云南邊疆治理經驗史鑒與“三邊三好”創建

摘"要：云南邊疆治理歷史深遠、經驗豐富，為“三邊三好”創建提供了重要歷史基礎。“三邊三好”創建作為云南邊疆治理的新理念，產生于周邊安全深度角力、地緣關系錯綜復雜和治理模式倒逼轉換的現實背景，錨定了建立云南周邊安全新秩序、實現云南興邊富民新局面、打造云南多元一體新格局、構筑云南合作共治新生力、創設云南美麗邊疆新環境的目標靶向，對促進云南邊疆治理現代化，推動國家治理體系和治理能力現代化意義重大。

關鍵詞：云南“三邊三好”創建；邊疆治理；治理能力現代化

中圖分類號：F2"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.17.008

“三邊三好”創建在深刻總結和吸收云南邊疆治理經驗中，立足邊疆治理場域，致力云南邊疆治理，折射出云南邊疆治理現代化的理論創新和實踐探索。在邊疆治理視角下，總結和吸收云南邊疆治理的歷史經驗，進一步深化云南“三邊三好”創建的現實背景和目標靶向研究，不僅有助于深入學習貫徹習近平總書記對云南邊疆治理的指示精神，而且能夠促進邊疆治理與國家治理結合、歷史治理與時代治理相結合，對促進云南邊疆治理現代化，推動國家治理體系和治理能力現代化意義重大。

1"云南邊疆治理經驗及對“三邊三好”創建的借鑒

鑒往方可知來。云南邊疆治理歷史深遠，治理經驗豐富。“三邊三好”創建作為云南邊疆治理的新理念和新方略，應當在總結和吸收有益治理經驗的基礎上探索新時代云南邊疆治理的新模式。

1.1"“土流并治”的經驗及對“三邊三好”創建的借鑒

“土流并治”是元、明、清時期西南邊疆地區治理的重要模式。云南作為西南邊疆的重要省份，因而也運用了這種治理和管轄的模式。“土流并治”實際上就是土司制度和流官制度同時并行，在同一地域范圍內，“土”“流”兩種行政制度并存。云南實行“土流并治”事實上從明代到清代著重于權力的結構化調整，同時開展了不同形式的賦稅征收、民眾教化和社會管理。在明代云南曲靖府、蒙化府、臨安府、大理府等機構中，對“土”“流”權力的結構運行采取不同形式的調整，根本目的在于通力合作，形成共治。這種制度雖然經歷了“改土歸流”的轉化，但是仍舊維持了“土流并治”的基本模式，對促進云南政府管理、權力運作、維持社會發展和柔化民眾產生積極作用，在當今仍具有可借鑒意義。

云南“三邊三好”創建對“土流并治”經驗的借鑒，一是既要借鑒土司基層治理中對甸、馬、莊、圈、川等的基層設置，又要吸收流官治理中里、甲、鄉等基層設置。二是吸收賦稅征收標準多元化的有益經驗。明清時期云南地區土司制度下的賦稅，以田地產量為依據，流官制度融合后，主要以田地的畝數為依據，而實際上“土流并治”下兩種賦收方式是相互交融運用的。

1.2"“怒俅殖邊”的經驗及對“三邊三好”創建的借鑒

“怒俅殖邊”是民初時期云南地方政府在滇西怒江民族地區設治經營，維護邊疆統治的一種重要治理模式。“怒俅”就是指滇西北的怒江和獨龍江（在歷史上獨龍江又叫俅江），“殖邊”是邊疆治理、管轄、統治的意思。明清時期，云南邊疆地區的治理制度各有不同，尤其是怒俅兩條江域上，主要以少數民族和區域為劃分，分別有土司、土舍、土千總管轄，各地區分府而治，分族而居，在福貢、貢山一帶還有散居形式的部落未劃入政府管轄之中。總的來看，云南邊疆地區在明清兩代還是沿用“土流并治”的治理模式，不可否認的是，“怒俅殖邊”的確促進了怒俅地區邊疆民族關系的緩和，對邊疆經濟社會的發展和遏制英國侵略勢頭具有重要意義。

云南“三邊三好”創建對“怒俅殖邊”經驗的借鑒，一方面，要借鑒施政舉措，比如吸收設治舉措，民初怒俅地區設置眾多殖邊公署和行政機構，起到了分而治之的重要作用。還要吸收駐軍、安撫邊民、通道路、開郵路、辦集市、興商貿等有益經驗。另一方面，要深化“怒俅殖邊”經驗的時代意義。在歷史上，“怒俅殖邊”對維護民族穩定以及邊疆經濟社會發展和遏制英國侵略起到重要作用，新時代，“三邊三好”創建既要重視其歷史意義，更要發揮其時代作用，增強實踐指導性。

1.3"“邊道設置”的經驗及對“三邊三好”創建的借鑒

“邊道設置”是中法戰爭后清政府在西南邊疆地區施行的一種重要治邊策略，主要目的是應對戰爭給云南邊疆地區帶來的重要危機，尤其是軍事防御、邊境和領土安全的危機。這一時期，清政府在西南邊疆地區共設置了3個邊道，即云南、廣西和廣東邊道，而云南邊道的設置實際上也是沿用“土流并治”的傳統治理模式，只不過邊道設置更加強調從分府治理角度強化行政范圍，實行“驛道”設置形式。此時期內云南共設有4個驛道，即糧驛道、迤東道、迤西道和迤南道，這樣的設置使邊境上道府林立、城設廣布，形成了設道治理的管轄模式，不僅對邊疆民族地區經濟社會安全、穩定和發展具有重要推動作用，而且優化了行政機構設置、權力運作，還提高了邊道治理的效率和能力。

云南“三邊三好”創建對“邊道設置”經驗的借鑒，一是借鑒臨安開廣道的經驗。臨安開廣道是清政府在云南蒙自地區設置的最具典型意義的邊道，它的邊道設置模式強調設立領事、開辦通商、設關建道以及增設巡道員，諸如此類的舉措對邊道治理產生重要作用。二是借鑒邊道職能設置的經驗。云南邊道設置突出邊疆行政機構和司法事務的統一管轄，形成了司法行政權力一體，具有可借鑒價值。三是借鑒邊道設置對巡邊勘界的重視，加強巡視邊界，促進勘界立碑等經驗對云南邊防安全治理至關重要。

1.4"“政治吸納”的經驗及對“三邊三好”創建的借鑒

“政治吸納”是中華人民共和國成立以來我國邊疆治理的一種重要模式。在邊疆治理中，人們普遍將“政治吸納”作為合作共治的一種方式，實際上是吸納社會精英融入國家治理主體中，以“精英吸納”為主，增強了政府的主導力，實現各民族中均有代表參與邊疆治理實踐。這種精英吸納不是一成不變的，隨著我國民主法治的發展和社會轉型，精英吸納逐漸向公眾政治參與發展，這意味著民主治理在邊疆治理中的廣泛展開，邊疆民主治理進程的前進，對“三邊三好”創建具有重要借鑒價值。

云南“三邊三好”創建“政治吸納”治理經驗的吸收借鑒。一方面，要重視對精英分子吸納的方法經驗。在云南邊疆治理中吸納的精英分子主要是民族精英分子，強調以政治機制安排、溝通和人才遴選等形式吸納，具有重要借鑒意義。另一方面，重視“政治吸納”的方法創新。比如對公眾參與制度的創建、對公共組織的性能的完善和建設，以及公益性事業單位分類改革、公共政治文化基礎的創建等措施，對“三邊三好”創建具有重要經驗啟示。

2"云南“三邊三好”創建的出場背景

基于對云南邊疆治理的歷史經驗的總結和吸收，“三邊三好”創建具備了歷史基礎。從現實背景來看，在“兩個大局”的前提下，邊疆治理不再是邊緣治理，而是聯通國家治理，溝通對外開放的橋頭堡。邊疆治理視角中，云南“三邊三好”創建從屬于邊疆治理場域，具有深刻的社會歷史背景和時代場景。

2.1"周邊安全的深度角力

統籌國內國際兩個大局，安全問題是首要問題。邊疆地區是多維的復雜區域，交織著領土、政治、經濟、文化、宗教、軍事、移民、跨境犯罪等多種問題，威脅著政府安全，對社會穩定也產生極大影響。周邊安全與邊疆安全相互影響。周邊安全問題往往是由前沿陣地即邊疆安全問題所引發，而邊疆安全問題是薄弱環節，往往對周邊安全產生巨大安全治理壓力。云南地處西南邊疆地區，全面認知周邊安全環境形勢，應當深刻把握云南邊疆安全對中國邊疆安全問題的重要性。云南“三邊三好”創建基于“固邊、穩邊和興邊”背景提出的戰略目標，是對云南邊疆安全、穩定和發展的重要性謀劃，具有周邊安全戰略考量的出場邏輯。

2.2"地緣關系的錯綜復雜

我國是世界上鄰國最多的國家，陸地邊疆與14個國家和地區接壤，陸地邊境線長達2萬多公里，海岸線則長達3萬多公里，這樣的海路邊境雙向壓力，使我國與世界上多個國家和地區地緣關系盤互交錯，因此，我國在整體的地緣格局中“牽一發而動全身”，地緣關系的戰略意義可見一斑。云南連接緬甸、老撾、越南，與諸國有著經濟交往和貿易往來，但也有地區安全、跨境犯罪、移民、邊界管轄等諸多方面的矛盾和糾紛，在眾多亟待解決的外交、民族和宗教問題上也存在著不同意見。總而言之，云南與周邊毗鄰國家之間的地緣關系仍十分復雜多變，敏感性和危險性問題交織存在。云南“三邊三好”基于錯綜復雜的地緣關系的背景而建立，對鞏固邊疆地緣關系的安全、穩定和發展意義重大。

2.3"治理模式的倒逼轉換

邊疆治理模式關涉邊疆治理的格局和形態，是邊疆治理重要的大背景。從邊疆治理的模式上看，我國邊疆地區少數民族眾多，因此，傳統的邊疆治理模式是根據民族區域自治制度衍生出來的特殊性治理模式。隨著時代發展，邊疆治理現代化逐漸成為時代課題，新的邊疆問題也急劇產生。比如經濟社會發展不平衡、公共產品與服務不均衡等問題，倒逼治理模式向“嵌入式”“區域治理”和“合作治理”等模式轉換。基于此，云南“三邊三好”創建對推動治理模式驅動轉換，實現邊疆治理現代化，推動云南邊疆發展進程具有很強的指導意義。

3"云南“三邊三好”創建的目標靶向

在云南邊疆治理歷史基礎上，廓清“三邊三好”創建的現實背景，瞄準以“固邊、穩邊和興邊”舉措“建設好美麗家園、維護好民族團結、守護好神圣國土”的戰略目標，還要細化政治、經濟、文化、社會和生態等多個具體目標的邏輯展開。

3.1"政治：建立云南周邊安全新秩序

云南東部、東南部和南部的廣闊邊境線上面臨嚴峻的領土、移民、邊界管轄、跨境犯罪等重大問題，加之宗教和民族因素的迭升，維護邊境安全尤為重要。習近平總書記指出，“中國周邊外交的基本方針，就是堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出親、誠、惠、容的理念。”云南“三邊三好”創建要深入貫徹習近平總書記對周邊安全建設的指示精神，努力構筑邊鎮、邊關、邊崗的安全巡邏體系和日常工作格局，確保云南各州市地方筑牢周邊安全的聯控體系。云南全省共有8個沿邊州市，必須將聯防聯控落實到各州市地區，加強安全責任監督與管理，筑牢政治安全新防線。

3.2"經濟：實現云南興邊富民新局面

在鄉村振興背景下，推動邊疆地區實現“興邊富民”，已經成為邊疆治理的重要目標和方向。新時期，云南推動“三邊三好”創建應當深入貫徹新發展理念，努力構筑云南經濟發展新格局。為此，要加強云南各邊境州市在產業結構、資源配置、區位條件和生態體系上的創新，增強邊疆城市經濟高質量發展新動能，經濟高質量既要立足興邊的戰略目標，又要落實富民的實際目標。進一步推動“三邊三好”創建，必須在人才、知識、技術和資源等新的要素上下功夫，構筑村鎮生產與人力要素統一，吸收省外優秀人才和技術，形成人力物力和財力整體新動能。還要發揮少數民族區域協同發展優勢，打開興邊富民的新局面。

3.3"文化：打造云南多元一體新格局

云南邊疆地區有25個世居的少數民族，其在宗教信仰、風俗習慣和文化發展等方面各有不同，加之云南的歷史和人文環境較之中原地區僻壤惡劣，多民族混合雜居，使得云南的公共文化服務必須深度考慮民族屬性、宗教信仰、文化認同、語言文字、風俗習慣等多方面的因素，這也造就了云南形成多元文化新格局的發展空間。“三邊三好”創建要鑄牢中華民族共同體意識，大力發展社會主義文化事業和文化產業，還要遵循多元文化發展的特征和趨勢，促進民族文化、宗教文化的共同發展。基于云南多元一體“文明邊疆”建設的目標，要堅持以社會主義核心價值觀為引領，積極弘揚和發展民族優秀傳統文化，不斷優化云南邊疆地區文化資源配置，從而打造云南多元一體的文化新格局。

3.4"社會：構筑云南合作共治新生力

2021年中共云南省委印發《云南省法治社會建設實施綱要（2021—2025）》為推動云南社會治理法治化、現代化提供制度遵循。黨的二十大強調，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。云南“三邊三好”創建必須積極謀求合作共治的社會治理，集中形成多元共治的現代化治理體系。一方面，要完善多元參與和融入，必須完善黨委領導、政府盡責、公眾參與、市場助力、技術賦能等治理力量。另一方面，要促進法治治理和網絡治理。云南地緣關系復雜，時空場域廣泛，民族宗教等多重因素疊加，加強法治治理刻不容緩。對于云南邊境線較長、山高地遠、民族散居等特殊情況而言，加快構建布局廣闊和完整有序的網絡治理模式具有關鍵意義。

3.5"生態：創設云南美麗邊疆新環境

邊疆地區生態環境的后發性制約，不僅是邊疆經濟社會發展的生態屏障，同時對國家經濟社會發展產生重大影響，保護邊疆生態環境具有關鍵意義和作用。云南邊疆生態環境是制約云南經濟社會發展的重要因素，應將其擺在云南經濟社會發展的重大戰略之中。云南“三邊三好”創建以“美麗云南”為生態目標，要在推動生態環境安全和保護、生態資源合理開發上下功夫。一方面，從法治上健全云南生態環境的安全和保護工作。云南“三邊三好”創建在建設美好家園的目標上要加大生態環境法治化治理，健全生態保護法，加大政府執法力度，構建問責和懲治等體制機制。另一方面，優化生態資源開發和利用工作。云南生態資源豐富，開發和利用資源應以保護為前提，加強市場調研，增強技術供給，優化生態環境，云南“三邊三好”創建對生態環境開發利用要堅持“開發、利用和恢復”相結合，生態治理和生態補償相結合。

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