現代職業教育革新背景下國家資格框架構建策略研究

摘 要：國家資格框架是將各種教育類型納入統一平臺，通過統一的成果認定標準達到不同學習成果間互認和銜接的一種全新等級體系。對接產業和人才需求的國家資格框架，是促進職教融通、職業資格與學歷資格互認、推進現代職業教育供給側結構性改革的應然選擇。搭建國家資格框架需要從頂層設計入手，明確資格框架的功能定位，在實施路徑上，要以職業分類為基礎，以學習成果為導向，以通用的職業能力標準為核心，制定統一的資歷等級標準；在運行上，可以采用分層管理與多元化的運行機制；在學分互認上，通過構建國家資格框架這一具有公信力的標準，統籌當下各地學分銀行的學習成果認定標準，保證學習者的學習成果能在全國范圍內進行統一價值比較；通過建立質量保障體系，確保資格框架的公信力。

關鍵詞：國家資格框架；終身教育；現代職業教育

中圖分類號：G719.2文獻標識碼：A文章編號：2095-9052（2024）08-0204-03

引言

國家資格框架是為了整合各類學習成果而搭建的一個框架體系。該體系通過提供一套統一的成果認證標準，將各級各類教育成果納入統一的資格等級體系，讓學歷資格與職業資格具有可比性，促進了教育標準與行業職業標準的對接，對于深化教育改革和規范行業培訓具有十分深遠的意義。“在終身教育理念指導下，構建國家資歷框架，打造中職高職銜接、普教職教融通的，具有中國特色的現代職業教育體系”［1］，是推進現代職業教育供給側結構性改革的應然選擇和必然走向。

一、國家資格框架的發展現狀

（一）國際發展趨勢

自20世紀80年代起，西方發達國家開始通過建立全納性的國家資格框架，打通各級各類教育間的壁壘。以職業教育發達的德國為例，通過構建以能力為導向，以各類型教育等值轉換為出發點的國家資格框架體系，為各級各類教育以及各種各樣的職業資格間的融通建立了明晰的等值關系［2］。目前，全世界有超過150多個國家正在發展和實施國家資格框架，這些資格框架均由國家開發和實施，通過確定的資格等級，從不同維度對資格進行統一描述，從而實現國內或地區間（如歐盟各國、東亞各國）的各種學習成果的互認互通、構建面向全民的終身教育體系［3］。

（二）我國發展現狀

在我國，有關國家資格框架的研究起步較晚。2002年首次出現了以“資格框架”為研究題目的文獻，此后的研究以介紹國外資格框架經驗為主。2010年，國務院在《關于開展國家教育體制改革試點的通知》中提出：“建立學習成果認證和學分銀行制度，打造終身教育‘立交橋’”，關于國家資格框架的研究開始逐漸成為熱門話題，研究也開始從理論走向實踐。2015年，國家開放大學組織實施國家教育部委托的“國家繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的研究與實踐”項目，擬通過搭建“學習成果框架+標準”的資格認證體系，實現不同類型學習成果互認互換，以滿足教育市場與勞動力市場融通的需求。2016年，國家在“十三五規劃”中明確提出了“制定國家資歷框架”。2017年，國家提出“制定國家資歷框架，建立個人學習賬號和學分累計制度”。2019年，國家印發《國家職業教育改革實施方案》，提出“加快推進職業教育國家學分銀行建設，探索建立職業教育個人學習賬號，實現學習成果可追溯、可查詢、可轉換”［4］。基于此，國家開放大學推出了國家開放大學學分銀行信息平臺。該平臺以搭建終身學習“立交橋”為目標，面向社會開展學習成果積累、認證與轉換服務。社會組織和個人可以借助此平臺完成學習成果的積累、認證與轉換。標志著我國國家資歷框架從理論研究轉向實踐層面。

二、國家資格框架的現實意義

由于國家資格框架囊括了公民通過正規教育、非正規教育、非正式教育所能獲得的各種資格，能統一學習成果衡量標準，連接、合并及轉換各級各類學習成果，因此搭建國家資格框架體系，打破職業教育、普通教育、繼續教育銜接瓶頸，實現職業教育與普通教育的等職融通，職業資格與學歷資格的無縫轉換，為公民提供多樣化的成長路線，對于我國建設學習型社會，打造終身教育“立交橋”具有十分重要的意義。

第一，橋梁作用。國家資格框架將各種教育類型（學歷教育、職業培訓、繼續教育、非正式教育）納入統一平臺，通過統一的成果認定標準實現不同學習成果的互認與轉換，打破了當前存在于學歷教育間、學歷教育與非學歷教育間的壁壘，使職業教育與普通教育可以做到等值融通，能夠使普通教育和職業教育處于相同的位置上，通過不斷地轉型升級，推動職業教育的跨越式發展。

第二，標尺作用。國家資格框架通過制定通用的資格等級標準，為學習者的學習結果和能力水平設立一個共同的參照點，改變了當前學歷教育與職業資格兩套體系不存在對應關系、職業資格證書與職業教育學歷證書之間不等值的狀況，實現了“雙證融通”，有助于職業教育的學習成果轉化［5］。同時，國家資格框架中的認證標準，能夠結合外部政策、環境、教育體系的變化，認證資格進行不斷地修改和調整，保證職業教育能夠與產業發展現實情況對接，不斷滿足社會對人才的多層次需求，也能夠推動職業教育的深化改革。

第三，教育公平作用。搭建國家資格框架是破解現有教育制度瓶頸，切實推進終身教育“立交橋”建設工作的關鍵因素，也是促進社會教育公平化的重要環節［6］。通過國家資格框架，推動學校間的課程互認、學分互認、成果互認，保障學習者的學習成果能在全國范圍內進行統一價值比較，滿足了學習者教育選擇與發展的個性化需求，避免了學習者的重復學習，突出了學習者的中心地位，推動了教育系統的改革發展，為學習者的成才以及終身職業的發展提供了多樣化的“路線圖”。

三、現代職業教育革新背景下的國家資格框架構建策略

在國家的大力推動下，“全面深化職業教育改革”成為近幾年我國職業教育研究關注的焦點話題。而以國家資格框架為參考，實現不同層次職業教育之間的融通，是建設現代職業教育體系中非常重要的環節。

（一）明確資格框架的功能定位

國家資格框架是立足全局，結合當前教育布局和國家教育制度建設現狀，通過頂層設計建立起的等級體系，通過國家資格框架這套系統做到學歷證書與職業資格證書、學歷成果與非學歷成果的互認互通，是一項基礎性、先導性、長期性的工作，是構建我國終身教育體系的過程，關系整個教育管理體制的重構，需要國家層面的支持。需要國家出臺系列政策與制度，輔以教育管理、評估與認證體系的配套改革，并設立專門的經費，才能真正發揮出國家資格框架在我國教育與社會經濟發展中的功能。各式各樣的學習成果涉及教育的各個層面，想要將其統合到一個框架中，必須從頂層設計入手，由國務院主導，將認證制度建設上升為國家教育改革和人力資源開發戰略的一部分，由國家設定并公布，保證國家資格框架等級認定的公信力。因此，國家資格框架的功能定位應該是基于社會各界對資格框架的具體訴求，為我國多元的人才評價制度提供一套通用的評價標準，起到維護公共利益、規范人才資源市場秩序、實現人才自由流動的作用。

（二）制定統一的資格等級標準

建立國家資格框架的目的在于促進人才流動，需要建立一套全國統一的學習成果認證標準，給人才的使用提供一個比對、評價和認定的國家平臺，保證學習者的學習成果能在全國范圍內進行統一的價值比較［7］。現階段我國資格類型繁雜，既有學歷教育資格、非學歷教育資格，也有各種非正規、非正式學習成果。為了形成一個層級相對分明，公眾認可度較高的國家資格等級標準，可以參考國際上資格框架的設計思路，根據目前我國現有的資格框架，以職業分類為基礎，以學習成果為導向，以通用的職業能力標準為核心，制定統一的資格等級對應標準。國家要發揮國家職業資格主管部門及有關部門、行業學會協會在高等教育專業認證中的作用，在認真梳理各層次各等級資格證書的相關標準與要求的基礎上，以國家資歷框架等級標準為共同參照，形成職業標準與教學標準聯動開發機制，確保國家資格框架的每個層級都能有對應的標準要求、學習內容、證書類別、適用范圍、評價方式、學習時間以及等級晉升條件的等級標準。同時，還應考慮與國際接軌，讓其資格框架體系具有國際可比性和等效性，為人才的國際流動提供依據。

（三）打造分層管理體制與多元化運行機制

國家資格框架的有效實施既仰仗于國家機構的統籌協調，也需要各教育機構的通力合作。參考國際上資格框架管理與運行的成功經驗，結合我國的國情，國家資格框架管理與運行可以采用分層管理與多元化的運行機制，由國家資格框架委員會、國家資格框架委員會辦公室和學習成果認證中心組成三級管理制度。國家資格框架委員會由國務院牽頭，以教育部與人力資源和社會保障部為主，聯合多個部委共同組成，負責國家資格框架的統籌決策、協調執行和質量監控。國家資格框架委員會下設國家資格框架委員會辦公室，負責控制學習成果認證規定的工作進程，做好全國層面內的各教育類別、教育層級的學習成果認證標準的管理、認證規則管理、認證檔案庫的管理、學習資源庫的管理等工作。各省分設學習成果認證中心，該認證中心由國家資格框架委員會認證授權的一家或多家學習成果認證中心組成，實行多元化的運行機制，按照市場運行機制管理。這些學習成果認證中心應該是非營利的組織，根據我國不同地區、不同行業的不同需求建立，具體負責各個教育成果的認證、轉換、檔案管理、資源共建等工作。

（四）協同學分銀行，搭建終身教育立交橋

不同資格間的溝通與銜接一直是國家資格框架構建的重要操作性目標。學分銀行給學習者們提供了一個打通普通教育、職業教育與職業資格教育壁壘的平臺，通過學分的認定、積累和轉化實現不同教育成果的互認互通。目前，學分銀行的建設工作是教育改革的熱點話題，各省市結合自身實際情況對學分銀行制度建設工作進行了卓有成效的探索工作。如北京西城區、慈溪市、杭州湖濱商圈等地區成立的市民學分銀行；上海市推出的終身教育學分銀行；陜西省成立的高等繼續教育聯盟學分銀行；廣西大學、深圳電大等開展的“高校學分銀行”和南京化工職業技術學院、廣西商業學校的“職業學院學分銀行”；還有菜百、全聚德、中國郵政等企業成立的“企業學分銀行”等多種模式。其中比較具有代表性的是協議制模式和國家資歷框架制度模式。協議制模式以上海市終身教育學分銀行為代表，需要各頒證機構間協商成果認定規則。國家資歷框架制度模式以國家開放大學學分銀行為代表，需要搭建國家層面的標準體系。幾年的實踐探索表明，搭建國家層面的統一學習成果衡量標準更利于統一質量標準，便于操作，提高效率。目前國際上超過150個國家或地區采用了資歷框架模式，將資歷框架作為制訂標準和制度，將學分銀行作為實施資歷框架的具體方法。總的來說，通過構建國家資格框架這一具有公信力的標準，統籌當下各地學分銀行的學習成果認定標準，保證學習者的學習成果能在全國范圍內進行統一價值比較，既推動學歷教育的教育教學改革向標準靠攏，也提高了培訓市場的教育培訓質量，最終實現學歷教育與資格培訓之間的互認互通，是構建終身學習的“立交橋”的可行之策。

（五）建立質量保障體系確保資格框架的公信力

嚴格的質量監督機制是保證國家資格框架具有社會公信力的重要基礎，也是國家資格框架得以在全國順利推行的關鍵保障。一個具有公信力的國家框架體系需要有一個國家層面的質量保障體系，包含資格與標準的審核、教育培訓機構的認證和監管、考試評價質量監管三個方面，遵循政府為主導，相關利益者共同參與的原則。缺乏政府的主導，無法建立有效的國家資格框架質量保障體系，但若缺少資格框架利益相關者的參與，質量保障也很難有效實施。同時，由于國家資格框架的目的是服務社會，為公民提供終身學習“立交橋”，因此國家資格框架的標準、規則與監督規則要做到透明、公開，以便于社會監督。在質量保障體系建設過程中，還需要考慮成本效益的原則，避免過于復雜、操作困難的質量保障體系反而妨礙國家框架的建設。國家資格框架體系的質量評估與監督最好每半年或每年一次，要選取沒有直接利益關系，具有良好社會信譽的第三方做好監督工作，監督的重點應放在政府與社會監督不易監督的環節上，監控和審查國家資格框架標準的實施工作，對教育與培訓的資格認證進行評估與認證，促進教育與培訓機構質量意識的提高，監控教育與培訓的質量。

結語

作為國家終身教育體系中不可或缺的一環，職業教育擔負著為國家產業結構升級轉型培養技術技能復合型人才的重要任務。通過搭建國家資格框架，實現職業資格證書與教育學歷證書“雙證融通”，是我國深化現代職業教育體系變革的重要切入點。在明確國家資格框架功能定位的基礎上，以職業分類為基礎，以學習成果為導向，以通用的職業能力標準為核心，制定統一的資歷等級標準，通過分層管理與多元化的運行機制，在學分認知上建立一套具有國家公信力的標準，統籌當下各地學分銀行的學習成果認定標準，保證學習者的學習成果能在全國范圍內進行統一價值比較，從而打破職業教育、普通教育、繼續教育銜接瓶頸，實現職業教育與普通教育的等職融通，職業資格與學歷資格的無縫轉換。

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