美歐外資安全審查變化趨勢研究

摘"要：本文從審查考慮因素、審查范圍、審查重點領域等方面分析了美國和歐盟的外資安全審查機制，發現其呈現審查考慮因素逐漸增多、審查范圍不斷擴大、尤為審慎對待流入關鍵技術領域的外資等特點，具有趨嚴審查外資的共性變化趨勢，反映出發達經濟體投資保護主義傾向加劇的態勢。中國要借鑒美歐外資安全審查的經驗和教訓，優化中國外資安全審查制度。

關鍵詞：美國；歐盟；外國投資；安全審查

中圖分類號：F74"文獻標識碼：A""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.13.017

1"美國外資安全審查變化趨勢

美國于2018年8月出臺了《外國投資風險評估現代化法案》（以下簡稱FIRRMA）、于2020年2月頒布了FIRRMA對應的實施細則，大力改革原有外資安全審查制度，并在2022年9月發布了《確保美國外國投資委員會充分考慮不斷變化的國家安全風險》的行政令（以下簡稱《行政令》），持續完善外資安全審查制度。整體而言，美國外資安全審查機制呈現以下三方面變化趨勢。

1.1"審查考慮因素增多

美國以國家安全為由開展外資安全審查，但對國家安全的定義模糊，FIRRMA將其解釋為包含與國土安全相關的問題，并未明確審查的標準和界限。FIRRMA列出了美國外國投資委員會（以下簡稱CFIUS）需考慮的國家安全風險因素，主要包括以下六個方面：特定交易同特別關注國家宣布獲取某類關鍵技術或關鍵基礎設施的戰略目標相關；在關鍵基礎設施、能源資產、關鍵材料和關鍵技術領域的累積控制或近期交易模式對國家安全相關潛在影響；交易相關外國人遵守美國法律規章；外國人對美國產業和商業活動的控制影響人力資源、產品、技術、材料、其他供給和服務的可用性，進而影響美國滿足國家安全要求的能力；特定交易可能導致美國公民的個人身份信息、基因信息和其他敏感信息暴露被外國利用的程度；特定交易可能加劇美國網絡安全漏洞或導致外國政府獲得從事對美惡意網絡活動的關鍵新能力?！缎姓睢芬驝FIUS在審查過程中需考慮以下五個因素：一是特定交易對關鍵供應鏈韌性的影響；二是特定交易對美國在微電子、人工智能、生物技術和生物制造、氣候適應技術等領域技術領導力的影響；三是結合投資趨勢判斷特定交易對國家安全的影響；四是網絡安全風險；五是個人敏感數據風險。雖然FIRRMA和《行政令》通過考慮因素點明了美國外資安全審查的重點，但這些因素仍然非常寬泛，使美國在外資安全審查上具有較大的自由裁量權，可對更多外資進行審查和限制。

1.2"審查范圍擴大

FIRRMA擴展了CFIUS的外資安全審查范圍。FIRRMA出臺前，美國外資安全審查僅針對兼并、收購等致使外國控制美國企業的投資，而FIRRMA在此基礎上新增審查對掌握關鍵技術、關鍵基礎設施和敏感個人數據的美國企業的非控制性投資；鄰近機場、海港、軍事基地等政府敏感設施的房地產交易，包括購買、租賃、特許經營等類型；旨在規避CFIUS管轄的相關交易等內容。審查范圍的擴大使審查任務量顯著增加，CFIUS審查的案件申報數量從2017年的237件增加至2022年的440件。為與審查范圍調整導致的工作任務激增相配套適應，FIRRMA還改進了審查申報方式，在正式通告之外增加了流程更便利的簡要聲明，并將CFIUS的審查期限從30天延長至45天、允許調查期可延長15天。

1.3"強化對關鍵技術領域的外資流入審查

美國在外資安全審查考慮因素、審查范圍等方面都反復強調要審查流入關鍵技術領域的外資，且在實踐中也確實將審查重點放于關鍵技術領域。2019年，在美國外資安全審查的325個案件中，外國投資者并購美國關鍵技術企業的交易審查數為92個，占比達到28.3%。隨后，美國關鍵技術企業并購交易的審查數量呈增長趨勢，2022年，在美國外資安全審查的440個案件中，外國投資者并購美國關鍵技術企業的交易審查數為181個，占比提高至41.1%，成為美國外資安全審查的重點領域。具體而言，專業、科學和技術服務、計算機及電子產品制造、電信等技術密集型產業的審查案件數量占總審查數量比重分別為20.7%、10.2%、7.0%。

2"歐盟外資安全審查變化趨勢

歐盟于2019年3月通過了《建立歐盟外國直接投資審查框架的2019/452號條例》（以下簡稱《歐盟條例》），首次在歐盟層面建立起外資安全審查制度，并于2024年1月提出了《歐盟外國投資審查條例并廢除2019/452號條例的提案》（以下簡稱《歐盟提案》），不斷改進外資安全審查制度。與《歐盟條例》相比，《歐盟提案》呈現以下變化趨勢。

2.1"提高對考慮因素的重視

歐盟以安全和公共秩序為由開展外資安全審查，但同樣對安全和公共秩序的概念進行模糊處理，未給出定義，而是以列出需考慮因素的形式反映審查重點?！稓W盟提案》要求成員國和歐盟委員會須著重考慮相關投資對以下五個方面產生負面影響的可能性：一是關鍵基礎設施的安全性、完整性和功能性，能源、交通、金融市場基礎設施、健康、太空等11個領域的關鍵實體，信息通信技術服務、系統和產品關鍵供應鏈；二是關鍵技術的可得性；三是關鍵投入品供應的持續性；四是個人數據等敏感信息保護；五是媒體的自由和多元化?！稓W盟提案》與《歐盟條例》所列考慮因素大體一致，均寬泛地涵蓋眾多領域，但《歐盟條例》的表述為成員國和歐盟委員會可（may）考慮，建議的意味更濃，而《歐盟提案》的表述為須（shall）考慮，具有更強的要求意味，反映出歐盟外資審查趨嚴。

2.2"審查覆蓋范圍和對象增多

在《歐盟條例》基礎上，《歐盟提案》計劃顯著擴展審查范圍以解決外國投資繞過安全審查機制的情況。首先是審查成員國全覆蓋。《歐盟條例》以建議性的語氣提出成員國可維持、修訂或正式通過外國直接投資審查機制，在2019年《歐盟條例》生效至2024年1月間，設有外國投資審查機制的成員國數量從14個增加至22個。歐盟委員會認為，存在部分投資投向未設置外資安全審查機制的成員國而可能給歐盟安全和公共秩序造成風險，因此，《歐盟提案》以強制性的語氣要求成員國須建立符合規定的外資安全審查機制，擴展了開展外資安全審查的國家范圍。

其次是增加受審查的外資類型。一方面，《歐盟條例》并未明確指出綠地投資是否在外資安全審查范圍內，有的成員國將其納入、有的成員國并未涵蓋，而綠地投資是外國投資者對歐投資的重要方式之一，在2015-2022年的外國對歐盟27國直接投資中，年均并購交易數約為2200項，年均綠地投資交易數約為3200項。因此，《歐盟提案》明確將綠地投資納入外資安全審查范疇。另一方面，通過在歐盟設立的子公司開展對歐盟企業投資是外國投資者對歐投資的重要方式之一，2022年，歐盟外投資者約23%的對歐投資交易是通過其在歐盟的子公司開展的，而此類投資被歸為歐盟內投資交易，不在《歐盟條例》的審查范圍內。為此，《歐盟提案》將審查對象由外國直接投資擴展為外國投資，把外國投資者通過在歐子公司開展的投資納入外資安全審查范疇。

最后是設置外資安全審查強制觸發情形。歐盟成員國現行外資安全審查機制的涵蓋范圍、觸發標準和門檻等各不相同，歐盟委員會認為存在部分敏感性投資未受到審查。因此，《歐盟提案》要求成員國在遇到以下兩種情形時必須開展外資安全審查：一是成員國企業與歐盟利益項目相關，二是成員國企業積極參與關乎歐盟安全或公共秩序的技術、資產、設施、設備、網絡、系統、服務等領域。通過強制觸發外資安全審查，歐盟可將其尤為關切的領域納入審查范疇，保障最低的審查覆蓋范圍。

2.3"高度重視審查流入關鍵技術領域的外資

《歐盟提案》以兩個附件的形式列出外資安全審查強制觸發情形，所列內容均與先進技術密切相關，顯示出了歐盟對外國投資進入關鍵技術領域持謹慎態度。附件一為歐盟利益項目，《歐盟提案》所列項目共計20個，較《歐盟條例》增加了12個。其中，《歐盟提案》在保留原有的地平線2020、歐洲國防工業發展計劃等項目基礎上，還增加了地平線歐洲、國防研究準備行動、歐盟醫療衛生計劃等項目，強化了對技術研發和科學研究緊密相關項目的外資流入關切。附件二直接列出了關鍵技術領域，涉及先進半導體技術、人工智能技術、生物技術等10大類和高性能計算、合成生物學、增材制造等42項細分類別，進一步明確對先進前沿技術外資安全審查的重點領域。

3"啟示

根據上文對FIRRMA、《行政令》、《歐盟條例》和《歐盟提案》等政策文件分析看出，美國和歐盟近年來都以國家安全為由持續強化外資安全審查制度，審慎對待外國投資。美國和歐盟的外資安全審查具有審查考慮因素逐漸增多、審查范圍不斷擴大、尤為審慎地對待流入關鍵技術領域的外資等共性變化趨勢。美國和歐盟外資安全審查呈現趨嚴的共性態勢，顯示出發達經濟體投資保護主義傾向加劇、逆全球化思潮抬頭的態勢。

外資安全審查是國際通行的管理制度。中國于2011年出臺了《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，正式明確建立起外資安全審查制度；于2015年在上海、廣東、天津和福建四個自貿試驗區實施《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》，完善外資安全審查制度以使其與自貿試驗區施行的外商投資準入負面清單管理模式相配套；于2020年頒布了《外商投資安全審查辦法》，不斷優化外資安全審查制度。美國和歐盟的外資安全審查機制既有保護國家經濟安全等優點，又存在審查標準泛化、自由裁量權過大等問題。要吸收借鑒美國、歐盟等經濟體外資安全審查制度的經驗和教訓，進一步提升中國外資安全審查制度的運行效率、透明度和便利性，統籌發展和安全，實現高水平對外開放。

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