基于ISO31000標準的社區(qū)矯正風險評估及應對措施研究

摘要：社區(qū)矯正自2003年引入我國以來，在我國各地實踐中模式多樣且發(fā)展水平不一。社區(qū)矯正風險評估作為其關鍵環(huán)節(jié)，對整個社區(qū)矯正具有十分重要的地位與意義。社區(qū)矯正工作在開展過程中存在多種風險因素，可能會導致在社區(qū)的服刑人員出現不服從管教、疏于管教或重新踏上違法道路等重大風險。運用全球統(tǒng)一的ISO31000風險管理國際標準及其風險管理理論對社區(qū)矯正風險進行全面、科學的風險識別和評估，通過風險矩陣法發(fā)現對社區(qū)矯正風險評估中影響較大的評估開展者力量不足、評估程序履行不完整等問題，通過“政府—社會”雙重組織模式、建立社區(qū)矯正專業(yè)化隊伍等措施，提高社區(qū)矯正工作質效。

關鍵詞：ISO31000標準；社區(qū)矯正；風險評估

一、相關研究進展與概述

（一）社區(qū)矯正風險評估研究概況

社區(qū)矯正風險評估是社區(qū)矯正中的關鍵一環(huán)。現代緩刑之父約翰·奧古斯特斯最早建立起犯罪風險評價體系，他主張對罪犯的個人資料、經濟因素、情感因素以及犯罪原因進行分析，從而決定在改造過程中如何對待犯罪人。在1950年海牙召開的第12次世界刑法與監(jiān)獄大會上，大會的組織者大力宣傳美國的社會矯正制度，為世界各國所借鑒。美國威斯康星州于1975年開發(fā)出一套風險/需求評估體系，這一理念后來由美國全國醫(yī)學會采納，之后擴展到美國其它各州。1982年，美國芝加哥大學社會學派的專家Ernest Burgess開發(fā)了世界上第一個統(tǒng)計風險評估量表，該系統(tǒng)具有21項功能，以違法犯罪者的統(tǒng)計特征為基礎。在我國，為了促進社區(qū)矯正風險評估的發(fā)展，李川、馮衛(wèi)國、吳宗等專家從不同領域對社區(qū)矯正風險評估的理論和方法進行深入研究。筆者認為，在對社區(qū)矯正進行風險評估時，不能只局限于對其本身的研究，還要關注導致社區(qū)服刑人員不服從管教、疏于管教或重新踏上違法道路等外在風險，但是在《社區(qū)矯正法》中，社區(qū)矯正的風險評估缺乏明確而具體的規(guī)范，實踐中往往將風險評估作為一項工作來做。在我國，社區(qū)矯正工作迅速發(fā)展的同時，進行風險評價的重要性也越來越突出，為此，本文擬以ISO31000的國際風險管理標準和風險管理理論為基礎，對社區(qū)矯正工作中面臨的各種風險進行全面的剖析，并對其進行科學的評價和分析，針對如何減少社區(qū)矯正工作中的風險因子，進而提升社區(qū)矯正工作的質量。

（二）我國社區(qū)矯正風險評估發(fā)展現狀

與外國相比，我國的社區(qū)矯正工作起步比較晚，適用緩刑、假釋等的比例也相對低，因此，在我國社區(qū)矯正的風險評估工作的開展也受到影響。但是，隨著我國社區(qū)矯正工作的不斷發(fā)展，各個地區(qū)對犯罪人員進行風險度評價與分級管理的意義也逐漸顯現出來。例如，上海市在實施社區(qū)矯正風險評估制度時，以風險評估為參照，編制了《社區(qū)矯正風險評估測評表》，對社區(qū)矯正風險進行分析。該問卷由初始評定表格和階段評定表格組成，其中初始評估的重點是個人因素、家庭因素和社會因素，包括在犯罪過程中是否實施了暴力、首次違法犯罪的年齡、犯罪的主觀方面以及對現實社會的認知等。而階段測試主要考察的是社會交往、社會心理、公益勞動、技能情況等方面，比如對法院裁決的看法、執(zhí)行法律行政法規(guī)的情況、學習教育情況、思想報告情況、融合社會程度等。

（三）新版ISO31000風險管理體系概述

ISO31000標準基于澳大利亞和新西蘭的風險管理標準《AS/NZS4360：2004》，旨在實現安全、健康、環(huán)境和財務風險管理的一體化，適用于各種企業(yè)、組織、協(xié)會、團體或個體等，不受特定行業(yè)或部門的限制，具有廣泛的應用范圍。

在2005年國際標準化組織成立技術管理局風險管理工作組之后，最早的風險管理體系版本于2009年11月正式發(fā)布。該版本問世后，被學術界廣泛認可為現代風險管理理論的典范，許多國家根據此體系制定了本國的風險管理系統(tǒng)。在2018年2月15日，國際標準化組織頒布了其最新的ISO31000《風險管理指南》，以應對過去十年來由于社會、經濟、技術的發(fā)展而出現的各種新的風險，對原來的規(guī)定作出了巨大修改，并給出了相應的應對措施。

ISO31000風險管理體系主要包括風險管理原則、風險管理框架與風險管理流程，該體系覆蓋范圍廣、內容豐富，既有理論性內容，又有指導性實踐。該指南的制定對象廣泛，不僅限于企業(yè)單位，還包括政府、社會等各類組織，以適應其獨特的背景和需求。ISO31000是一種通用的風險管理方法，它不僅適用于某一特定行業(yè)或領域，還可應用于組織的整個生命周期，適用于各個層級的決策和活動。ISO31000風險管理體系流程從建立環(huán)境開始，到風險評估（風險識別、風險分析、風險評價）、風險應對、監(jiān)督和評審，最后回到建立環(huán)境。

二、基于ISO31000標準對社區(qū)矯正風險評估管理流程

（一）建立環(huán)境

“建立環(huán)境”包括組織的目標、組織追求目標所在內部與外部的環(huán)境、利益相關方以及各種風險管理的范圍與準則。社區(qū)矯正風險評估就是通過對其進行風險評估，進而對其人身危險性及重新觸犯法律的可能性進行科學評估，準確解析矯正對象重新觸犯法律的風險大小與范圍，進而為有針對性地實施監(jiān)督與教育矯正，預防矯正對象重新觸犯法律行為，提供一種科學參考。隨著《社區(qū)矯正法》的建立與完善，將較大比例的非監(jiān)禁罪犯納入社會矯正體系，使其內外環(huán)境的不斷優(yōu)化。從風險管理的角度看，社區(qū)矯正的風險評估主要有合法性、必要性和針對性等幾個原則。

（二）風險評估

通過羅列目前社區(qū)矯正風險評估工作中出現的問題，然后對這些問題進行評估，這一過程就是風險識別。社區(qū)矯正中的風險識別，主要是針對社區(qū)矯正工作中存在的一些易被忽略的風險因素。

1.風險識別

（1）社區(qū)矯正風險評估開展者力量不足

社會工作者是社區(qū)矯正評估的主體，他們全面地了解社區(qū)矯正受刑人員的總體狀況，對社區(qū)矯正受刑人員的評估看法與效果將直接關系到對社區(qū)矯正受刑人員的監(jiān)督管理效果。《中華人民共和國社區(qū)矯正法》是我國于2020年頒布實施的一項新法律，旨在推動一支高水平的社會矯正工作隊伍的建立。為此，應加大對社區(qū)矯正人員的管理、監(jiān)督和培訓，使其更加規(guī)范和專業(yè)。在實踐中，對于如何劃分職責，協(xié)調合作，尚無清晰的規(guī)定。另外，社區(qū)矯正風險評估是一件非常專業(yè)的工作，涉及法律、心理學、社會學、犯罪學、統(tǒng)計學等專業(yè)知識，但由于專門從事社區(qū)矯正的人員少之又少，大部分參與社區(qū)矯正的工作人員是掌握其他領域某一專業(yè)知識的志愿者，從而導致在進行社區(qū)矯正風險評估時，不能全面而又專業(yè)地開展。

社區(qū)矯正力量薄弱不僅體現在專業(yè)人員的不足，也體現在社區(qū)矯正支出預算的不足。從財政支出來看（見表1），2018-2021年司法部社區(qū)矯正支出預算占司法支出預算的比重持續(xù)下降，到2021年僅占0.45%。

（2）社區(qū)矯正風險評估內容不明確

在社區(qū)矯正風險評估的過程中，涉及制定方案、獲取評估信息和數據、實施矯正風險評估、修正監(jiān)管和改造措施以及評估矯正效果等多個關鍵環(huán)節(jié)。社區(qū)矯正風險評估的信息獲取途徑主要有：社區(qū)受刑人員的個人資料、庭審記錄、判決司法文書、書面測評以及走訪調查等。然而，在實際應用的過程中，因為其工作量巨大，所以很難獲得詳細而又完整的有關資料。而且在風險評估的過程中，大部分評估者并沒有系統(tǒng)、專業(yè)地理論學習，導致在評估的過程中，沒有按照專業(yè)的評估流程完成，以至于在風險評估過程中存在漏洞。此外，在風險評估結論表述上不規(guī)范，對所出具的結論基本沒有闡述。經調查，社區(qū)矯正機構風險評估意見多為：“同意（不同意）適用社區(qū)矯正條件、建議適用非監(jiān)禁（監(jiān)禁）刑罰”。《社區(qū)矯正法》規(guī)定：調查評估意見的結論應圍繞“適用社區(qū)矯正是否存在社會危險性以及對所居住社區(qū)的影響”，此外，社區(qū)矯正機構不應當提出傾向性意見或建議。另外，在社區(qū)矯正風險評估的結論往往只是簡單的一句話，對評估的事項和因素沒有具體闡述，導致風險評估的可信度不高。

（3）社區(qū)矯正風險評估程序履行不完整

在對社區(qū)矯正組織實施法律的過程中，其實施過程中存在的風險評價問題也有其特殊性。但是，在目前的調研和實踐工作中，過于注重實際而忽視程序的傾向是非常突出的。其中一個重要原因就是缺乏一套科學有效的程序來規(guī)范和制約風險評估活動。調查小組人員公示程序、調查人員回避程序、專家小組協(xié)商程序、取證程序等方面均有不同程度的執(zhí)法不完善和違反規(guī)定。因此，必須通過完善相關法律法規(guī)來規(guī)范這些程序。在《社區(qū)矯正法》以及《社區(qū)矯正法實施辦法》這兩部文獻中，對前述的程序幾乎沒有明確的規(guī)定。

（4）社區(qū)矯正風險評估工作重心偏移

社區(qū)矯正機構在開展風險評估實務工作時，社區(qū)矯正機構的風險評價重點多集中在確定犯罪嫌疑人或犯罪分子的居住地，而忽視了犯罪嫌疑人及其生活的社區(qū)以及對其社會危害的調查，通常都是走個過場。在開展社區(qū)矯正風險評估工作時，應該重點關注的是被告人或者罪犯的社會風險及其對社區(qū)居民的影響。風險評估工作不單單是對犯罪嫌疑人、犯罪分子的固定住所、生活來源等進行認定，這只是確定社區(qū)矯正執(zhí)行地的評判標準。工作重點發(fā)生了轉移，這是由于在進行風險評估時，難以對被告人、罪犯的社會危險性以及對所居社區(qū)的影響進行調查，而受委托人對該調查的接受程度較低。

2.風險分析

風險分析，主要是對風險的來源、成因以及它們正面和負面的影響，以及潛在的不利結果。風險識別重在發(fā)現和描述風險，風險分析就是對風險的成因特征進行深度剖析，評估風險產生的影響及其可能的程度。

對社區(qū)矯正的風險識別之后，建立風險指標體系，用風險矩陣法對社區(qū)矯正風險識別進行進一步的分析。通過專家打分法，選取5-10位行業(yè)專家對上述所識別的風險因素進行評分，將風險概率區(qū)間從1-5分級賦值，分別對應風險發(fā)生的概率界限（0，10%]，（10%，25%]，（25%，50%]，（50%，75%]，（75%，100%]，評分標準如下（見表2）。

通過風險矩陣法對社區(qū)矯正風險評估，可以得出四項風向識別都處于中風險水平，所以需要對風險識別內容給出相應的措施，但也不能忽視規(guī)章制度存在的不足。具體原因分析如下：

（1）社區(qū)矯正機構執(zhí)法理念、執(zhí)法能力滯后

社區(qū)矯正制度實施以來，“人不跑、管得住、不出事”的執(zhí)法理念，在社區(qū)矯正制度試點初期，完全能滿足執(zhí)法工作需求。隨著立法逐步完善，“科學監(jiān)管、分類管理、因人施教”幫助矯正對象順利回歸社會才是順應新形勢需求的矯正理念。但實際情況是，社區(qū)矯正執(zhí)法機構設置混亂、人員配備不足是各地普遍問題，調查評估、日常監(jiān)管工作以社區(qū)矯正工作者（“臨時工”）為主，法律素養(yǎng)不高、能力水平欠缺、職業(yè)保障不足是普遍現象，理念落實、方法陳舊，與時代需求不相匹配。

（2）社區(qū)矯正調查評估非必經前置程序

《社區(qū)矯正法》第十八條規(guī)定：社區(qū)矯正決定機關根據需要，“可以”委托社區(qū)矯正機構或者有關社會組織對被告人或者罪犯的社會危險性和對所居住社區(qū)的影響，進行調查評估，提出意見，供決定社區(qū)矯正時“參考”。這就決定了調查評估并非適用社區(qū)矯正的必經前置程序，是一項軟性規(guī)定。首先，該程序的啟動是社區(qū)矯正決定機關視案件委托情況而定，亦可以不指定社區(qū)矯正機構或相關社會團體，自行調查評估，這是法律范圍內許可的。其次，“參考”不同于自首、立功、認罪認罰等法定從輕情節(jié)，不必然被社區(qū)矯正決定機關采納。司法實踐中，社區(qū)矯正決定機關和社區(qū)矯正機構對該項工作都未給予足夠重視，法律文書采納與否說理不足、調查評估質量不高，都大大降低了調查評估制度的效果發(fā)揮。

（3）社區(qū)矯正決定機關對需委托調查評估案件的范圍失之于寬

據統(tǒng)計，2020年H省A市社區(qū)矯正機構共接受委托調查評估839件，平均每天2.3件，平均每個工作日3.35件。究其原因，主要是社區(qū)矯正決定機關不區(qū)分案件類型，并沒有真正根據案件需要、需求進行委托調查評估，只要有判緩刑可能的，幾乎一律委托社區(qū)矯正機構調查評估。認罪認罰制度的實施，緩刑適用率也在不斷提升，社區(qū)矯正機構每年接受調查評估委托數量也在逐年遞增。社區(qū)矯正機構工作人員普遍反映每天忙于應付調查評估工作，在精力不夠、能力又跟不上的情況下，不可避免地出現調查評估“走過場”的現象。同時，社區(qū)矯正決定機關對調查評估意見不重視、采納與否說理不充分，委托調查評估時間倉促，簡易程序案件、速裁案件不及時委托，導致案件已經判決，才收到調查評估意見。

三、基于ISO31000標準的社區(qū)矯正風險評估應對措施

從社區(qū)矯正的定性結構分析，在《社區(qū)矯正法》中第十三條規(guī)定，國家積極引導和支持社會力量，包括企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和志愿者等參與社區(qū)矯正工作。從該法條可以看出，國家鼓勵社會各界推動社區(qū)矯正的發(fā)展，然而社區(qū)矯正的工作并非通過政府就能夠做好，作為一種非監(jiān)禁刑，該法條并沒有對社區(qū)矯正主體和社會參與力量進行定位。此外，可以通過“政府—社會”雙重組織模式，優(yōu)化組織內部結構，共同促進社區(qū)矯正發(fā)展。

（一）建立社區(qū)矯正專業(yè)化隊伍

目前社區(qū)矯正的專業(yè)化人才隊伍空缺較大，從事社區(qū)矯正的工作者需要具備多方面的知識儲備和能力，然而在現實中的社區(qū)矯正工作中，專職的工作人員就相對較少，所以筆者認為，需要建立一支社區(qū)矯正專業(yè)化人才隊伍。

第一，對現存的在編社區(qū)矯正執(zhí)法人員，進行定期的專業(yè)培訓，包括法律、心理學、社會學、犯罪學、統(tǒng)計學等方面的專業(yè)知識，并為那些在社區(qū)矯正工作中表現優(yōu)秀的工作人員，構建一套有效的激勵體系，以拓展他們的職業(yè)發(fā)展渠道。第二，要制訂社區(qū)矯正人才的培養(yǎng)方案，以學歷、專業(yè)和性別為條件，為新錄用的社區(qū)矯正工作人員設置合理的報考條件，以滿足社區(qū)矯正迫切需要的專業(yè)人才。提高社工的福利水平，吸納統(tǒng)計、教育學、心理學等其他領域的專業(yè)人才，使他們能夠更好地利用在社區(qū)矯正調查評估上的優(yōu)勢，避免將職位因就業(yè)困難而提供給親朋好友的行為。

（二）“政府—社會”雙重組織模式

通過“政府—社會”雙重組織模式，提高社區(qū)矯正工作的積極性，構建起與之相適應的社會參與機制。促進公眾與被害人及加害人之間的良好交互，消弭彼此的障礙，修補受損的社會關系，營造一個和諧、安定的社會氛圍。根據當前的社區(qū)矯正狀況，要建立健全社會參與制度，并將其作為一種規(guī)范的行為模式加以引導。在開展社區(qū)矯正過程中，應充分調動各類有資格的市民參加，并設立更多的非營利機構，配合政府部門開展工作，達到減少政府工作人員，改善社區(qū)矯正工作成效的目的。

（三）細化委托調查評估的被告人、罪犯范圍或案件類型

《社區(qū)矯正法》在征求意見過程中，也收到建議將調查評估作為社區(qū)矯正前置程序的意見，但《社區(qū)矯正法》最終立法時并未采納。筆者認為，所有適用社區(qū)矯正案件都要委托調查評估的“一刀切”做法并不合理，社區(qū)矯正決定機關應當根據個案情況，選擇是否委托調查評估。可在司法解釋層面進一步區(qū)分細化“應當”和“可以”委托調查評估的被告人、罪犯或者案件類型，對一些應充分考慮社會危險性以及對所居住社區(qū)的影響的罪犯應當調查評估，而對一些過失類犯罪可以調查評估。例如：根據刑法規(guī)定，“對犯罪分子決定假釋時，應當考慮其假釋后對所居住社區(qū)的影響”；監(jiān)獄、公安機關決定的保外就醫(yī)類的暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯，一般均為重病，把握好所患疾病嚴重程度是重點，視情況委托調查評估即可；判決有期徒刑三年，擬適用緩刑的，此類頂格適用緩刑的，筆者認為調查評估程序很有必要；交通肇事類過失犯罪（無酒駕、逃逸等惡劣情節(jié)的）決定是否適用緩刑更多應考慮是否積極賠償到位、雙方矛盾是否化解，辦案機關自行核實更為便捷，無需委托調查評估。

（四）調查評估工作應細化評估內容，可采用“打分制”提高評估質量

調查評估制度應充分發(fā)揮社區(qū)矯正“入口關”的作用，為規(guī)范對擬實施社區(qū)矯正的被告人、罪犯進行社會調查評估，提高社區(qū)矯正工作人員的素質，盡可能防范調查評估過程中可能出現的徇私、瀆職、腐敗問題，可以針對被告人、罪犯的性格特點、精神健康、生活習慣、成長史、居所情況、違法犯罪次數、家庭關系、經濟狀況、就業(yè)就學表現、交友情況、鄰里關系和單位意見、悔罪態(tài)度、親屬意見、被害人及親屬意見等設置評分項目，進行逐一細化打分。通過“打分制”的評估機制，從而做到每個調查評估意見依據準確、程序合法、結論權威，通過規(guī)范化、制度化的方式，減少調查評估結論“水分”“人為”因素，切實提高調查評估質量。

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（作者：方愛清，江漢大學法學院教授；姜澤，江漢大學法學院碩士研究生）