基層治理中的權力結構與決策機制提升鄉(xiāng)村善治水平

農村基層治理涉及廣泛的社會、經濟及政治領域，其權力結構的優(yōu)化與決策機制的高效運作對于實現鄉(xiāng)村振興至關重要。當前，我國農村面臨人口老齡化、青年勞動力外流、經濟發(fā)展不平衡等諸多挑戰(zhàn)，這些因素共同作用下的治理模式及其效能直接關系到國家政策的實施效果和農村社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，文章就農村基層治理中的權力結構與決策機制展開探討，以期能夠提出更為有效的治理優(yōu)化建議，助力農村社會的和諧與穩(wěn)定。

隨著社會主義現代化建設的推進以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施，農村基層治理的有效性直接影響到政策的落地執(zhí)行及其成效。農村基層治理依賴于較為復雜的權力結構與多元的決策機制，這其中既包括官方的行政體系，也包括鄉(xiāng)村社會的自組織。如何在保持鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定的同時推動治理能力的現代化升級，成為了當前面臨的重大課題。在此背景下，深入研究農村基層治理中的權力結構和決策機制具有重要意義。一方面，這一研究有助于完善和發(fā)展關于基層治理的理論內涵；另一方面，深入探討農村基層的權力結構與決策機制能夠為全面理解和解決農村地區(qū)在現代化進程中遇到的治理難題提供指導。因此，本文旨在通過分析當前我國農村基層治理中權力分布的現狀與特點以及不同決策機制的效能及其對基層治理效果的影響，從而提出促進治理效能提升的策略建議，以期能夠為我國農村基層治理提供有益的參考和啟示。

農村基層權力結構的現狀與特點

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的權力架構

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權向農村延伸的基本單位，其職能主要涉及公共行政管理、社會穩(wěn)定維護、經濟發(fā)展推動及公共服務提供等多個方面。作為連接縣級政府與農村基層的關鍵紐帶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在傳達和執(zhí)行上級政策的過程中承擔著極其重要的角色，其權力主要表現為對農村農業(yè)生產、土地管理、環(huán)境保護、村級財務和基礎設施建設等的監(jiān)督、指導與調整。與此同時，村民委員會（后文簡稱“村委會”）作為基層群眾自治組織，其權力主要源自村民的直接選舉。村委會在日常管理中負責組織村民會議，處理村內事務，管理與分配村級集體經濟的收益，維護村民的合法權益以及執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關政策。

傳統(tǒng)與現代治理模式的權力動態(tài)

傳統(tǒng)治理模式中，家族和宗族的權力在農村社會中占據重要地位，家族長輩或族長承擔著解決糾紛、分配資源、維護社會秩序等職責，這種基于血緣、地緣的治理模式盡管在維護村莊穩(wěn)定和促進社會和諧方面發(fā)揮了作用，但也存在諸多局限性，表現為缺乏公開透明的決策過程、權力過度集中以及忽視個體權益等問題。隨著經濟社會的發(fā)展和外部環(huán)境的變化，現代治理模式強調法規(guī)的權威和民主的參與，村委會選舉制度的推廣是這一轉變的重要體現。村民通過直接選舉產生的村委會成員代表村民行使自治權力，處理村莊內的公共事務和經濟活動，大大提升了治理的民主化水平。然而，傳統(tǒng)治理與現代治理的權力動態(tài)并非割裂的二元對立。在許多農村地區(qū)，傳統(tǒng)治理的影響仍然根深蒂固，家族和宗族的意見在一些重要事務中仍占有一席之地，因此，現代治理模式仍需要與傳統(tǒng)治理模式進行融合才能實現有效治理。

權力分散與集中的趨勢分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的基層代表，擁有較為集中的行政權力，負責制定與執(zhí)行農業(yè)、社會福利、基礎設施建設等多方面的政策，這種權力的集中有助于確保政策的一致性和協(xié)調性，使得國家層面的決策能夠迅速有效地在農村地區(qū)得到實施。同時，權力集中也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自然災害的應對、公共衛(wèi)生事件的處理以及重要公共設施的建設中能夠集中資源，達到更好的處理效果。但與此同時，權力的過度集中也會導致決策過程的透明度降低，公眾參與度不足，從而影響政策的廣泛接受度和執(zhí)行效果。為了解決這一問題，近年來，在我國鄉(xiāng)村治理中逐漸強調權力的適度分散，向村委會等基層自治組織下放更多的管理權和自決權。村委會作為村民直接選舉產生的組織更加了解村莊的具體情況和村民的需求，因此，賦予村委會更多的權力，不僅有助于提高政策的針對性和有效性，還能增強村民對決策過程的參與感。

農村基層治理中的決策機制

村級領導小組的決策職能

村級領導小組由村委會主任、副主任以及其他關鍵委員組成，負責制定和執(zhí)行關于社會管理、經濟發(fā)展、公共事務等多方面的決策，以實現村級治理的民主化和高效化。具體來說，在村莊公共資源的分配、村內基礎設施的建設與維護、以及公共衛(wèi)生和安全等領域，村級領導小組需要基于對村莊實際情況的深入了解和分析進行詳細的規(guī)劃和決策，以使資源能夠得到合理利用；村級領導小組還負責解決村民在生活中遇到的土地糾紛、村民間的矛盾和沖突等。隨著農村經濟的多元化發(fā)展，村級領導小組也需要制定有效的經濟發(fā)展計劃，引導和支持村民發(fā)展農業(yè)生產、小型企業(yè)以及其他創(chuàng)收項目，具體包括提供創(chuàng)業(yè)指導、協(xié)助申請政府扶持資金、組織技能培訓；同時村級領導小組還需要對外拓展合作渠道，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會企業(yè)及其他村莊建立合作關系，為村民創(chuàng)造更多的經濟機會和社會資源。

村民代表會議的作用與影響

村民代表會議負責審議和批準村莊的年度財政預算和決算、村級經濟發(fā)展規(guī)劃、公共建設項目等關鍵事項，這些決策直接關系到村民的經濟利益和生活質量，因此，通過村民代表會議的民主程序進行決策，能反映廣大村民的意愿和需求。村民代表會議還負責選舉村委會的成員，監(jiān)督村委會的工作，從而增強治理的有效性和合法性。與此同時，村民代表會議的運作也在提升村莊社會凝聚力方面起到了積極作用。在代表會議上，村民代表可以就村莊的教育、醫(yī)療、環(huán)境保護等各種問題進行討論和表達意見，從而集中村民的智慧和力量解決問題，化解矛盾，維護村莊的穩(wěn)定。總的來看，村民代表會議能夠提升村民對村級決策的滿意度和接受度，從而促進有關決策的順利落實和村莊治理的長期穩(wěn)定。

決策執(zhí)行的監(jiān)督與評估機制

在我國農村地區(qū)，村級決策的執(zhí)行關聯(lián)著資金分配、土地管理、公共設施建設等關乎村民切身利益的事務，因此，確保這些決策得到嚴格執(zhí)行，避免因個人或小團體的利益導致決策偏差是監(jiān)督機制的重要功能之一。村民代表會議、村務公開制度以及村務監(jiān)督委員會等構成了監(jiān)督體系的基礎，其中，村民代表會議通過民主程序監(jiān)督村委會的執(zhí)行情況來保障村級事務公開透明，村務監(jiān)督委員會則負責對具體的村級事務進行監(jiān)督和審查以避免腐敗、濫用權力。關于評估機制，評估機制的實施是通過對已執(zhí)行的決策進行定期審查和總結來幫助村級組織了解決策的實際效果，分析存在的問題并及時進行相應的調整。在許多農村地區(qū)，評估過程主要依賴村民的反饋以及村委會內部的自我審查。村民通過村民會議、座談會等形式表達對決策執(zhí)行效果的看法與建議，而村委會則需根據這些反饋對政策的實施情況進行總結和調整。

農村基層治理中權力與決策的相互影響

權力結構對決策內容的制約

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的權力劃分影響著決策的制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村土地管理、財政分配、基礎設施建設等關鍵領域擁有較大的話語權，這些領域的政策決策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準或支持。因此，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于推動某一方面的發(fā)展，相關的村級決策就會受到強烈的影響，導致一些村級實際需求被忽視或優(yōu)先級被調整。村委會在處理村內事務時雖享有一定的自治權，但其決策的自主性仍受到上級政府政策的制約。在農村基層治理中，村委會負責具體執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達的各項任務，這種從上而下的權力結構模式在一定程度上限制了村委會根據村民實際需求靈活調整決策的能力。例如，一個地區(qū)迫切需要改善教育和醫(yī)療設施，但如果上級政府的重點是農業(yè)發(fā)展或工業(yè)招商，這些迫切需求就不會成為決策的重點，從而影響整個地區(qū)的發(fā)展。

決策過程對權力分布的反作用

在傳統(tǒng)的權力結構中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較大的決策權，而村委會的作用更多的是執(zhí)行和反饋，然而隨著農村治理改革的深入，決策過程逐漸向基層和村民傾斜。這種變化促使權力下放，增強了村委會及普通村民在決策中的發(fā)言權和影響力。村民能夠通過村民代表會議直接參與到土地使用、公共預算分配等關鍵問題的討論與決策中，這不僅提升了決策的透明度和公正性，也重新分配了決策權，使得原本集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力逐步向基層社區(qū)傾斜。另一方面，決策過程中的反饋機制也對權力結構產生了不可忽視的影響。決策實施后，村委會和村民代表有責任對政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督和評估，村民通過正規(guī)渠道表達對某一政策不滿或提出改進建議時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需對這些意見進行考量并據此調整原有的決策方案或權力運作方式。這種由基層反饋推動的權力調整既能夠修正不適當的政策，還能促進權力的合理分配和使用，從而有助于提升農村整體治理成效。

沖突與協(xié)調的權力決策互動

農村基層治理中的權力沖突主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的職責不清和權力重疊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有在農村地區(qū)執(zhí)行國家政策的職責，其權力覆蓋農業(yè)、教育、衛(wèi)生和基礎設施等多個領域，而村委會作為最接近農民的自治組織，負責管理村莊內部事務。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策指導與村委會的自主權益發(fā)生沖突時，如何協(xié)調這兩者之間的關系、保證決策的順利執(zhí)行和村民利益的最大化就成為了農村治理中不可避免的挑戰(zhàn)。結合實踐來看，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動一項提升地區(qū)經濟的開發(fā)計劃時，如果該計劃的實施會影響村莊的土地使用和村民的生活方式，那么此時如何平衡開發(fā)與保護、進步與傳統(tǒng)就需要通過有效的決策互動來解決。此外，協(xié)調機制的建立則對于緩解和解決沖突具有至關重要的作用，在我國農村基層治理中，各級政府與村委會之間通過定期會議、聯(lián)合巡查和信息共享等方式加強溝通與合作，共同參與決策，這些協(xié)調活動有助于雙方理解各自的需求和限制，從而找到共識和解決方案。同時，村民代表會議的決策程序和村務公開制度的實施也能有效提升決策的透明度和公正性，減少由信息不對稱或利益不均引起的沖突。

農村基層治理決策中的公民參與路徑

村民委員會的選舉與議事活動

選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選，當選人數不足應選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數不得少于已投選票總數的三分之一，選舉結果應當當場公布。村民委員會的選舉過程是村民參與基層治理的直接體現，選舉采用無記名投票的方式進行，以保證選舉的公正與公平，所有具有選舉權的村民都可參與到代表的選舉中，也可以自愿成為候選人。選舉產生的村民代表負責反映和傳達基層民眾的意愿與需求，從而增強了村民對治理結果的滿意度、促進了村級治理的透明度和責任性。在村民代表會議的議事過程中，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，并負責調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。在這一過程中，村民代表可根據了解的村民意見和需求，針對村莊的發(fā)展方向和具體政策的制定提出意見與建議，以此來保證決策的科學性和合理性。

村務監(jiān)督委員會的設立與運行

村務監(jiān)督委員會的設立是基于對村級治理透明性和責任性的需求，獨立行使監(jiān)督權，負責村民民主理財、監(jiān)督村務公開等制度的落實，但不從事具體的村務工作，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生。村務監(jiān)督委員會通過定期的報告和村民會議向村民公開其監(jiān)督結果，使得所有村民都能了解村級行政的運作狀態(tài)。這種機制極大地增強了村級決策過程的透明度，讓村民能夠實時了解并評估村委會的工作效果和誠信度。村務監(jiān)督委員會成員需要具備一定的法律和財務知識，在日常運作中不僅要積極響應村民的投訴和舉報，還需要主動檢查村級項目的執(zhí)行情況和財務管理，保障公共資金的合理使用和項目的公正實施，提升整體的治理效率和質量。

村民建議與意見征集程序

村民建議與意見征集是通過定期的村民會議或村委會設立的意見箱等方式進行。在村民會議上，村民有機會直接向村委會及其它村級干部表達自己的想法和意見，這些大會是開放的，任何村民都可以參加并對村里正在討論的事務或未來的發(fā)展計劃提出自己的看法。為了確保每位村民都有表達意見的機會，村委會還會設立意見箱收集不能出席大會的村民的意見，使得各方面的意見都能被收集和考慮，增強了決策的全面性和民主性。村委會會對村民的建議進行整理和評估，確定哪些建議可行，哪些需要進一步地調查或修改，而后將這些建議納入政策制定過程或調整現有的治理措施以更好地符合村民的期望和需要。這不僅提升了政策的實用性和目標精準性，也使村民感受到自己的聲音被重視。整體來看，村民建議與意見征集程序的實施有助于構建一個開放、透明和互動的治理環(huán)境，提高了村民參與村莊管理和發(fā)展的積極性。

綜上，權力結構與決策機制在農村基層治理中相互作用共同塑造了農村的發(fā)展軌跡與治理環(huán)境。村民代表會議、村務監(jiān)督委員會等農村公共事務參與途徑的有效運作不僅增強了治理的透明度和公正性，也提升了村民對決策過程的滿意度和參與度，促進了鄉(xiāng)村和諧與持續(xù)發(fā)展。未來，應進一步探索農村基層治理模式，以適應不斷變化的需求。

（作者單位：黑龍江大學）