國有企業債務風險管控探索

國有企業作為國民經濟的重要組成部分，其自身的經濟形態有其特殊的地方。部分國有企業由于承擔了地方政府大型基建設施、重大投資項目的建設義務，企業的債務規模也不斷增長。而由于國有企業的融資大部分依賴于金融機構的授信支持及地方政府的信用背書，自身資產質量不高、經營現金流入不足，故債務風險愈加凸顯。因此，國有企業應提高債務風險防范意識，剖析債務風險的形成原因，完善債務風險管控水平，盡可能減少債務風險帶來的負面影響。

自2020年起，地方國有企業債務風險事項頻發，如2020年9月永城煤電突發債券違、2021年2月海航集團重整引發海航系多家公司實質性違約、2021年2月華夏幸福公告債務逾期，引起了社會廣泛關注。國務院國資委對國有企業的債務規模、日常動態管控也提出了明確的要求。2021年年初，國資委就出臺了《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》（國資發財評規〔2021〕18號）為國企債務風險管理提供指導意見；2022年又進一步提出央企資產負債率要控制在65%以內，保證國資國企經營效益穩定。國有企業應該以國家出臺的制度為導向，結合自身業務特點，多角度分析，識別及控制債務風險的關鍵點，進而提出防范債務風險的對策建議。

國有企業債務風險類型

資本市場上企業最常用的融資方式主要為兩種，分別為股權融資和債務融資。股權融資具有資金使用限制較小且不存在還本付息財務風險的優點，但其缺點主要為分散企業的控制權。國有企業由于其自身體制、機制的特殊要求，采用債務融資較為普遍。相較于股權融資，債務融資具有短期性、可逆性、負擔性、流動性等特點，最重要的就是需要按期還本付息。這就導致一旦企業經營不善，無法取得足夠的現金流入，就會導致債務違約，從而陷入危險的境地。

目前國有企業債務融資的風險類型分為以下幾類：一是顯性債務風險，指的是企業資產負債表中顯示的其在資本市場上發行的債券以及從金融機構取得的貸款等，到期無法償還且無法與債權人達成展期協議，即觸發債務違約。二是隱性債務風險，指的是企業對外資信輸出風險，包括對外擔保，開具保函、信用證等。由于這些事項未在財務報表中予以體現，其實際規模往往未進行定期數據統計，較容易被企業管理者忽略，從而喪失監管。三是流動性風險，指的是企業日常經營過程中因投資與收益不對等、大額流動資產逾期無法收回等原因導致流動資金短缺，從而給經營活動和盈利能力帶來負面影響。四是信用負債風險，主要是指企業在因大規模負債和高財務杠桿，影響后續企業正常經營活動及籌資活動的風險。

國有企業債務風險形成原因

社會職能突出，業務組合的盈利性不強 國有企業與其他所有制企業相比，承擔著更多的社會責任，是支持經濟發展、公益事業、對外援助的重要力量，其自身的承擔的社會功能主業，投資金額巨大且回收期長，投資回報率較低；而其他輔業由于自身經營水平的局限性，除部分壟斷行業外，剩余業務收益的補虧能力有限，導致企業整體盈利性不強。如以鐵路、高速公路為代表的交通基建項目，每公里建設成本持續上升，而收費標準應關乎民生無法同步上漲，國有企業無自主定價權，受到發改委等上級監管部門嚴格管理，這就導致除部分項目可以實現收益平衡外，其他項目都“收不抵息”，國有企業還本付息壓力過大。同時，由于近幾年來經濟增長放緩，新冠防疫的巨額投入等因素影響，導致部分地方政府財政收入減少、支出增加，財政收支缺口增大，無法有效對國有企業的重大基建投資項目提供資金支持，進一步加劇了企業的債務融資需求。再加上國有企業承載著的穩定就業的社會職責，導致部分已無“造血”能力的公司無法從根本上退出市場。由于穩定就業等原因，集團公司不得不對其持續提供資金支持，形成大量低效無效資產，無法產生正向現金流回哺母公司。

債務風險防控意識淡薄，內控機制有待完善 國有企業相比于民營企業，更易取得銀行等金融機構的資金支持，不僅融資便捷、且融資成本相對較低。國有企業依賴政府背書，為擴大經營規模大量舉債，這會使企業的財務杠桿不斷上升，債務風險增加。但部分領導干部對經濟下行趨勢估計不足，未充分認識企業債務風險，忽視風險控制體系建設和完善。國有企業日常經營的每個環節都可能潛藏著風險，所以建立健全的債務風險管控管理制度是必要的。一旦國有企業沒有完善的風險防范機制，沒有針對性強、可實操落地的債務風險管控制度，會在造成在實際的風險管理中呈現事后管理的特征，即在發生債務風險后開展應對措施，無法對債務風險進行事前防范，對國有企業的持續高質量發展帶來較大的隱患。而在實際操作過程中，由于債務數據與業務、財務等數據信息深度融合，預警指標難以定量，導致無法完全通過數字化系統進行監管，目前大部分國有企業仍然以資產負債率不超過65%作為紅線進行管控，管控效果不夠理想。

融資渠道較為單一，投融期限匹配不合理 國有企業對銀行等金融機構的依賴程度較高，且目前融資方式主要還是以間接融資為主，其他各種方式融資很少作為備選項。這主要是因為國有企業作為有政府兜底的大型集團，其資產規模及信用水平更容易受到銀行等大型金融機構的青睞，融資較為便利。但這也導致一系列問題，一是大部分國有企業債務結構較為單一，其他渠道融資水平不足，無法在資本市場通過發行證券，開展資產證券化等方式豐富融資渠道，降低籌資風險。二是融資便捷會給國有企業造成一種錯覺，開始盲目擴張，反復擴大融資規模，最終出現嚴重負債危機。三是由于銀行融資借新還舊方便而疏于開展投融期限匹配，將期限較短的資金用于支撐長期資產投資，一旦經濟下行銀行信貸政策收緊，就可能就會發生投資現金流不能彌補到期債務的問題，嚴重的還有可能還進一步誘發企業資金鏈的斷裂，引發債務風險。

組織架構復雜，人員專業水平有限 國有企業特別是國有集團控股型企業，下屬子公司眾多，如果集團本級沒有對全層級實行資金統籌管理，下屬企業就擁有了一定的自主融資權限。

而下屬企業由于本身信用評級不高，向銀行等金融機構融資時，其資本成本相對較高；如果國有企業無法對下屬企業債務規模、財務杠桿等數據及時掌握，未形成系統性、規范性、有效性的數字化債務風險預警系統進行管控，可能導致隱形債務風險較難被發現；如果沒有明確的債務情況上報機制，一旦下屬企業出現債務風險情況，集團公司無法第一時間進行干預，風險處置效果可能大打折扣。

企業債務風險管理屬于國有企業一項十分重要的工作，但債務風險管理涉及多個經營環節，需要管理人員自身專業素質過硬，也需要其他業務部門的大力協同。但在現實中，很多國有企業未設置專門的債務風險管理人員，往往由財務人員兼任，整體專業水平相對較弱，能力有待進一步提高。

考核機制不夠優化，監督問責不夠有力 目前國資委經營業績考核往往依據年度營收、利潤等財務指標，而未將企業持續發展力與企業負責人考核掛鉤，導致國有企業更偏向于投資“短平快”的項目以期迅速獲得經濟效益，在年度考核中取得好的成績，而對一些發展前景較好但投資回報期間較長的項目不感興趣。同時監督問責力度不夠，部分國有企業發生債務風險導致資產損失，但相關責任人并未予以嚴肅問責并承擔經濟賠償，導致無法發揮責任追究震懾遏制作用。

有效管控國有企業債務風險的方法建議

著力提升經營效能，穩步提高資產質量 國有企業應在明確國資委對其主業定位的前提下，科學制定發展規劃，根據自身經營狀況合理利用財務杠桿，控制投資規模及進度，遏制盲目投資沖動，加強公司管理體系和管理能力建設，提升資產周轉效率和經營創現能力。針對新增業務，優化資本投向和布局，探索提升戰略性新興產業收入和增加值占比，鼓勵企業加快轉向創新驅動的內涵式增長。針對存量資產，加大自身低質無效資產處置力度，做好“壓減”工作，對長期虧損、扭虧無望、資不抵債的企業實施“破產”程序，實現國有企業“強體瘦身”，推動資金從低效無效資產向優質重點項目轉移，優化資源配置，提高存量資產利用水平。

增強債務風險防范意識，完善債務風險預警體系 充分認識到加強國有企業債務風險管控的重要性，加強對自身債務規模、債務增速的關注度及重視程度，在企業內部形成良好的責任意識以及債務風險防范氛圍。在此基礎上，國有企業應根據自身業務特點及內控水平，加快建立健全債務風險監測預警機制，完善重點債務風險指標監測臺賬、重點財務指標預警系統等，動態跟蹤當前公司債務情況。對標同行業優秀企業，合理確定監控指標預警值，著力提高預警系統有效性；定期對預警系統使用情況進行評價，對有效性進行檢驗，根據變化情況和存在缺陷及時提出改進意見，促進債務風險管控能力有利提升。有效利用信息化手段，全面挖掘數據價值，對資金管理要素進行多維度分析，持續改進優化債務風險監測指標體系，爭取對企業自身的債務風險的做到早識別、早預警、早應對。編制債務風險防控方案，建立風險應急處理機制，一旦發生債務風險，相關人員應根據崗位職責積極主動上報，第一時間啟動應急處理方案，避免情況進一步惡化。

強化資產負債管理，拓寬融資渠道，優化債務結構 國有企業應根據自身所處行業及企業發展周期，對標同行業資產負債情況，綜合考慮行業主管部門、融資監管部門等提出約束條件，合理確定自身資產負債率水平，并進行動態調整，達到不斷適配，推動公司資產端和負債端更加匹配。根據年度籌資預算統籌控制整體帶息負債規模，并利用集團整體信用優勢，合理安排債務融資品種和期限結構；進一步擴展資本及債券市場，積極獲取直接融資，增加長期融資比重，從而進一步緩解短期償債壓力；密切跟蹤金融市場行情變動，在融資市場寬松的時段，擇機進行低息置換高息債務，以降低融資成本。投資方面，集團各級企業根據自身財務狀況及現金流情況，應合理科學確定投資規模，從而在源頭上防范債務風險。

債務管控全級次覆蓋，努力提升專業化管理水平 一是國有企業應建立全層級覆蓋的融資管理系統，推行動態化管理，準確掌握債務規模；多視角、多層次分析各層級企業債務情況，從根本上保證債務風險可控。盡可能減少下屬公司融資自主權，全面推行統一融資管理，以服從集團整體發展戰略為導向，以集團整體利益最優為目標，通過合理統籌，降低融資成本；通過科學調撥，增加資金使用效率；通過精準分析，深層次發掘潛在債務風險點。

二是國有企業把下屬企業納入債務風險預警系統，基于各個公司自身業務特點、規模特征等多個維度，合理選擇監控指標及預警值，及時妥善處置預警信息；定期分析并評價集團及所屬子企業的債務狀況，優化提升預警系統精確性。一旦下屬企業出現債務逾期、資信評級下降、經營狀況大幅惡化等情況，應立即組織開展調查，對其債務情況持續監測，謹防出現更大的系統性風險。三是加快培養專業化管理人員。優化債務風險防控人才隊伍結構、加大相關業務培訓、不斷總結風險事項經驗教訓，從而有效提高相關人員綜合素質，打造出一支業務精、水平高的專業債務風險防控團隊。

以企業長期績效為考評導向，嚴肅開展追責問責 探索國有企業績效考核多元化，在年度考核時候不但要關注當年度的營收情況、利潤指標等絕對值，也要逐步引入經濟附加值等相對指標，充分考慮企業創新創造成果、未來成長性、社會公益職能等內容及其權重，引導經營者提高資本使用效率，實現企業可持續發展。

加強對重大損失的監督問責力度，釋放出失責必問、問責必嚴的強烈信號。一旦發生重大債務風險，在風險處置的同時及時開展責任追究工作，對失責人員予以嚴肅查處；在適當范圍內總結、通報及公開調查處理情況，切實發揮“查辦一案、警示一片”作用。

目前，國有企業的存量債務規模較大，疊加全球需求繼續疲軟，貿易增長乏力導致的宏觀經濟下行壓力，發生債務風險的可能性依舊存在，如果未能將債務風險防控其落于實處，將會引發一系列不良損失，導致國有企業無法正常運營，更何談高質量發展。所以國有企業應高度重視企業自身經營狀況，嚴控資產負債紅線，建立一套符合實際的債務風險預警防控機制，實施債務科學、有序管理，切實保證國有資本安全，助力企業穩定發展。

（作者單位：浙江省交通投資集團有限公司審計中心）