長征國家文化公園社區參與機制構建研究：基于國外經驗借鑒的視角

摘要："加強社區參與是保障長征國家文化公園高質量建設的重要途徑。本文在歸納總結美、英、法、德、日本、加拿大、澳大利亞等國家社區參與國家公園建設經驗的基礎上，從社區參與主體、參與模式以及社區參與中的利益分配方式3個方面就構建長征國家文化公園建設的社區參與機制提出建議：（1）帶動多元社區主體參與，增加跨區域、領域合作伙伴；（2）合理運用基礎管理組織，搭建線上、線下社區參與平臺；（3）設置社區參與激勵機制，開展“紅色文化+”系列活動。以期構建完善長征國家文化公園社區參與機制，有效推動長征國家文化公園高質量發展。

關鍵詞："長征國家文化公園；社區參與；國外經驗；運營管理

中圖分類號："F27"文獻標識碼："Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.22.022

1問題的提出

建好用好國家文化公園是黨的二十大報告提出的明確任務。作為首批建設國家文化公園之一，長征國家文化公園的硬件設施建設已進入收尾完善階段，運營管理將成為建設的重點。不過，長征相關遺址和紀念設施數量多、分布散且大都地處偏遠，如果僅僅依靠政府的力量進行運營管理不僅成本高，而且效率無法保證。另外，長征相關遺址多是“事件性”的文化遺存，與當地社區息息相關，繞開社區參與談相關遺址遺存的保護利用無疑是不夠的。因此構建長征國家文化公園社區參與機制成為大勢所趨。

筆者認為，“國家公園”概念是一個“舶來品”，國外在社區參與國家公園建設方面積累了大量有益的經驗，這些經驗對構建長征國家文化公園社區參與機制具有積極的借鑒意義。20世紀末，以美國為代表的西方國家開始重視國家公園運營管理的多方參與。進入21世紀后，國內學者不斷引介相關的國外經驗。楊銳（2001）指出1985年之后美國國家公園局開始強調與私人組織開展合作；王應臨（2013）等對英國國家公園管理體系進行的較全面的介紹和評述；劉鋒等（2014）明確了國家公園管理體制在中國實施的合理性和可行性；張書杰等（2019）、秦子薇等（2020）對英國的“合作伙伴模式”和公眾參與機制進行了探討；朱洪革（2022）等人將國外國家公園的社區參與模式歸納為逐步演化型、分區多主體型、聯合和互動協商型四類模式等等。上述研究雖然取得了豐碩成果，但這些經驗做法如何與長征國家文化公園建設的實際相結合，還需要具體問題具體分析。

2國家公園社區參與機制構建的國外經驗

從總體上看，當前國外在運營管理國家公園的過程中大都強調與當地社區合作，重視建立由政府主導的、與當地社區以及各類組織進行合作的社區共管機制。

2.1多元化的社區參與主體

國外在國家公園運營管理領域傾向于構建多元化、市場化的社區參與主體體系，重視社區居民在公園運營管理中的參與程度和話語權。

作為世界上最早建立國家公園的國家，美國國家公園的社區參與經歷了中央集權—合作共管—部落自治的發展歷程，社區在國家公園內的權利越來越得到重視。例如門羅堡國家公園是美國重要的軍事遺址。在最開始的保護籌劃階段，門羅堡注重多方參與，不僅廣泛聽取了各方面專家意見，并且在計劃中強調優先考慮保持門羅堡向公眾開放。門羅堡還建立了互動性網站，廣泛征求民眾意見，讓網友們自由發表觀點，通過搭建線上線下的參與平臺，實現更大范圍的、更加多元的社區參與。在綜合公眾意見之后，門羅堡將創建一個歷史公園、度假村和住宅社區，它擁有自我維持的商業和旅游業系統，同時保留歷史遺產和充滿活力的社區。

為了吸引更多的主體參與國家公園的運營管理，英國和蘇格蘭建立了國家公園合作伙伴管理模式?！昂献骰锇椤保≒artnership）不同于普通的社區參與，其更重視的是利益共享和風險共擔，合作是其前提，體現出一種社區參與的更高級別，更多的權力和義務的對等。譬如蘇格蘭凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms"National"Park）制定了《凱恩戈姆斯地方發展戰略（LEADER）》，建立起有49個合作伙伴參與的“凱恩戈姆斯地方行動小組”。這些合作伙伴的構成和宗旨各有特色，涉及到公園管理的各個部分，包括議會、信托、合作伙伴組織及其他非政府組織等，充分體現了社區的多元參與，呈現出社區參與主體跨區域、跨領域的的特征。

2.2多樣化的社區參與模式

雖然都重視參與主體的多元化，但由于國外國家公園的產權特征各異，所以不同國家會采用不同的社區參與模式。美國地廣人稀，便于開展大規模的生態移民搬遷來保護國家公園，采取以政府為主導的三級垂直“社區共管模式”。這是一種中央集權式的以聯邦政府為核心的公私結合管理體系，由國家公園管理局（NPS）與當地社區合作共同管理公園。

加拿大雖然同樣地廣人稀，但并不適合采用建立禁區的方式來保護國家公園。為了調動更多的主體、特別是公園內的社區、城鎮參與國家公園保護，加拿大建立了世界上第一個國家公園管理機構——國家公園管理局。這個機構不僅是大多數國家公園土地的業主，而且所有國家公園體系成員單位都做到了“一地一主”。國家公園管理局擁有日常管理的全部權力（包括規劃權、項目審批權、綜合執法權等），能夠自主地與當地社區開展合作。

與美國和加拿大不同，日本人口稠密。為了避免社區居民與政府之間的矛盾，日本國家公園在建立之初即以分區多主體治理為特征。1931年日本頒布《國家公園法》，將國家公園內的區域分為特殊區與普通區2大類，其中特殊區又細分為Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類3種區域，實行分區治理。同樣人口密集且土地復雜的法國也沒有照搬美國的中央直管模式，而是借鑒美國的“大區公園”（相當于州立公園）建設經驗，最終形成了一種“上下左右里外結合”的國家公園社區參與治理模式。具體體現為多方參與的董事會治理結構和作為共同管理規則的憲章。這類治理模式中董事會是公園加盟區管理的主要決策者，吸納了不同的利益相關方參與決策，法國通過這種方式確保地方代表享有充分的決策參與權和管理決定權；另外其國家公園憲章的起草也按一定的比例分配董事會委員席位，以保障地方代表在決策過程中充分的話語權。

2.3多途徑的利益分配方式

國家公園社區參與離不開各方利益關系的協調，合理的利益分配方式則是提升社區居民參與公園管理內驅力的有效方式。

美國為了協調國家公園與社區各方利益關系，特別是“權、錢”矛盾而逐步建立起“特許經營權”制度，其內涵是國家公園管理局在國家公園內授權開展的各類商業服務。1965年，美國頒布了《特許經營政策法案》正式確立了特許經營權。目前，美國國家公園系統的419處國家公園單位中，有105處開展特許經營活動，特許經營合同數量約500份。特許經營制度有效的提高了私人企業進入國家公園運營管理的積極性，對特許經營者的自我管理進行了規定，同時提高了國家公園管理局的特許經營費收入。

以上文提到的門羅堡國家軍事公園為例。門羅堡通過“特許經營權”引入私人企業參與國家公園建設，并且鼓勵商業活動，拓展資金來源渠道，用運營的收入來支付紀念地的維護費用。目前來看，維護門羅堡的經濟收入來源主要有3個方面：第一，54.84%的經濟收入來自聯邦政府；第二，32.83%來自發展局的居住、商業租賃；第三，12.33%來自OEA和VDOT等政府組織。在綜合公眾意見之后，門羅堡將擁有自我維持的商業和旅游業系統，同時保留歷史遺產和充滿活力的社區。門羅堡并非徹底改造成為旅游區或者博物館，而是采用保留社區的規劃策略。

效法美國的“特許經營權”模式，澳大利亞的烏魯魯-卡塔丘塔國家公園創建了多元共管框架與公眾參與平臺，引導當地社區居民以及社區組織參與管理經營，并且充分尊重社區居民的傳統文化，將其地方性的知識和生存技能應用到管理過程中。政府支持社區居民積極參與旅游經營，允許其獨資或合資旅游企業、建設文化中心以及開展解說服務等。

與美國鼓勵直接引入私人企業不同，法國提出通過設立“加盟區”的方式引入私人企業，協調社區參與中的各方利益關系。《法國國家公園憲章》明確要求把國家公園分為核心區和加盟區，這是法律層面上的保障。其核心區是以資源保護為首要目標，兼顧生態保育和科研教育功能；加盟區主要以社區協調發展為出發點，由周邊市鎮與國家公園管委會簽署自愿加盟協議，促進資源保護和經濟發展的有機結合。法國國家公園通過設置“加盟區”的方式使國家公園在進行商業活動的同時為社區居民提供了從業崗位，鼓勵社區居民參與公園運營管理。

3長征國家文化公園社區參與機制構建

可以看到，國外已經構建起比較成熟的國家公園社區參與機制，其經驗做法雖然各具特色，但大都注重因地制宜?；诖?，我們在借鑒相關國際經驗，構建長征國家文化公園社區參與機制的過程中，必須從實際出發。

3.1帶動多元社區主體參與，增加跨區域、領域合作伙伴

國外的經驗已經證明，多元化的社區參與主體是構建科學合理的社區參與機制的基礎。首先，在長征國家文化公園建設的地方承載社區應設置咨詢小組，以當地鄉賢精英、歷史及遺產方面專家作為社區代表，對有關村落規劃和遺產保護利用問題及時展開探討，廣泛征集社區居民意見，并將有關會議決定對社區居民進行公示。

其次，長征國家文化公園的地方運營管理不能僅依靠“單兵作戰”，我們可以借鑒英國的“合作伙伴模式”通過增加跨區域的合作關系，實現長征國家文化公園內部各建設區域以及不同行政單位之間的聯合互動，具體即由?。▍^）政府統籌，以該?。▍^）紅色旅游協會等組織牽頭，協調不同區域，乃至村與村之間的社區力量，開展一體化的精品紅色旅游線路，推動長征國家文化公園不同區段之間的交流往來、互通有無、相互借鑒，擴大社區參與主體的范圍。

同樣重要的是增加跨領域的“合作伙伴”。一方面，可以積極開展館校合作，注重鄉村博物館、紀念設施等長征國家文化公園已有設施之間的聯合，鼓勵政府部門、軍隊成員、中小學生等前來進行紅色研學。另一方面，要注重教育功能，在原有基礎上培養一批當地的鄉賢精英，成立紅色講解員團隊。除此之外，長征國家文化公園分為管控保護、主題展示、文旅融合、傳統利用四類主體功能區建設，因此長征國家公園“合作伙伴”的挑選應以功能區為標準，諸如商業活動、紅色資源保護、自然生態維護、社區改造等方面。

3.2合理運用基礎管理組織，搭建線上、線下社區參與平臺

長征國家文化公園應重視對基層管理組織的協調運用。根據國外公園的建設經驗發現，通過社區積極參與和反復磋商制定的政策，能更好地提高國家文化公園的管理效益。長征國家文化公園應有機結合“自下而上”的社區參與模式與“自上而下”的政策指導，以地方政府的有限參與為引導，以鄉鎮、村落原有自治組織為基礎，整合國家文化公園管理部門社區治理相關管理人員、基層工作人員、社會組織、村委會、社區居民等，創建“管理機構+村委會+社會組織+志愿者+社區居民”的多元治理主體聯盟。

值得注意的是，長征國家文化公園可以以行政村為單位，為社區參與國家文化公園的運營管理提供多樣化途徑。長征國家文化公園中的地方政府應充分利用現有基礎設施和資源，通過村委會等基層組織搭建線下社區參與平臺，并通過網頁、微信公眾號等融媒體搭建線上社區參與平臺，為社區居民參與公園管理提供多方途徑，減弱社區參與的時空限制。

3.3設置社區參與激勵機制，開展“長征文化+”系列活動

長征國家文化公園中的地方政府、公園管理者和社區居民應共謀創新性和前瞻性的參與方案，設置社區居民參與激勵機制，引入第三方企業積極開展“長征文化+”系列活動，并且鼓勵社區居民參與，保障社區居民的優先從業權，對社區居民進行利益傾斜。

在長征國家文化公園廣西段建設中，桂北擁有著豐富的民族文化，可以以“長征文化+民族資源”的模式，加強互動體驗式文化產品的設計與開發，鼓勵社區居民發掘民族工藝及其手工藝作品，從而增加社區居民收入。除此之外，長征沿線鄉村地帶往往有著得天獨厚的自然資源，可以通過“紅色資源+綠色產業”的方式讓村落規劃與公園建設分區有機銜接。值得強調的是，相關的紅色旅游開發、社區規劃應與當地社區居民合作開展?？梢酝ㄟ^“公司+農戶，動態的展演＋無限的展開”的方式開展與社區居民的合作，鼓勵社區居民直接參與紅色經典主題民宿、營地的建設。

綜上所述，長征國家文化公園建設正在不斷的推進中，各類硬件設施趨于完善，建設重點轉移到后期的運營管理方面，社區參與對于國家文化公園的地方性運營管理具有極其重要的現實意義。而多種相關國外經驗顯示，社區參與要重視基層管理組織的作用，鼓勵多元主體參與公園管理。長征國家文化公園應“建設和運用”并重，扎根于遺產所在地的社區之中，與社區居民攜手同進，重視各民族村落的團結，協調好各方利益關系，注重當地社區的可持續發展。只有增加當地社區居民的參與程度并使居民切實體會到與自身利益相關，從被動的接受者轉變為主動的遺產保護者，才能帶動當地社區的發展，構建長征國家文化公園“保護開發—增值增收—增加保護開發投入”的良性循環。

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