業農村指引》對投資方向進行宏觀指導，投資領域也在不斷拓寬。鼓勵工商資本在現代種養業、農產品加工流通業、鄉村新型服務業、農業農村綠色發展、農業農村基礎設施建設、農村創業創新等領域投資，涵蓋種養業、加工流通、農業社會化服務和休閑觀光農業，以及農村資產盤活、生態修復、基礎設施建設等領域。實際上，直接與工商資本打交道的主要是地方政府，地方政府對工商資本進入農業具有的經濟、社會、自身發展等多維度收益與保護農民利益等有效治理水平面臨艱巨挑戰。其關鍵是處理好工商資本在嵌入鄉村與地方政府、村集體、農民等主體之間的關系，從而更好發揮政府的職能作用，推動工商資本進入農業的可持續發展。

現實中，工商資本進入農業除了投資農業領域相關產業，部分社會資本下鄉的投資路徑往往會遵循行政邏輯，即圍繞地方政府的發展偏好開展投資，從而獲取一定的政府補貼或者政策傾斜作為回報，結果是催生在農業治理過程中的“政府—資本”互惠結構。研究表明，造成這種現象的主要原因，一是地方政府干部晉升決定權主要在上級政府，導致地方政府為了滿足上級政府的目標要求而與工商資本形成利益同盟與精英俘獲。二是地方政府特別是基層政府缺乏財政自主權，在缺乏資金的情況下，只能依賴工商資本進入農業或扶植富人治村等來完成鄉村治理與經濟發展任務，造成支農、惠農資金及農業發展項目資金無法更好惠及農民，使農民就業及增加收入的利益訴求較難達成。從目前較為成功的資本下鄉項目看，政府的作用更好體現在政策引導和資金扶持、補貼和稅收等優惠，以及以國資平臺投資入股形式實質參與項目同時起到監督作用等方面。

三、工商資本進入農業的對策建議

（一）完善制度保障

嚴格項目審核和建設用地審查，保證土地流轉的法律政策執行到位，土地流轉市場健全和監管體系到位，有效破解農用建設用地指標稀少瓶頸。確保工商資本進入農業符合鄉村建設相關規劃要求，在土地、稅收、金融等方面為工商資本下鄉創造有利條件，鼓勵工商資本實現集約化、規模經營和可持續發展。進一步完善工商資本進入農業的資產增值收益分配機制，推動形成地方政府、工商資本、村集體、合作社和農戶利益共同體，共同參與項目建設、風險共擔，利益共享。

（二）因地制宜制定政策措施

各地經濟、社會、人文傳統、氣候條件、農業基礎、組織化程度等差異大，工商資本進入農業也應采取不同模式參與鄉村振興。在國家總體政策框架下，允許地方政府在總結成功經驗基礎上，結合鄉村發展規劃、自然資源稟賦狀況及經濟社會發展水平，出臺有針對性的政策鼓勵措施，推動形成基層政府對工商資本進入農業的項目引導服務機制。

（三）創造良好的營商環境

加強農村基礎設施和農田水利建設。推動基礎設施建設適度向引進工商資本的村莊傾斜，不斷完善交通、水電、網絡等基礎設施和農田灌排系統，保障耕地水澆條件，并定期檢查、維護農田水利設施。通過土地流轉經營權風險保證金等有效的制度設計更好防范風險，為工商資本進入農業所涉及的各方主體解除后顧之憂。

（四）切實保障農民收益

鼓勵和引導農民積極介入農業新型主體，以經營權、技術、勞動等入股，形成政府指導下的“農戶+合作社（聯社）+公司”的利益共同體，讓農民分享更多的產業鏈增值收益，促進共同富裕，提升工商資本進入農業的綜合效益和可持續發展能力。

（五）加強人才隊伍和組織建設

組建熟悉“三農”的工作隊伍，形成包含熟悉現代企業管理制度、相關法律、農業經濟和技術人員服務等人才儲備庫，監督、管理和規范工商資本進入農業進程。定期組織技術培訓，提高農民技術水平，積極創辦新型農業經營主體，引導農民適度參與經營活動，實現利益共享。培養一批懂農業、懂技術、懂管理的專門人才隊伍，服務工商資本進入農業，推動鄉村全面振興。

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[責任編輯：李偉杰]

作者簡介：魏 蔚（1969—），男，河南正陽人，副研究員，博士，主要從事糧食安全、世界農業方面的研究。