第三支柱養老保險制度緣起、功能定位及政策設計探析

［摘 要］在我國人口老齡化程度加劇，經濟增速放緩，就業形態變化且人們需求日益多樣化的背景下，第三支柱養老保險發展受到廣泛關注。文章從第三支柱養老保險的制度緣起、功能定位和政策設計3個方面對第三支柱養老保險的理論研究現狀展開探討。隨著第三支柱養老保險制度實踐和理論研究的不斷推進，其所涉及的研究視角、研究內容與方法將會進一步豐富和完善。

［關鍵詞］第三支柱；養老保險；功能定位；政策設計

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.048

［中圖分類號］F840.67 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-0-03

0" " "引 言

在我國人口老齡化程度加劇、就業形態變化且人民需求日益多樣化的背景下，第三支柱養老保險制度成為解決我國養老保險制度發展不平衡和不可持續問題，完善多層次、多支柱養老保險體系的重要制度安排。2022年，財政部等五部門聯合發布了《個人養老金實施辦法》。自此，個人養老金在31個先行城市（地區）試行，第三支柱養老保險制度建設制度化進程又向前了一步。然而，第三支柱養老保險作為一個新事物，有諸多問題仍待進一步探討。本文旨在對近幾年相關研究文獻進行研究，期望為完善我國多層次、多支柱養老保險理論體系和政策研究提供參考。

1" " "第三支柱養老保險制度緣起

20世紀70年代，西方國家面臨經濟增速放緩和人口老齡化加劇的挑戰；新自由主義思潮盛行，“減輕國家福利負擔、強調個人責任”是養老金改革的核心。1994年，世界銀行的報告中首先提出三支柱養老保險體系：第一支柱是政府主導的強制性、現收現付公共養老保險計劃；第二支柱是私人管理的強制性、積累制、職業養老金計劃；第三支柱則是市場化運營的自愿性職業或個人儲蓄計劃［1］。同期，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）、歐盟和國際勞工組織則把第三支柱僅定義為自愿性個人儲蓄制度。三支柱養老保險理論試圖劃分國家、企業和個人的責任邊界，并通過第三支柱的建立使傳統個人養老儲蓄由“非正規”的家庭安排轉變為稅收政策支持的“獨立和正規”的養老金制度安排。該理論對世界養老金制度改革產生了重要影響，很多國家的養老保險制度都先后走向了多支柱發展道路。

中國的養老保險制度經歷了從“國家—單位”保障到“國家—社會”保障的轉型。這種轉型是在對計劃經濟福利體制反思過度和外國行動者參與的情況下進行的，是從作為國有企業改革配套和社會主義市場經濟組成部分的制度定位啟動初始改革的［2］。因此，黨的十六大（2002年）以前的養老保險制度具有經濟附屬性。2002—2020年，我國養老保險制度表述為3個層次：第一層次是政府主導的法定基本養老保險，第二層次為政策支持的企業年金或職業年金，第三層次則為市場自愿成交的商業型養老金，進而形成政府主導、三方分責、社會化和多層次的養老保險制度。但法定層次獨大且不成熟，第二、三層次嚴重滯后是養老保險各層次之間長期存在的主要問題之一［3］。隨著少子老齡化加劇和經濟增速放緩，養老保險制度整體的可持續性堪憂。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景園林的建議》中首次提出了“發展多層次、多支柱養老保險體系”，此后的文件中多次提到“積極促進和發展第三支柱養老保險”。

2" " "第三支柱養老保險的功能定位

從個人和家庭角度來看，提供終生消費的熨平機制，以抵御年老時收入和財富的減少；從公共政策角度來看，減貧及對收入和財富進行再分配，是養老保險制度初衷。只有在明確養老保險體系整體制度定位的基礎上，厘清多層次、多支柱中各層次及各支柱的結構和關系，才能凝練出第三支柱養老保險的獨特目標和功能定位。

很多學者在對層次和支柱概念進行辨析的基礎上，論證了第三支柱養老保險的功能。例如，鄭秉文提出多層次偏重不同制度的重要性和不同層次之間地位的次第關系，而多支柱則反映合理分責與均衡發展的要求，所以多層次和多支柱并用不僅表現出國家承擔養老保障的主體責任不變，而且表達出國家、企業和個人分責的基本原則［4］。齊傳鈞認為與多層次不同，各支柱主要服從功能需要，在體系中具有相對獨立性、平等性和無法替代性，能夠更好地適應后工業化時代多樣化、自由化和去中心化的就業形態與生活方式，進而實現人人都有合意水平的養老保障全覆蓋目標［5］。陽義南進一步分析指出，只有縱向疊加的多層次和橫向并立的多支柱立體結合，才能構筑一個完整的養老金體系模型；每一個層次的目標可以由一個或幾個支柱來承擔；在不同國家，具體各層由哪個或哪幾個支柱構成，又會有不同組合［6］。因此，在強調養老保險制度“層次”的同時，也要重視“支柱”的作用。當然，從次序上看，優先推進法定層次的制度改革和定型［3］并不與重視“支柱”的作用相矛盾，反而是第二、三支柱發展的基礎。

此前，社會主導觀點認為：個人主導、自愿參與的第三支柱養老保險制度是第一支柱法定基本養老保險的補充；發展第三支柱主要是為滿足少數高收入群體更高層次的養老保障需求，從而起到“錦上添花”的作用。但近年來，隨著第三支柱養老保險理論的豐富和試點工作的推進，學術界逐漸認為第三支柱養老保險應從“補充”地位上升至“支柱”地位，滿足大多數人多樣化的保障需求，因而具備“雪中送炭”的作用。

2018年開始試點的稅延型商業養老保險的失敗，證明了將第三支柱養老保險制度定位為第一、二支柱的補充，其命運“不是被束之高閣，就是無疾而終”；應該從推進國家治理體系和治理能力現代化、促進共同富裕的高度來看待第三支柱［4］。我國新時代作出共同富裕的發展目標，同時提出了均等化與激勵性要求［7］。強調均等化就需要改變舊的思想，基本養老保險回歸保基本，最終實現全國統籌。而強調激勵性就需要重視政府之外的企業和個人的力量，為第二、三支柱的發展留有空間［8］。其中，第三支柱是一個基于自愿選擇、產權私有的市場化基金積累制度，因而具有激勵作用。

3" " "第三支柱養老保險的政策設計

有什么樣的功能定位，就會有什么樣的政策設計。目前，我國第三支柱養老保險的政策設計在學術界存在一定的爭議，還需要進一步明確。

3.1" "加入與退出機制

目前，相關政策將加入法定基本養老保險作為參加第三支柱個人養老保險的前提。但有不少學者并不贊同，如鄭秉文認為參加第一支柱法定基本養老保險并非必要前提，無論是否加入勞動力市場，是否達到法定退休年齡，只要資本市場收益率好，甚至剛出生的嬰兒和中小學生也可由監護人幫助建立賬戶并繳費，并認為可以通過自動加入機制擴大其覆蓋面［4］，但是不能過分夸大第三支柱養老保險的作用。本質上，第三支柱個人養老保險是基金積累制，沒有代際支持和互助共濟功能，而且受資本市場波動影響較大，投資的高回報率也很難獨立于人口老齡化而持續存在。泛化第三支柱養老保險適宜人群，可能偏離制度設計的初衷。在制度實施過程中為避免該制度可能的局限性，需要審慎確定參保人員的資格，防止給低收入者帶來負擔；探討在不增加雇主或平臺等渠道成本的前提下設置激勵機制；同時加強對各種合格投資產品監管；設定符合參保人風險承受能力和收益水平需求的默認投資組合。

3.2" "財政與稅收政策

目前，國家對個人養老金賬戶繳費采取定額制、EET型稅收優惠政策，未動用財政補貼等政策工具。養老金收稅模式主要有EET、TEE及TTE三種形式，其中E是免稅（Exempt）、T為征稅（Tax）；EET模式即在繳費和投資環節免稅，而在領取時征稅；TEE模式是指在繳費環節征稅，而投資和領取環節免稅。目前，個人養老金賬戶繳費按照12 000元/年的限額標準來執行，繳費階段免稅；領取個人養老金不并入綜合所得，單獨按照3%的稅率計算繳納個人所得稅，實行的是EET稅收優惠模式。相比2018年的稅收遞延型養老保險試點，稅收對象進一步拓展至全體基本養老保險已覆蓋人群，體現了個稅型制度向普惠型養老保險制度轉變的政策傾向。如果進一步通過共用的、可積累的稅收優惠總額整合二、三支柱，有望擴大服務人群至第二支柱、滿足人員流動和靈活就業的需要［8］。但是，由于僅選取單一稅收優惠政策和模式，個人養老金賬戶的稅收優惠距事實上的普惠還有較大距離。中國當前的稅收環境和理財產品普遍投資收益免稅，EET模式不具稅收優勢。如果在推廣普及EET型個人賬戶的同時適時推出TEE型稅收優惠政策，可以增加對非正規就業的中低收入者的制度吸引力。同時，我國稅制不夠健全，少數中高收入群體的稅收敏感性高，會形成逆向補貼。因此，有學者認為政府要實施的并非稅收優惠，而是財政補貼，包括但不限于財政承受范圍內對非正規就業的低收入群體的直接財政補貼力度，適齡特定群體的生育補貼等［4］，并賦予不同參保群體以政策選擇權［9］。齊傳鈞甚至認為可以通過政策設計和相關制度整合，實現第三支柱養老保險制度全覆蓋，并實現10%～20%的目標替代率［5］。

3.3" "市場與政府職能

基于“有效市場”和“有為政府”的原則，進一步明晰政府與市場的關系，尤其是政府及其各部門的職責，對第三支柱養老保險制度健康持續發展至關重要。首先，為了推動第三支柱養老保險的發展，政府需要建立低成本、管理便捷的綜合管理平臺。目前，“國家社會保險公共服務平臺”提供了在線開立第三支柱養老保險個人賬戶，且與基本養老保險關系關聯。服務平臺提供了包含保險、儲蓄、理財和基金在內的608個產品目錄，以及繳費憑證打印等便民服務功能。其次，在繳費、投資管理和待遇領取環節，參保人需要開設唯一的銀行養老金資金賬號（在線開戶），通過產品目錄內的不同競爭性金融機構及其各自的個人養老金菜單來實現。各市場化金融機構的廣泛競爭，事實上能提高覆蓋率，尤其有助于個人養老金教育和提供更好的金融服務。為養老金行業提供基礎設施是政府綜合管理平臺的建設目標。目前，國家社會保險公共服務平臺仍然需要繼續試點和完善，在充分發揮市場作用的同時，也不能忽視市場風險的存在［10］。鑒于第三支柱養老保險資金的性質，政府需要協調各部門職責的基礎上，加強對金融機構的監管和規范，維護第三支柱養老金的制度初衷。

4" " "研究述評與展望

近年來，學界圍繞第三支柱養老保險這一制度開展了廣泛研究，并取得了較多成果。一是結合國際養老保險改革歷程，總結養老保險領域先進理論和實踐經驗，在對我國養老保險制度的演進邏輯、制度現狀、存在的問題和挑戰進行分析的基礎上，探討第三支柱養老保險發展思路。二是結合我國共同富裕總目標，對第三支柱養老保險進行了功能定位，探討第三支柱應該是服務少數人還是多數人的制度，是應發揮“錦上添花”還是“雪中送炭”的作用。三是對第三支柱養老保險的政策設計提出了具體的意見，如對自動加入機制、財稅政策、市場化運營、政府服務和監管的探討。隨著第三支柱養老保險制度實踐和研究的不斷推進，研究視角、研究內容與方法將會進一步豐富完善。第一，第三支柱養老保險制度建設所體現的公共服務轉型、政府和市場關系再認識可以得到進一步完善。第二，隨著試點推進、經驗積累，有必要將研究重點從第三支柱養老保險制度定位和設計層面拓展到政策具體執行層面。第三，隨著微觀數據的進一步積累和豐富，可以引入更多成熟的公共管理學、社會學和經濟學科的研究模型和方法，為第三支柱養老保險管理決策提供科學的依據。

主要參考文獻

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