《農村集體經濟組織法》頒布實施對農村集體經濟組織財務管理的影響研究

摘" "要：通過深入分析目前農村集體經濟組織財務管理中存在的問題，結合最新頒布的《農村集體經濟組織法》對農村集體經濟組織的法律地位與成員權益、組織登記與組織機構、財產經營管理與收益分配等重要內容的相關規定，闡述該法在健全內部治理機制、規范財務管理制度、理順財務管理流程、保障集體資產安全、強化“三資”監督管理、明確成員權益、提升財務透明度等方面的重要作用，以期為加強農村集體經濟財務管理、促進農村集體經濟健康發展提供理論支持和實踐參考。

關鍵詞：農村集體經濟；《農村集體經濟組織法》；財務管理

中圖分類號：D922.4" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）20-0030-06

財務管理是農村集體經濟組織管理的核心內容之一，直接影響到集體資產的保值增值、資源的合理配置以及成員的利益分配，有效的財務管理對于提高農村集體經濟組織的經濟效率和競爭力至關重要。基于不斷規范和明確農村集體經濟組織財務管理中存在的問題，2021年12月7日，財政部與農業農村部聯合發布了《農村集體經濟組織財務制度》。該制度于2022年1月1日起實施，對農村集體經濟組織財務管理提供了相應的制度遵循。2024年6月28日，十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》以下簡稱《農村集體經濟組織法》，該法自2025年5月1日起施行。《農村集體經濟組織法》明確了農村集體經濟組織的法律地位、組織原則、職能職責；明確了集體經濟組織成員的確認、退出及喪失規則和成員的權利義務；規范了農村集體經濟組織的組織機構，明確了農村集體經濟組織成員大會、成員代表大會和理事會、監事會的組成、職權、議事規則和決策程序等，從法律上要求健全農村集體經濟組織內部治理機制，保障農村集體經濟組織運行順暢，實現民主管理、民主決策；規定了農村集體經濟組織的財產經營管理和收益分配制度，確定了對集體資源性財產、經營性財產、非經營性財產分別依法進行管理的原則；確定了集體收益分配的原則和順序，明確集體經營性財產的收益權可以量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據；對農村集體經濟組織建立財務會計、財務公開、財務報告制度及審計監督等作了明確規定。這些法律規定直接關系到農村集體經濟組織財務管理的職能定位、內部控制、籌資管理、投資管理、運營管理和分配管理等方面。

一、農村集體經濟組織財務管理存在的問題及影響

隨著農村集體經濟組織運營方式的改變、新型農村集體經濟組織的不斷發展，以往的財務管理制度設計很難適應新型農村集體經濟發展的需要，客觀上存在諸多問題，主要表現在：

（一）財務主體的職能定位不明，制約了財務管理理論與管理實踐的發展

財務主體的職能定位是財務管理理論與管理實踐的重要基礎，對提升財務管理水平、實現財務管理目標具有重要意義。從理論建構上來看，清晰的職能定位不僅是深入探討財務管理目標、原則和方法的基礎，還為財務管理研究提供了明確的對象和范疇；明確的財務主體職能定位不僅可以使理論體系更加系統和完善，還有助于財務管理更加專業化和精細化；財務主體職能定位的差異也將引發對傳統財務管理理論的挑戰和突破，從而催生新的理論觀點和研究方向。從具體實踐來看，首先，準確的職能定位能夠為財務主體在投資、融資、運營、分配等財務管理決策中提供明確的依據，確保決策符合主體的戰略目標和職能要求；其次，明確的職能定位有助于合理分配財務資源，提高資源利用效率，避免資源的浪費和錯配；第三，清晰的職能定位能夠減少職責不清導致的內耗與沖突，使財務管理工作更加順暢、高效；第四，清晰的職能定位有助于財務主體根據自身特點制定合適的財務管理策略，并有針對性地識別和評估風險，制定有效的風險防范策略。

農村集體經濟組織起始于我國20世紀50年代農業集體化運動。歷經了土地改革與土地私有制階段（大致從1949—1952年）、農業生產合作社階段（大致從1952—1958年）、人民公社（大致從1958—1978年）、家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制階段（1978—2001年）、城鄉統籌發展階段（2002年至今）等五個不同發展階段。在不同發展階段，其職能定位有所不同。多年來，缺乏一部專門的農村集體經濟組織主體法，其性質和職能定位缺乏明確而權威的法律規定。原農業部1996年頒布的《村合作經濟組織財務制度（試行）》第3條明確了農村集體經濟組織的主體職能是經濟職能，即村合作經濟組織是社會主義勞動群眾集體所有制經濟組織。2015年8月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《深化農村改革綜合性實施方案》指出，我國農村治理的基本框架是在土地集體所有制基礎上建立的農村集體經濟組織制度與村民自治制度相交織，它為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。黨的十九屆四中全會專門就農村改革領域提出要“深化農村集體產權制度改革，發展農村集體經濟，完善農村基本經營制度”，凸顯出農村集體經濟在鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎性作用。由于農村集體經濟組織在文化和空間上的社區屬性，農村集體經濟組織的性質是社會控制生產條件下的社會成本內部化。中共中央、國務院于2016年12月26日發布的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》進一步指出，農村集體經濟組織不同于一般經濟組織，還承擔大量的社會公共服務支出。我國《中華人民共和國憲法》在第8條第三款明確規定，“國家保護城鄉集體經濟組織的合法的權利和利益……”第17條第一款規定“集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權”，即憲法已經承認集體經濟組織的民事行為主體地位，但并未明確屬于何種民事行為主體。《中華人民共和國民法典》在第三章第四節第96條中明確了農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人，但特別法人的性質和職能仍未予以明確規定。

（二）所有權代理主體劃分不清導致財務控制環境不穩定

治理結構和組織結構為財務控制環境的搭建提供了基礎框架和支撐條件，是構建財務控制環境的重要基礎。治理結構決定了組織決策、監督和執行等權力的分配和制衡機制，良好的治理結構能夠為組織的運營與管理提供科學合理的決策框架，有助于規范組織內部的權力運行和責任歸屬，從而對財務控制活動起到指導和約束作用。組織結構則明確了組織內部各部門、各崗位之間的層級關系和職責分工，它決定了信息傳遞的路徑和效率，影響著財務控制指令的下達與執行，合理的組織結構能夠使財務控制活動得以有效開展和實施。農村集體資產的產權歸農村集體經濟組織集體所有。《中華人民共和國土地管理法》第11條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”，即明確了村集體經濟組織或村民委員會對集體土地行使經營管理權，而第48條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民意見。”這意味著在實際確定征地補償安置方案時，起決定作用的是有關地方政府。《中華人民共和國物權法》第60條規定：“屬于村民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第8條規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產……”這就意味著集體所有權不僅其代理主體與實際主體劃分不清，而且存在多主體代理問題。盡管《農村集體經濟組織財務管理制度》明確規定：“農村集體經濟組織財務管理工作應當在農村基層黨組織的領導下，由成員（代表）大會、理事會、監事會和會計人員等按照規定履行職責。”但在具體實踐中，正是由于集體經濟的所有權代理主體界定不清，導致村集體經濟組織、村民委員會、有關地方政府均可能在農村集體經濟產權中扮演所有權代理主體的角色，進而為構建真正規范、高效的治理結構和組織結構形成困擾，導致目前絕大多數農村集體經濟組織治理水平還處于較低層次。

（三）組織機構權責不清影響財務管理效率和財務監督的落實

合理的權責分配在財務管理中有著至關重要的作用，是財務管理的重要基礎。首先合理的權責分配有利于提高財務管理效率。當每個財務崗位、每個財務決策環節的權力和責任都清晰明確時，就能夠減少推諉、扯皮現象，使各項財務工作得以迅速、有效地推進，決策能夠快速做出并執行。其次，合理的權責分配能夠確保財務信息的準確性和可靠性。明確的權責能夠促使相關人員對自己負責的財務信息的收集、記錄、報告等工作負責，減少錯誤和舞弊的發生，提高財務信息質量。再次，合理的權責分配有助于內部控制和監督的落實。合理的權責分配使得不同層級、不同崗位之間形成相互制約和監督關系，便于及時發現和糾正財務管理中的問題和偏差，防范財務風險。《關于推動農村集體財務管理和監督經常化規范化制度化的意見》（農經發〔2003〕11號）明確，農村各集體經濟組織的成員大會或成員代表大會是決定該集體經濟組織重大財務活動和財務事項的最高權力機構。而《中國共產黨農村基層組織工作條例》第三章第9條第二款同樣規定，鄉鎮黨委的職責是：“討論和決定本鄉鎮經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設以及鄉村振興中的重大問題。需由鄉鎮政權機關或者集體經濟組織決定的重要事項，經鄉鎮黨委研究討論后，由鄉鎮政權機關或者集體經濟組織依照法律和有關規定作出決定。”盡管《農村集體經濟組織財務管理制度》中明確了成員（代表）大會、理事會和監事會的財務管理職責。但在管理實踐中，村集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、民主理財小組、村民委員會各自在村集體經濟組織財務管理中的角色定位和權責邊界劃分；鄉鎮集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、鄉鎮集體資產監督管理委員會、鄉鎮黨委政府各自在鄉鎮級集體經濟組織財務管理中的角色定位和權責邊界劃分；以及鄉鎮集體資產監督管理委員會、鄉鎮黨委政府在村級集體經濟組織財務管理中的角色定位和具體權責邊界劃分等，仍需進一步探討和明確。

（四）集體財產的范圍不明確嚴重影響其運營管理方式

明確集體財產范圍對于規范和優化集體財產的運營管理方式至關重要。由于范圍不清晰，集體財產的產權歸屬難以準確界定，就會導致產權糾紛和矛盾，首先，在運營管理中，各相關方一旦對于財產的使用、處置等權利界限模糊，就會影響決策的制定和執行；其次，由于不清楚集體財產的具體范圍，就無法對資產進行全面、系統的評估和規劃，難以實現資源的合理配置和優化組合，從而降低資產的利用效率和運營效益；第三，集體財產范圍不明確使得在制定運營管理決策時，缺乏準確的依據和基礎，進而影響決策的科學性和合理性；第四，由于集體財產范圍不明確，監管對象和邊界也難以確定，無法對集體財產的運營進行有效的監督和管理，容易出現管理漏洞和資產流失的風險。2017年九部委聯合下發的《農村集體資產清產核資辦法》（農經發〔2017〕11號）第3條明確了農村集體資產清產核資范圍，也即明確了集體財產的范圍。然而實踐中，由于農村集體經濟組織資產形成過程非常復雜，既有自身生產經營取得，也有接受政府補助或他人捐贈獲得，還有各種合作過程中通過協議補償收回，以及集體經濟組織間、集體經濟組織與地方政府間資產的相互調撥、占用等等。由于農村集體經濟組織管理人員財務管理意識不強，財產形成過程中票據管理和交接手續不完整，以及由于相關法律法規不健全等原因而無法明晰產權。盡管在2018年全國范圍內的清產核資工作中，已經要求按《農村集體資產清產核資辦法》的規定進行了農村集體資產的產權界定工作，但仍有大量資產，尤其是集體土地上建設的房產，由于相關法律法規的局限以及產權辦理過程中的稅費影響，仍待明晰產權關系；集體經濟組織之間、集體經濟組織與地方政府之間的資產占用還大量存在。

（五）產權的開放與封閉管理之爭直接影響籌資管理和籌資方式

產權的開放或封閉管理模式對組織的籌資管理與籌資方式產生重大影響，甚至直接決定了組織的籌資規模與籌資方式。在產權開放的情況下，籌資渠道敞開，可以吸引更多元化的投資主體和資金來源；而在產權封閉管理模式下，籌資來源相對有限，籌資方式相對單一，籌資決策和管理更加集中和受控。農村集體經濟組織的產權應當是開放的還是封閉的，在不同階段對其的認識也不同，并對其財務管理產生直接的影響。財政部頒布的《村集體經濟組織會計制度》（財會〔2004〕12號）規定：“資本，核算村集體經濟組織實際收到投入的資本。”這里的資本并未排除國家資本、民營資本和外商資本。《北京市村合作經濟組織會計制度實施細則》（農經字〔2010〕13號）直接明確：“村合作經濟組織的實收資本是指投資者作為資本投入到村合作經濟組織中的各種資產的價值。實收資本分為村集體資本金、鄉鎮集體資本金、法人資本金、個人資本金、國家資本金、外商資本金等。”然而，隨著對農村集體經濟組織社區性的肯定和更好防范集體土地私有化，主流思想逐漸認為集體經濟組織產權應當是封閉的，因此《農村集體經濟組織會計制度》（財會〔2023〕14號）明確規定：“農村集體經濟組織的資本，是指農村集體經濟組織按照章程等確定的，屬于本集體經濟組織成員集體所有的相關權益金額”，即從制度上排除了社會其他資本的介入。

（六）成員地位與權益不清影響收益分配與績效評價

成員地位與權益在財務管理中具有非常重要的作用，直接影響收益分配和績效評價。當成員地位和權益沒有清晰界定的時候，在收益分配過程中就很難有一個公平、合理且被廣泛認可的分配依據。成員地位與權益不清晰，會導致分配規則模糊，引發內部矛盾和沖突；在績效評價方面，如果成員地位和權益不明，則評價標準、評價對象以及評價結果的運用都會存在問題。無法明確誰的工作績效該如何衡量，對于績效優秀和不足的成員該如何獎勵與懲罰也會缺乏依據。盡管原農業部頒布的《關于加強農村集體資金資產資源管理指導的意見》（農經發〔2009〕4號）要求“明確經營管理人的責任和經營目標、確定決策機制、管理機制和收益分配機制，并向全體成員公開”。2020年11月4日印發的《農業農村部關于印發〈農村集體經濟組織示范章程（試行）〉的通知》中明確了收益分配的原則和分配順序，但實踐中，農村集體經濟組織成員與社區成員高度融合，成員地位的取得、成員退出、成員資格的喪失，成員具體權益的內容、成員權益的分配、成員權益的轉讓等等，都有待進一步研究和完善。

（七）納稅意識不強影響稅收成本控制和預算管理

納稅意識不強、稅費管理理念滯后，會導致對稅收政策的理解和運用不足。一方面，在成本核算時，由于對可抵扣項目、稅收優惠適用等方面認識不足，從而增加不必要的成本支出，影響成本控制的有效性；另一方面，在預算管理中，如果不能準確預估稅收負擔及其變化趨勢，甚至不考慮稅費管理，難以將稅收成本合理納入預算體系，導致預算規劃不準確、預算執行出現偏差，影響整個農村集體經濟組織的資源配置和經濟決策。以往由于農村集體經濟組織經營收入規模一般相對較小，且在農業稅取消后，農村集體經濟組織自身生產和銷售的初級農產品或蔬菜等可以享受相應的減免稅優惠政策，應稅行為不多，從而導致對稅費管理的忽視，財政部頒布的《村集體經濟組織會計制度》（財會〔2004〕12號）中甚至沒有設置“應交稅費”和“所得稅費用科目”，沒有要求單獨核算各項應交稅費。但隨著農村集體經濟組織經營范圍的不斷擴大和經營活動經濟性質的變化，大量的農村集體經濟組織廣泛從事著應稅經營活動，《農村集體經濟組織會計制度》（財會〔2023〕14號）因核算需要，已經設置“應交稅費”和“所得稅費用”，明確了應交稅費和所得稅費用的會計核算方法。但實踐中，目前農村集體經濟組織尚未對應交稅費的核算和納稅管理予以足夠重視，甚至還有相當一部分農村集體經濟組織尚未辦理稅務登記。此外，農村集體經濟清產、核資核增核減資產、農村集體經濟產權制度改革、集體經濟組織及其所屬企業間資產劃轉、農民回遷樓和安居工程建設、農村集體建設用地入市交易等重大經營活動中的稅收政策尚待明確。

二、農村集體經濟組織法相關條款對財務管理的影響分析

《農村集體經濟組織法》的頒布實施，對于明確財務管理目標、理順財務管理關系、規范財務管理流程、完善財務管理制度、落實財務責任與風險防控，保障財務透明度和民主監督、促進農村財務人才建設和信息化建設等都將產生深遠影響。

（一）明確的職能定位為創新農村集體經濟組織財務管理理論與實踐奠定了基礎

《農村集體經濟組織法》第2條明確指出：“農村集體經濟組織是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的地區性經濟組織”；第3條明確指出：“農村集體經濟組織是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，是提升中國共產黨農村基層黨組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。”這就明確了以土地集體所有為基礎的農村集體經濟組織不僅具有發展壯大農村集體經濟的經濟職能，還具有維護成員集體權益和促進共同富裕的社會公益服務職能，更具有健全鄉村治理體系和黨組織凝聚力的政治職能。在未來的管理實踐中，農村集體經濟組織不僅應當加強對經營性資產配置和經營效率管理，為關注集體經濟發展的利益相關者服務；也應關注公益性資產安全完整與社會公益服務能力，為關注社會公益服務的利益相關者服務；還應重視扶貧資產配置狀況和運轉支出的實際情況，為關注鄉村治理體系建設和黨的基層政治建設的利益相關者服務。明確農村集體經濟組織職能定位，為確立新型農村集體經濟組織財務管理目標、理順新型財務管理關系提供了法律依據，也為創建“三位一體”的財務管理理論體系提出了新的客觀需求。

（二）所有權代理主體的確立為構建控制環境和理順財務關系提供了依據

《農村集體經濟組織法》第5條規定：“農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權”并以正向列舉的方式明確了應當由農村集體經濟組織依法履行的十二項職能；以法律的形式確立了農村集體經濟組織行使集體所有權的主體地位，為構建規范的農村集體經濟組織治理結構、理順農村集體經濟組織與村民委員會、鄉鎮黨委政府之間的財務關系提供了法律依據。

明確的所有權代理主體有助于清晰地界定在管理和控制方面的權力與責任，明確參與主體在財務決策、監督、執行等方面的職責和權限范圍，避免權力重疊或權力真空，減少因權責不清導致的內部沖突和管理混亂，從而為建立一套規范、有序的財務控制流程和制度奠定基礎。明確的所有權代理主體有助于建立健全內部審計和內部控制監督體系，進而營造規范、透明的財務控制環境，防止財務舞弊、違規操作等問題的發生。明確所有權代理主體有助于協調各方利益關系、優化資源配置、建立穩定的溝通機制、促進各方之間的溝通與交流，進而為理順財務管理關系奠定基礎。

（三）明晰的組織機構權責為落實財務決策與監督和提高管理效率提供了保障

《農村集體經濟組織法》在第5條規定的基礎上，進一步作出規定：“鄉鎮人民政府、街道辦事處負責本行政區域內農村集體經濟組織的監督管理。”這不僅確立了農村集體經濟組織的集體所有權代理人地位、明確了集體經濟組織成員代表大會是集體經濟組織經營活動的決策主體；更進一步明確了鄉鎮人民政府、街道辦事處等地方政府的監督地位，明確了地方政府及其相關部門是監督主體。

《農村集體經濟組織法》對農村集體經濟組織機構的產生方式和權責范圍進行了明確，這為進一步理順村集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、民主理財小組、村民委員會的角色定位和權責劃分；鄉鎮集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、鄉鎮集體資產監督管理委員會在鄉鎮級集體經濟組織的角色定位和權責劃分；以及鄉鎮農村經濟經營管理站、鄉鎮集體資產監督管理委員會、鄉鎮黨委政府在集體經濟組織財務管理中的角色定位和具體權責劃分。為進一步理順財務決策流程和財務監督流程，提高財務管理效率和財務監督效果奠定了法律基礎。

（四）明確的集體財產范圍為集體資產高效運營提供了保障

確定集體財產范圍，明確哪些資產歸集體經濟組織所有，不僅可以避免產權糾紛保障資產的安全完整，防止資產流失；更重要的是為合理規范資產管理，優化資源配置、提高資產使用效率、提高經濟效益、保障集體經濟組織成員合法權益提供了基礎。《農村集體經濟組織法》第36條對農村集體經濟組織的財產范圍進行了明確，并強調：“集體財產依法由農村集體經濟組織成員集體所有，由農村集體經濟組織依法代表成員集體行使所有權，不得分割到成員個人。”這不僅為農村集體經濟組織財產范圍的確立提供了法律依據，更有利于促進農村集體經濟組織法人財產的長期穩定和不斷增加，為集體資產的保值增值提供制度保障。

（五）集體經濟組織產權的封閉管理明確了籌資的主要渠道與方式

產權的開放與否對集體經濟組織的籌資來源渠道與方式、籌資的規模和風險將產生重大影響。基于農村集體經濟組織承擔著農村社區兜底式的基本保障功能，且農村集體經濟組織產權封閉有利于防止集體土地私有化，《農村集體經濟組織法》第52條規定：“國家鼓勵政策性金融機構立足職能定位，在業務范圍內采取多種形式對農村集體經濟組織發展新型農村集體經濟提供多渠道資金支持”，將外商資本、民營資本等通過股權融資方式進入農村集體經濟組織排除在外。這就決定了農村集體經濟組織融資渠道主要來源于金融機構的債務融資和農村集體經濟組織的自身積累和成員投入。

（六）成員資格的確立為收益分配與績效評價提供了基礎

清晰界定成員身份可以為制定公平、合理和準確的收益分配方案，以及績效評價指標體系提供重要的前提和依據，有助于避免在分配收益和評價績效時產生爭議和混亂，保障分配和評價過程的公正性和透明度。《農村集體經濟組織法》吸收了農村集體產權制度改革的成果，確立了農村集體經濟組織成員的定義、確認、退出及喪失規則，并進一步規定了農村集體經濟組織成員的權利義務，為收益分配管理和績效評價提供了法律基礎。

（七）強調依法納稅和政策扶持有利于增強稅收意識和提高預算管理水平

依法納稅是每個公民和組織應盡的義務，強調依法納稅能夠促使集體經濟組織更加清楚地了解稅收法規，增強其納稅意識，降低納稅管理風險；同時，政策扶持可以為集體經濟組織提供一定的激勵和支持，有助于促進集體經濟的發展和社會公平。無論是稅收成本還是政府扶持，都需要合理規劃和嚴格預算管理，以確保資源的有效利用和公平分配。《農村集體經濟組織法》第49條規定：“縣級以上人民政府應當合理安排資金，支持農村集體經濟組織發展新型農村集體經濟、服務集體成員。”第50條規定：“農村集體經濟組織依法履行納稅義務，依法享受稅收優惠。”這些規定為鼓勵新型農村集體經濟發展、提高農村集體經濟組織管理人員稅收管理意識、提高稅收風險管控能力做出了制度安排。

三、法律實施后對完善農村集體經濟組織財務管理的建議

《農村集體經濟組織法》頒布實施，為農村集體經濟組織的財務管理提供了明確的法律規范和制度保障，有利于維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益，有利于促進農村集體經濟的可持續發展。在促進農村集體經濟組織財務管理方面，建議做好以下工作：

（一）深入研究農村集體經濟組織職能定位，創新財務管理理論體系

農村集體經濟作為“三位一體”的特別法人，具有多元化的職能屬性，構建符合新型農村集體經濟組織職能定位的財務管理理論體系，既要充分關注其經濟職能，又要關注其社區公益服務職能，還要關注其鄉村善治的政治職能。因此，可以充分吸收企業財務管理理論、民非組織財務管理理論和預算管理理論的優秀成果，創新財務管理理論體系，為新型農村集體經濟組織的財務管理提供科學的指導和規范，提高其財務運作的效率和透明度，保障集體資產的安全和增值，促進農村集體經濟的健康可持續發展。

（二）圍繞所有權代理主體，理順財務管理參與主體間的財務關系

落實農村集體經濟組織所有權代理主體地位，理順農村集體經濟組織內外部關系，即著重理順村委會和村集體經濟組織之間的財務關系，規避彼此功能與目標的交叉與扭曲。按照《農村集體經濟組織財務制度》第33條的規定，以農村集體經濟組織與村民委員會分設賬戶和銀行賬戶為抓手，客觀反映農村集體經濟發展績效和公共資金管理使用狀況；充分利用農村集體產權制度改革契機，理順組級集體經濟組織、村級集體經濟組織與鄉鎮級集體經濟組織之間的產權關系和分配關系，最大限度保護集體成員權益；著重理順地方政府與鄉鎮集體經濟組織之間的監督與被監督的關系，更好地界定各主體的權利、責任和利益，建立清晰、規范和高效的財務控制環境，減少財務管理的錯位與缺位。

（三）細化組織機構權責，落實財務管理流程與財務監督機制

嚴格按照《農村集體經濟組織法》《農村集體經濟組織財務制度》和《農村集體經濟組織章程（試行）》，以及其他相關法律法規的規定，明確和細化村集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、民主理財小組、村民委員會、村黨委在村集體經濟組織財務管理的權責；明確和細化鄉鎮集體經濟組織成員（代表）大會、理事會、監事會、鄉鎮集體資產監督管理委員會、鄉鎮黨委在鄉鎮集體經濟組織財務管理中的權責；以及鄉鎮集體資產監督管理委員會、鄉鎮黨委政府在鄉村兩級財務管理中的權責劃分，構建黨建領引下的規范的集體經濟組織治理機制、財務決策和財務監督流程，確保財務工作的標準化和規范化，防止財務違規，防范風險，保障財務信息的真實性和可靠性，提高財務管理的質量和透明度。

（四）明確集體財產管理，保障非經營性資產的安全完整，提高經營性資產的運營效率

《農村集體經濟組織法》《農村集體資產清產核資管理辦法》以及《農村集體經濟組織示范章程（試行）》（農政發〔2020〕5號）等相關法律法規已經明確了集體財產范圍。農村集體經濟組織應當按照農村集體經濟組織財務制度和會計制度的規定，充分利用農村集體產權制度改革清產核資工作成果或近年來的資產清查工作成果，加強集體財產管理，建立健全財產管理臺賬，合理劃分經營性資產和非經營性資產，保障非經營性資產的安全完整，維護農村集體的基本公共服務和社會穩定；提高經營性資產的運營效率，增強農村集體經濟的活力和實力，增加集體經濟組織收入，促進農村經濟持續穩定健康發展。

（五）暢通融資渠道，加強債權債務管理，嚴控集體經濟組織財務風險

《農村集體經濟組織法》已經明確農村集體經濟組織產權的封閉管理，其融資來源主要是集體經濟組織成員的追加投入和自身積累，以及向銀行、保險等金融機構融資等。要積極構建暢通的融資渠道，為農村集體經濟組織提供必要的資金支持，促進其不斷發展壯大。

加強農村集體經濟組織負債管理、嚴控負債規模是中央的一貫要求。2005年，國務院辦公廳印發的《關于堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔2005〕39號）明確提出，不得采取由施工企業墊支上項目、不得舉債興建工程等八條禁令。2006年，國務院辦公廳印發《關于做好清理化解鄉村債務工作的意見》，要求鎖定債務、開展化解債務試點。2007年，中央開展農村義務教育債務化解試點，經過五年多的努力，義務教育債務化解工作全面完成。2010—2012年，中央部署并完成化解其他公益性債務試點工作。2013年，按照國務院調整優化支出結構要求，明確今后將公益性鄉村債務納入地方政府性債務管理范疇，中央不再安排補助資金。

多年來，農業農村部指導各地規范農村集體經濟組織運行，加強債務監督管理，并采取了一系列措施。2005年，農業部印發《關于進一步加強村級債務管理堅決制止新增債務的通知》（農經發〔2005〕21號），部署開展摸底清查，確認債權債務關系。2020年，農業農村部辦公廳印發《關于開展全國村級債務摸底調查的通知》（農辦政改〔2020〕10號），開展全國村級債務摸底調查，掌握村級債務來源、用途等基本情況，推動鄉村治理重點問題解決。2021年財政部、農業農村部聯合下發的《農村集體經濟組織財務制度》明確要求：“農村集體經濟組織不得舉債興辦公益事業”“嚴禁將農村集體經濟組織債務轉嫁給地方政府”；2023年，農業農村部印發《關于開展全國農村集體資產監管提質增效行動的通知》（農辦政改〔2023〕2號），要求整治農村集體債權債務管控不嚴格問題。因此，農村集體經濟組織應當加強債務管理，嚴控債務風險，保障農村集體經濟組織實現可持續發展。

（六）落實成員資格，完善分配和績效評價制度，確保成員合法權益

落實成員資格是明確農村集體經濟組織成員范圍的重要基礎工作，只有明確了成員資格才能合理分配權益。農村集體經濟組織要根據當地的實際情況和法律法規規定，首先要切實解決好“上門男”和“外嫁女”等集體經濟組織成員身份確定難題。其次是要在農村集體產權制度改革過程中妥善設計好勞齡股、戶籍股、資金股、資源股、集體股，為構建公平、合理的分配制度提供基礎，讓成員切實享受到集體經濟發展的成果。

農村集體經濟組織作為成員基本保障的重要主體，在集體分配中，不僅要解決好在職人員的基本工資、績效工資和各種津貼補貼的問題，還要解決好非在職人員的基本生活保障問題。要建立健全基本保障制度、績效評價制度和各項津貼補貼等福利制度，體現公平和共享原則。對于集體經濟組織的收益分配，要嚴格遵循《農村集體經濟組織法》《農業農村部關于印發〈農村集體經濟組織示范章程（試行）〉的通知》（農政發〔2020〕5號）和組織章程的規定，“堅持效益決定分配，集體福利與成員增收兼顧原則”“嚴格實行量入為出，嚴禁舉債搞公益、嚴禁舉債發福利、嚴禁舉債分紅。”尤其要遵循“農政發〔2020〕5號”第44條：“本社本年可分配收益為當年收益與上年未分配收益之和。本社留歸集體的土地補償費應列入公積公益金，不得作為集體收益進行分配；集體建設用地出讓、出租收益應充分考慮以后年度收入的持續穩定，不得全額在當年分配”的相關規定，保障集體資金的合理使用和集體經濟的可持續發展。

（七）落實依法納稅與充分享受稅收優惠政策，促進稅收法治建設

農村集體經濟組織的財務管理人員要增強稅收意識，一方面嚴肅稅收法治，做好稅費成本的預算安排，依法足額計繳各項應繳稅費；另一方面要加強稅收法律法規學習，充分合理享受各項優惠政策，有效減輕稅費負擔、促進經濟發展。

稅收征管部門應當充分尊重農村集體經濟組織的特殊屬性和基本保障職責，及時出臺有利于農村集體經濟組織發展的稅收優惠政策，尤其是盡快明確農村集體經濟組織產權制度改革、清產核資核增核減資產、集體經濟組織及其所屬企業間資產劃轉、農民回遷樓和安居工程建設、農村集體建設用地入市交易等重大經營活動中的流轉稅和所得稅稅收政策，為農村集體經濟組織上述重大經營活動的稅費繳納提供明確依據；加強納稅征管系統的及時更新，盡快按照《農村集體經濟組織會計制度》規定的報表體系，完善納稅申報系統，為農村集體經濟組織依法納稅提供更好的服務，提高納稅的便利性和規范性。

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