規范性文件備案審查存在問題及對策研究

摘"要：黨的二十大對備案審查制度提出了更高的要求，將該制度從“加強型”新時代不斷進階到“完善型”新征程。我國目前規范性文件備案審查制度的法律規范雛形已初步構建，但尚未形成集成式的專門法律規范。本文通過分析我國現行規范性文件備案審查的立法現狀及實踐現狀，指出備案審查的范圍、內涵、程序、結果等方面的不足，并提出相應的完善對策，以推動我國規范性文件備案審查專門立法，促進該制度的完善與發展。

關鍵詞：規范性文件；備案審查；地方立法

中圖分類號：D9"""""文獻標識碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.18.072

規范性文件備案審查是指監督機關對制定機關出臺的規范性文件實行實體監督與程序監督相結合的制度。規范性文件備案審查制度的橫向發展歷經以“備”為中心，以“審”為核心的逐漸演化深入；縱向發展逐漸從“中央”延伸到“地方”。隨著地方立法權逐步深入，各地通過地方立法建立起適合本地實際的備案審查制度。但是，既有學術理論對規范性文件備案審查制度多聚焦中央層面，對地方的立法規定與具體實踐著墨不多。本文以各地的地方立法為入口，結合公開的實踐現狀，闡明各地的備案審查運行機制，指出不足之處。本文的研究對象僅限于地方人大及其常委會系統的備案審查工作，既不涉及黨委、政府、軍隊系統的備案審查工作，也不涉及政府內部系統的備案審查工作。

1"規范性文件備案審查現狀

1.1"立法現狀

2007年，《監督法》通過設立專章的形式，對審查范圍、撤銷情形、提出主體等內容進行規定，同時明確人大常委會享有的撤銷權，第一次以“法律”的形式確立各級人大及其常委會對規范性文件的備案審查監督權。2015年，《立法法》修訂時明確主動審查、結果反饋、公開機制等制度，進一步完善了專門委員會和常務委員會工作機構的權限，各地先后以地方性法規的形式制定備案審查條例，河南、四川則以規章的形式制定管理辦法。2019年，《法規、司法解釋備案審查工作辦法》以工作制度的形式正式確立了備案審查的工作方法，奠定了專門性制度的基礎與雛形。2022年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確構建了工作報告制度，進一步將該制度公開、透明化。2023年，《立法法》修訂時增加建立健全備案審查銜接聯動機制，構建合憲性確認以及事后合憲性控制協同機制，維護法律秩序的內在統一性，以上共同構建規范性文件備案審查制度的法律基礎。

1.2"實踐現狀

根據公開查詢的2022年備案審查工作報告，各省主動接收備案的規范性文件數量參差不齊，總數最多的是安徽省218件，總數最少的是吉林省11件。數量的懸殊差距不僅僅是地域經濟發展的不同，最顯著的是各地制定機關送審意識的差距。橫向比較各類報送主體，數量最多的是市人大及其常委會制定的，接著是設區的市政府規章、省（自治區、直轄市）政府制定的其他規范性文件，最少的是法院、檢察院制定的規范性文件。由公民、組織依申請對規范性文件提出審查建議的只有5個省（直轄市），包括重慶市、湖北省、江西省、安徽省、吉林省，提出審查建議的數量分別為11件、7件、3件、2件和1件。

2"地方規范性文件備案審查存在的問題

2.1"備案審查范圍不統一

在中央提出“備案審查全覆蓋”“有件必備”大背景下，各地立法備案審查范圍不統一的問題仍然突出。如是否將“兩院一委”制定的規范性文件納入備案審查范圍，立法并不統一。一方面監委目前與紀委合署辦公，其制定的文件往往以“不公開為原則，公開為例外”，導致各地忽視監委制定的規范性文件也應予以備案審查。另一方面，“兩院”作為專門性的司法機關，其制定的規范性文件多為內部工作程序或者法律適用過程中的專門性解釋，審查難度較高，導致各地往往采取“排除”的方式規避審查。又如部分省份地方立法將以政府辦公廳（室）名義發布的規范性文件納入備案審查范圍，甚至政府工作部門、工作機構制定的規范性文件也包含在內，如北京、青海，有的省份則沒有；還有的省份地方立法規定部門聯合發文的規范性文件亦屬于備案監督的對象，如廣東、福建等。究其根源，地方立法對規范性文件備案范圍規定不統一，主要有兩個原因：一是缺乏專門統一立法。目前我國規范性文件備案審查制度分散于立法法、監督法、地方組織法等多部法律中，但過于籠統、過于原則，涉及備案審查工作具體實操的條款則寥寥無幾。《法規、司法解釋備案審查工作辦法》雖然規定較為明確具體，但效力級別為工作文件，法律位階明顯過低。故我國目前缺少一部專門的立法對備案范圍、審查標準、審查程序、處理結果等內容進行規制，導致地方人大常委會在進行規范性文件立法和具體開展備案審查工作時“底氣不足”；二是各地備案審查水平不同。因各地政治、經濟、文化、不同，思想認識不統一，制度改革不同步，各地的備案審查人員不足問題也嚴重影響備案審查實效，使各地立法出現備案審查范圍不統一的亂象。

2.2"審查標準內涵不清晰

審查是建立和完善規范性文件備案審查制度的重要標尺，審查成效不僅影響制定機關送審的積極性，而且代表著審查機關的審查權威。審查標準的內涵既是“有備必審”的必然結果，也是“有錯必糾”的充分條件。審查可分為形式審查與實質審查，形式審查側重對規范性文件的格式是否正確、材料是否齊全等形式內容進行表面審查，而實質審查注重對規范性文件是否合法、適當等實質內容進行深入審查，實踐中以形式審查為要件、以實質審查為核心。關于合法性的審查標準，大部分省份地方性法規中援引2015年全國人大常委會法工委編著的《〈中華人民共和國立法法〉釋義》中列舉的“下位法與上位法相抵觸”的五種情形。關于適當性的審查標準，大部分省級地方性法規基本援用《法規、司法解釋備案審查工作辦法》第39條的規定。同時地方立法還存在合法性與適當性審查標準混同，以及是否應該在備案審查適用合憲性、政治性標準等問題。審查標準模糊不清造成備案審查工作機構識別困難，無法提出正確有效的審查建議或意見。

2.3"備案審查程序不完善

程序是制度良性發展的前提，因規范性文件備案審查涉及“雙重備案主體”以及“先公布后備案”等問題，各地的備案程序大多以強調“期限”和“程序”為主，未過多強調“沖突協調”以及“備案生效”等事宜。就期限和程序而言，其本應屬于工作步驟的環節，不應作為備案審查程序的核心內容；就沖突協調和備案生效而言，其影響制定機關、監督機關的公信力，但由于缺乏行之有效的上位法依據，導致各地對于備案審查程序僅強調表象程序，未過多強調實質程序。從各地立法對備案審查工作報告可知，就提出審查建議的公民、法人或其他組織反饋的期限來看，具體分為五種情況：30日（廣東、云南、海南、內蒙古、新疆）、20日（青海）、15日（浙江、山東、西藏）、10日（重慶、福建、安徽、寧夏）、7日（黑龍江）。有些省份規定的反饋期限明顯過長，加上審查期限，短則2個月，長則6個月，整個程序耗費的時間成本將極大制約公民參與的主動性和積極性。同時與每年制定的數量龐大的規范性文件相比，公民、組織提出的審查建議可謂是鳳毛麟角，這與公民參與提出備案審查建議渠道不暢通密切相關。雖然全國人大常委會一直在推動國家法律法規數據庫和備案審查信息平臺的建設，但目前大多數地方尚未建立互聯互通、功能完備、操作便捷的平臺，公民參與備案審查的渠道有限。

2.4"處理結果剛性不足

德國法學家耶林認為，沒有強制力的法律規則是“一把不燃燒的火，一縷不發亮的光”。對現行的地方備案審查制度進行考察可發現，一方面，對于實踐中經常發生“應報不報、報備不及時、材料不規范”等情況，部分省份對報送主體并未設置相應的罰則，或者是雖然對報送主體的責任進行了規定，但責任規定過輕，僅是給予通報或責令限期改正，缺乏必要的約束力與震懾力。加上報備主體即規范性文件的制定機關對備案審查工作重視程度不夠，認為這項工作沒有任何實際意義，往往會采取消極、敷衍的態度對待，導致規范性文件的備案審查工作難以規范化、常態化。另一方面，對于實踐中發現報備機關制定的規范性文件不合法、不適當，備案審查工作機構所采取的制裁措施和處理后果相對較柔，溝通協商、發函督促雖然與我國長期以來“以和為本”的思想完美契合，但不屬于審查結果，只是一種機關內部的協調機制，威懾力不夠。備案審查作為一種事后審查，其效力應當體現為宣布審查對象無效或依法撤銷審查對象，這是相對嚴厲的懲罰手段。然而，我國現有地方立法并未規定宣告審查對象無效這一制度，也沒有針對違反不同的審查標準設立不同的法律后果，存在“一刀切”的嫌疑。雖然規定了制定機關未報送處理意見或未進行修改、廢止的，備案審查工作機構有權向常委會會議提出撤銷議案，依法撤銷該規范性文件，但這一制度的規定并不完善，一定程度上影響了人大依法行使自身的法律監督職能。

3"規范性文件備案審查制度的完善對策

3.1"統一備案審查范圍

對于國家機關而言，根據“法無授權不可為”原則，由于上位法沒有明確規定，各地探索的步伐受到一定約束。鑒于實踐中各地規范性文件備案審查制度已日趨完善，建議參照《立法法》賦予設區市地方立法權的做法，既賦予立法權力，又限制立法權限。從國家層面制定專門的單行法律規范，明確規范性文件備案審查的范圍、標準、程序、權限、處理結果等內容。一方面為各地規范性文件制度指明方向，另一方面改變各地不統一的亂象。盡快修訂《監督法》，進一步明確監督機關對規范性文件制定機關享有的權限與范圍。人大及其常委會作為備案審查機關依法享有監督職權，監督對象包括行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關，以此倒推備案審查的范圍，即建議將各級人民法院、檢察院制定的司法解釋以外的其他規范性文件、監察委員會制定的監察方面規范性文件均納入備案審查范圍，實現規范性文件的備案審查范圍全覆蓋，打通規范性文件備案審查“最后一公里”。政府辦公廳（室）、內設機構、派出機構、議事協調機構制定的規范性文件是否有必要納入備案審查范圍，主要看是否具備行政主體資格，即堅持“權、名、責”三個判斷標準，這一點與《黨政機關公文處理工作條例》第十七條第三款規定基本一致，政府工作機構的辦公廳（室）除外。

3.2"明確備案審查標準

一是審查標準具體化。并非所有的審查標準都有必要進行立法規定和合憲性。《地方組織法》第44條雖規定地方人大常委會負有“在本行政區域內，保證憲法的遵守和執行”的職責，但是由于其缺乏憲法解釋權，實際上無法行使合憲性審查的權力，有權進行合憲性審查的是全國人大常委會，故本文認為合憲性不適宜作為地方的備案審查標準之一。各地應結合實際情況，對合法性、適當性審查標準進行變通，作出符合地方特色的立法規定，充分發揮立法對規范性文件備案審查制度的導向作用。同時增加兜底條款，為以后隨著立法和形勢的變化作出變通留下空間。二是加強審查工作隊伍建設。機構隊伍建設是做好備案審查工作的可靠保障。由于規范性文件存在“三多一少”的現象，即發文主體多、制定數量多、涵蓋內容多、法律依據少，導致備案審查工作涉及面廣、領域寬，知識體系繁雜，備案審查主體僅僅熟悉法律法規相關知識已經不足以應對備案審查工作，還需熟知各個專門領域的相關知識如房建、土地、稅務等，才能提出有建設性且符合實際情況的審查意見。

3.3"完善備案審查程序

一是完善備案和審查程序。進一步明確備案和審查的主體、期限、流程等內容，尤其是雙重備案的沖突問題如何解決，如市政府制定的規范性文件，備案機關有兩個即市人大常委會與省政府，若兩個備案主體意見不一致，如何處理？有的學者提出“移送—通知”解決思路值得借鑒，即由后登記的備案審查工作機構向最先登記的備案審查工作機構移送，并將自身審查意見一并附上以供參考，有效解決雙重備案審查制度的沖突問題。二是完善公眾參與機制。我國各地逐步建立起立法專家咨詢、基層立法聯系點等制度，不僅有效解決了立法專家不足的問題，而且拓寬了民意收集的渠道，取得了良好的社會效果。但是目前規范性文件備案審查尚未形成系統的人才引進、民意收集等機制。首先，建議各地通過引進專家人才、購買社會服務等方式，加強備案審查工作隊伍建設，保障備案審查人才儲備力量。其次，通過講座、研討會等形式加強制定機關與人大代表、專家學者與社會公民組織之間的交流，提高規范性文件在人民群眾中的知曉程度，尤其是出臺涉及人民群眾切身利益或重大利益的規范性文件。同時通過適時向社會公布備案審查糾正處理典型案例的方式，多渠道多樣化向公眾宣傳備案審查的工作情況。最后，拓寬公眾參與渠道。建立健全公眾提出審查建議的接收、登記、歸檔以及研究與答復制度，使反饋制度更具操作性。在反饋時限上，明確審查機關的答復期限以及逾期不答復的法律后果；在反饋內容上，不僅要包含規范性文件的審查結果，還要包括審查的事實、依據等，同時應當建立審查異議機制，對答復不服的可進一步尋求救濟途徑。

3.4"增強處理結果剛性

一是完善報送主體的追責機制。備案率的高低直接影響到后續備案審查工作的開展。若在這一過程中出現延報、瞞報或是不報等情形，影響審查工作的開展，應當對報送主體進行懲戒。故對報送主體的法律責任應當予以加強，不只是報送單位，還有主管人員或直接責任人員，應當分別設定明確的責任種類、名稱，以及追究主體和追究程序。同理對備案審查機構及其工作人員也要規定明確的責任種類和追究程序如納入法治政府考核或與個人績效直接掛鉤等。要通過培訓、學習的方式提高其認識，提高備案工作的積極性，確保所有納入備案審查范圍的規范性文件都及時報備，保證報備工作的規范化、常態化。二是增加宣告無效制度。對于違反憲法法律或國家方針、政策的規范性文件，賦予備案審查機構宣告無效的權利，明確在備案審查期間該規范性文件不得適用。如果規范性文件中只是某一條款無效，在不影響其他條款效力的前提下，可靈活采取部分無效的制裁手段。三是前移審查關口，加強銜接聯動。主動加強與制定機關的銜接溝通，對規范性文件由事后審查向制定環節的監管延伸，督促強化發布前的專家論證、征求公眾意見和法律審核等法定程序，從源頭預防和減少違法或質量低下的規范性文件出現。從行政機關公信力的角度而言，通過“事前審查”與“事后備案”相結合的制度，既可以提高規范性文件的質量和水平，又可以保障審查效率，避免權力過度交叉重疊，影響行政效力，從而影響制度的良性發展。

隨著社會的逐漸進步與發展，耳熟能詳的“紅頭文件”不僅是制定機關進行社會管理的依據，其自身也應當受到“枷鎖”的束縛與約束。規范性文件備案審查制度的逐步完善不僅是法治水平的有效體現，更是保障公民權益不受侵犯的強力武器。本文結合各地地方立法以及具體實踐情況，分析我國規范性文件備案審查制度存在的問題，提出相應的完善建議，推動規范性文件備案審查制度的完善和發展，確保我國備案審查工作常態化、規范化、制度化發展。

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