地方公辦本科院校預算績效目標管理問題及其對策

［摘 要］地方公辦本科院校普遍面臨辦學經費不足的問題。如何實施全面預算績效管理，合理設置目標，加強目標審核，大力推動績效目標評價結果的運用，將有限的資金用到“刀刃”上，是目前地方公辦本科院校亟須解決的重要問題。文章以目標管理理論和目標設置理論為基礎，從頂層設計、指標設置、績效目標審核以及預績效目標激勵與約束等方面進行系統研究，提出建立多部門的預算績效管理機構、規范規章制度、構建完善的績效目標指標體系以及加強績效目標結果應用等對策，以期促進地方本科院校實施全面預算績效管理，提高資金使用效率。

［關鍵詞］地方本科院校；預算績效；目標管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.020

［中圖分類號］G647.5 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-00-04

0" " "引 言

教育部網站2022年統計數據顯示，地方公辦本科高校全國共計735所，占公辦本科院校數量的86.57%，承擔著培養國家高層次人才的主要責任。地方公辦本科院校的發展各有特色，其高質量發展需要有強大的財力支撐，但教育經費投入不足的問題日益凸顯。以湖南省高校網站公布的2023年度預算經費數據為例，中南大學預算經費將近120億元，超過了湖南排名前10的省屬本科院校預算經費的總和。辦學經費不足已經成為地方公辦本科高校亟待解決的難題。因此，地方公辦本科院校應實施全面預算績效管理，強化績效目標導向，真正做到“花錢必問效、無效必問責”。

全面預算績效管理作為一種預算管理模式，是績效目標導向下的目標管理［1］。績效目標管理是以績效目標為對象，以績效目標的設定、審核、執行及反饋應用為主要內容所開展的預算管理活動。2018年修訂的《預算法》將績效目標管理作為編制預算草案的要求。為規范預算績效目標管理，財政部分別在2015年和2021年下發《中央部門預算績效目標管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，以提高績效目標管理科學化、規范化、標準化水平，進一步推進預算績效目標管理提質增效。

本文以績效目標管理的理論研究為基礎，結合地方公辦本科院校在實際工作中出現的問題，從加強頂層設計、績效目標的設置和審核、績效目標的反饋應用等方面提出地方公辦本科院校預算績效目標管理的建議，逐步構建以績效目標管理為核心的全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，以期推動地方公辦本科院校預算績效管理。

1" " "預算績效目標管理的理論基礎

績效目標是全面預算績效管理的關鍵點，預算績效目標管理作為一項系統工程，其理論基礎包括目標管理理論和目標設置理論。

1.1" "目標管理理論

目標管理這個概念最先由彼得·德魯克（Peter F. Drucker）在《管理：任務、責任、實踐》一書中提出。績效目標管理理論是運用系統的方法，從多角度出發，構建一個綜合的、全方位的管理體系，進而高效達到目的的方法論［2］。該理論認為，個人目標是員工的工作基礎，是員工在工作中產生內驅力和創造力的動力，組織將自身的使命和任務進行有效分解并轉化為組織目標，結合員工個人目標，將組織目標分派給組織中的每一個員工，以此引導員工的行為，用“自我控制的管理”代替“壓制性的管理”。

1.2" "目標設置理論

目標設置理論是由美國馬里蘭大學教授埃德溫·洛克（Edwin A. Locke）和修斯首先提出。該理論也被稱為過程性激勵理論，認為目標具有引領和激勵作用，目標設置的根本目的就是促進激勵。目標激勵就是這種由需求轉化為動機，再由動機轉化為行動，以達到目的的過程［3］。組織借助外部刺激的引導作用，讓員工適度參與以組織的愿景和使命具體化為目標的過程，盡可能使組織目標與員工個人目標相融合，使組織中的每一個人向著同一目標努力。

2" " "地方公辦本科院校預算績效目標管理面臨的問題

績效目標管理是預算績效管理的首要環節和關鍵要素，但在實際工作中，地方公辦本科院校的績效目標管理工作在目標設置、審核以及結果運用等方面還不太理想。

2.1" "績效目標設置方面

第一，績效目標設置的主觀性偏強。地方公辦本科院校的績效目標往往按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則由資金申請部門自行設定。預算資金申請部門在設定績效目標時通常從自身利益出發，為了能夠輕松完成設定的目標任務，績效目標值設置難度有時相對偏低，失去了績效目標管理的意義。

第二，績效目標設置與預算編制的匹配度偏低。目前，地方公辦本科院校編制預算同步設置績效目標多集中在財政性的項目支出范圍內，非財政性的基本支出幾乎沒有設置績效目標。一些情況下，即使設置績效目標，目標也往往過于籠統空泛，造成績效目標設置與預算編制“兩張皮”的現象。

第三，績效目標的細化量化程度不高。地方公辦本科院校的績效目標設置往往很難體現績效目標的量化、可測和可比，缺乏約束力和可考量性［4］。具體表現如下：年度計劃未細化，實施內容和項目周期不明確，定性指標偏多，定量指標偏少，定量指標中關注數量的指標偏多而關注質量和效率的指標偏少等。

2.2" "績效目標審核方面

績效目標往往由預算資金申請單位自行設定，因此對預算績效目標審核時，加強獨立評價顯得尤為重要。但實際工作中，地方公辦本科院校基本沒有專門的績效管理部門和專職的績效目標審核人員，多為財務部門和財務人員兼任，很少是專家或專業技術人員。此外，目標審核往往存在前期調研缺乏、評審時間短等問題，審核重點也大多聚焦在預算收支平衡方面，關注績效目標整體的合理性和科學性方面的審核很少，造成績效目標審核程序性大于實質性。

2.3" "績效目標結果應用方面

預算績效目標管理從本質上是以結果為導向，強調以預期目標和績效評價結果為導向配置資源［5］。但在實際工作中，地方公辦本科院校績效目標評價結果的應用大多體現為發現和反映預算執行過程中出現的問題，缺乏針對評價結果的后續整改和反饋。同時，績效目標的評價結果通常沒有與下一年度學校的預算編制和獎懲機制掛鉤，不利于激發各預算部門的積極性，績效評價的結果運用流于形式。

3" " "地方公辦本科院校預算績效目標管理的優化建議

凡事預則立，不預則廢。地方公辦本科院校應通過加強頂層設計、優化績效目標設置、強化績效目標審核和完善績效目標應用等方式，將傳統的事后評價轉變為事前管理，逐步完善預算績效目標管理，統籌安排學校資金用途，優化支出結構，提高資金的使用效率。

3.1" "加強預算績效目標管理的頂層設計

第一，完善組織架構。績效目標管理包括績效目標的設定、審核、評價和應用的全過程，因此需要構建一個由不同部門組成的組織體系來加強管理［6］。《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》指出，各單位要建立由主要負責人擔任組長的預算績效管理工作領導小組，全面負責預算績效管理工作。地方公辦本科院校應在全面實施預算績效管理的前提下，以預算績效目標為核心，構建一個多部門參與、層次分明的績效管理架構，包括學校決策部門、預算績效管理工作領導小組、財務部門、審計部門、歸口管理部門以及資金使用單位（見圖1），改變預算績效管理中財務部門“唱獨角戲”的狀態。

第二，加強制度規范建設。規范管理，制度先行。地方公辦本科院校應加強績效目標管理制度建設，從學校和部門兩個層面構建與預算管理結合更緊密的績效目標制度體系，從源頭規范預算績效目標管理。學校層面制定預算績效管理辦法，堅持績效導向的基本原則，要求績效目標與預算同步編制、同步審核、同步批復、同步監督、同步評價、同步公開，健全與預算安排和績效目標掛鉤的激勵機制。各職能部門將績效目標管理的要求嵌入具體的管理辦法中。

3.2" "規范預算績效目標管理流程

地方公辦本科院校應以績效目標為核心，將績效目標貫穿預算編制、審核、批復、執行與監督，以及評價與應用的全過程，規范預算績效目標的流程管理，實現績效管理與預算管理一體化。流程分為3個階段（見圖2）。第一階段，績效目標設置階段。按照預算與績效目標同步申報、同步審核、同步批復的原則，確保完善預算編制和績效目標管理的事前評審機制。第二階段，績效目標執行與監督階段。利用信息化手段及時跟蹤預算執行情況和績效目標完成情況，發現問題及時糾正，提升績效目標管理的效率。第三階段，績效目標評價階段。通過對績效目標完成情況和預算執行情況的全面考評，將評價結果及時進行反饋應用，作為下一年度績效目標設定和預算編制的依據。

3.3" "加強績效目標設置管理

地方公辦本科院校在編制下一年度預算時，應將科學規范地設置預算績效指標作為職能部門和二級學院申請預算資金的前提條件，不斷提高預算績效目標管理的水平，實現績效目標管理科學化、規范化、標準化。

第一，增強與學校內涵發展規劃的關聯性。實際工作中，地方公辦本科院校應根據學校內涵式發展戰略及人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新和國際交流合作的五大辦學職能要求設定績效目標［7］，并將績效目標的設定與預算的編制有機結合，突出預算編制重點，科學、合理地編制預算支出計劃，實現學校內涵式發展戰略、績效目標與年度預算的協調一致，有效配置學校資源，為履行職能提供資金保障，從源頭提升地方公辦本科院校的治理能力。

第二，構建科學規范的績效指標體系。地方公辦本科院校應按照高度關聯、重點突出、量化易評的原則設置績效指標，建立全面完整、重點突出并有利于進行財務分析運用的高質量績效指標體系［8］。首先，根據學校內涵式發展戰略和細化的任務清單，設置質量高、權威性強、具有學校特色的績效指標。其次，參考學校歷年和類似地方公辦本科院校的實現值并進行測算，以可行性原則為基礎，從嚴從高設定指標值。最后，增強各層級績效指標間的邏輯性與相關性。

3.4" "加強績效目標審核管理

地方公辦本科院校應將績效管理的關口前移，嚴格績效目標事前審核，將績效目標審核結果作為申請預算的必備要件，從源頭上規范預算績效目標管理工作。

第一，建立專門的績效目標審核小組。地方公辦本科院校應建立一個由財務、審計、紀檢、職能部門以及二級學院共同參與的預算績效目標評審工作小組。對于年度重點建設項目和涉及金額較大的項目，學校還可以引入第三方機構參與預算績效目標評審工作小組，以此實現績效目標審核主體的多元化，提高績效目標審核科學性和公平性，增強預算編制的合理性、預算執行的規范性和追責問效的可追溯性。

第二，加強績效目標的多維度審核。地方公辦本科院校應以預算管理一體化建設為契機，將績效目標設置是否全面、與預算是否匹配、是否量化等要素嵌入預算管理一體化的流程，對績效目標進行多維度審核。學校的政策法規部門應對績效目標的整體性和科學性進行審核，歸口管理部門應對績效目標的業務相關性進行審核，財務部門應對與資金相關的部分進行審核，涉及專業技術和行業標準方面的還應協調第三方進行績效目標審核。

3.5" "完善績效目標評價結果的激勵約束機制

地方公辦本科院校應重點關注學校預算資金使用的實際貢獻和最終成果，將預算績效目標與績效評價結果進行對比分析，總結績效目標的完成情況，構建強有力的預算績效目標評價結果的激勵約束機制。

第一，加快實現績效管理與預算管理一體化。地方公辦本科院校應通過預算管理一體化建設，將預算績效評價結果應用在預算編制、執行、監督、評價和應用的預算管理全流程中，加快實現績效管理與預算管理一體化。將績效目標評價結果作為下一年度預算安排的重要參考指標，對績效目標評價較好的項目優先保障，對績效目標評價一般的項目督促改進，對績效目標評價較差的項目一律削減或取消，實現績效目標評價結果、年度預算編制和資金分配的有機結合［9］。

第二，規范績效目標結果反饋和應用機制。地方公辦本科院校應制定績效管理辦法，規范績效目標結果反饋和應用機制。績效目標評價結果應及時反饋到預算資金的使用部門，并將結果納入領導班子年度考核和個人績效考核內容，重大項目實行績效目標評價結果的終身追究制，使“花錢必問效、無效必問責”的績效目標應用機制真正落到實處。同時，地方公辦本科院校應向社會公開績效目標的評價結果，接受公眾監督，從而真正提高教育經費的使用效益。

3.6" "推進預算績效管理信息化建設

隨著大數據和人工智能技術的快速發展，地方公辦本科院校應利用預算管理一體化建設的契機，加快實現預算管理系統和績效管理系統一體化建設。采用信息化手段，使學校各部門的預算資金數據和績效管理數據互聯互通、有效銜接，完善預算績效目標的設置、審批、執行、反饋和應用的全過程管理，創新目標體系和評價體系中的目標制定與績效評價方法，充分運用數據挖掘分析技術，根據預算資金執行情況和績效目標完成情況自動評價并進行分析，對于資金執行情況或績效目標完成情況發生偏離的項目，系統會自動預警，自動分析產生偏離的原因及其類型，以使學校及時作出預算調整，實現績效從“人為判斷”向“數字應用”的轉變，加強對預算資金和績效目標執行情況的“雙監控”，促進地方公辦本科院校預算績效管理工作的發展［10］。

4" " "結束語

構建全面預算績效管理體系是提升地方公辦本科院校治理能力和治理水平、實現高質量發展的要求，而預算績效目標管理是地方高校全面實施預算績效管理的核心內容，因此，地方公辦本科院校必須高度重視預算績效目標管理，借助信息技術手段，構建以績效目標管理為導向的預算績效管理體系，提高預算資金的使用效率，以實現高質量發展。

主要參考文獻

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