做好田林資源安全的守護者

土地是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要生產(chǎn)資料，田林資源更是保障國家糧食安全和生態(tài)安全的重要基石。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加速了國土空間的重構(gòu)，自然資源的整體性、多樣性受到外界強烈干擾，建設(shè)用地不斷擴張，田林用地日益萎縮，生態(tài)系統(tǒng)以及資源環(huán)境面臨嚴重的威脅，社會經(jīng)濟發(fā)展與自然資源安全的矛盾日益突出，不利于區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。江蘇省常州市天寧區(qū)根據(jù)自身資源稟賦，結(jié)合林地管理中的林長制要求，試點推行了“田（林）長制”。文章通過研究分析“田（林）長制”取得的成效，并在落實責任分工、建立考核評價體系、利用信息化手段、田林資源保護宣傳等方面提出建議，希望為筑牢田林資源安全底線提供支持。

自然資源是連接自然環(huán)境與人類社會的重要紐帶，不僅為人類生產(chǎn)生活提供各種必需品，還是地球的生命支持系統(tǒng)，其最終目標是實現(xiàn)人類福祉的提升。但隨著人口的增長和城鎮(zhèn)化進程的日益加快，資源環(huán)境的承載力日趨緊張，生態(tài)系統(tǒng)面臨的威脅愈加突出，糧食安全形勢亦不容樂觀。

江蘇省常州市天寧區(qū)作為“蘇南模式”的發(fā)源地之一，經(jīng)濟實現(xiàn)了飛躍發(fā)展，但也帶來了耕地資源日益減少、森林資源總量不足、自然資源“碎片化”嚴重、田林資源保護壓力大等問題。地方政府田林資源保護責任主體意識不強、基層專職保護人員少等情況也加劇了資源保護的難度。為進一步落實新發(fā)展理念，推進生態(tài)文明建設(shè)，夯實糧食安全根基，天寧區(qū)著眼于山水林田湖草統(tǒng)籌治理，創(chuàng)新構(gòu)建“田（林）長制”，壓實地方保護責任，實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，推進耕地和森林資源保護責任全覆蓋。

區(qū)域概況

天寧區(qū)是常州市主城區(qū)，位于常州市東北部，總面積約為154.84平方千米，地理位置東經(jīng)119°55′01″至120°10′52″，北緯31°43′34″至31°52′23″，東與江陰市接壤，南鄰武進區(qū)，西接鐘樓區(qū)，西北與新北區(qū)相連。天寧區(qū)地處長江下游南岸，境內(nèi)有山有水，主要山脈有舜過山（又稱舜山）、鶴山、石堰山。京杭大運河穿境而過，澡港河直通長江，采菱港與太湖相連，北塘河與大運河、長江貫通，水網(wǎng)星羅密布，是典型的江南水鄉(xiāng)。平原地區(qū)多為水稻土，丘陵地帶一般為黃棕壤。植被類型屬于中亞熱帶落葉闊葉與常綠闊葉混交林。近年來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，天寧區(qū)開發(fā)強度高，土地資源緊缺，全區(qū)人均耕地面積0.11畝/人，遠低于常州市平均水平0.59畝/人，有限的空間內(nèi)土地資源約束日益趨緊，且可利用的耕地后備資源較少。天寧區(qū)劃定永久基本農(nóng)田圖斑4 002個，面積2.13萬畝（約14.2平方千米），占可長期穩(wěn)定利用耕地面積的73.49%，平均斑塊面積僅5畝（約0.00333平方千米），鄉(xiāng)村耕地碎片化嚴重、保護壓力較大。

天寧區(qū)筑牢田林資源安全底線的主要做法

系統(tǒng)謀劃推進，構(gòu)建“田（林）長制”工作體系

天寧區(qū)針對現(xiàn)有資源的稟賦特征，緊緊圍繞“管好”“好管”兩個核心，堅持高位謀劃、明確責任、狠抓落實，提高管理效能。全區(qū)以《常州市天寧區(qū)“田（林）長制”實施方案》為引領(lǐng)，以六項配套制度作為輔助，形成“1+6”的“田（林）長制”工作體系，細化了17個成員單位職責，形成了各級各部門密切合作、分工負責、齊抓共管的田（林）保護長效機制。《常州市天寧區(qū)“田（林）長制”實施方案》作為引領(lǐng)，進一步加強了土地用途管制，規(guī)范田林保護和建設(shè)監(jiān)管。通過明確各級田（林）長職責、協(xié)同各方力量、嚴格考核問責、強化績效評價、完善行政執(zhí)法、加強輿論宣傳等系列措施，建立一套具有長效性、科學性、合理性的機制，確保全區(qū)“田（林）長制”工作協(xié)調(diào)、有序、高效運行。“六項配套制度”作為支撐，厘清了各成員單位分工職責，規(guī)范了全區(qū)“田（林）長制”運行、考核程序，明確了各級田（林）長巡查內(nèi)容、巡查頻次、問題處置等，充分調(diào)動田（林）長工作積極性，推進了“田（林）長制”系列工作做實、做深、做細，實現(xiàn)田林保護責任全覆蓋。此外，全區(qū)緊緊圍繞“田（林）長制”建設(shè)，開展了五大行動，即格局優(yōu)化行動、效率提升行動、價值提升行動、品質(zhì)提升行動、制度支撐行動，構(gòu)建了責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、處置有力的“5個一”自然資源保護管理體系，形成了自然資源監(jiān)管“天寧樣板”。

強化組織領(lǐng)導，層層壓實各級責任

天寧區(qū)基于行政管理架構(gòu)，明確以區(qū)委書記、區(qū)長為總田（林）長，分管副區(qū)長為一級（區(qū)級）田（林）長，所涉及街道、鎮(zhèn)的黨委（黨工委）書記、鎮(zhèn)長（主任）以及副鎮(zhèn)長（副主任）為二級（鎮(zhèn)級）田（林）長，所涉及的村委為三級（村級）田（林）長，壓實各級田（林）長職責，充分發(fā)揮各級田（林）長統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵作用，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，構(gòu)建全面保護、集約高效、監(jiān)管嚴格、保障有力的保護管理新機制。形成了總田（林）長、一級田（林）長、二級田（林）長、三級田（林）長、網(wǎng)格員的管理架構(gòu)，做到分工明確、責任到人，實現(xiàn)耕地和林地保護全覆蓋，為工作快速落地見效提供了有力指導和保障。同時，黨建結(jié)合業(yè)務(wù)，以各級黨委為抓手，充分利用黨員的先鋒模范作用，形成“各級黨員帶頭，全網(wǎng)格管護”的新格局。

加強數(shù)據(jù)建設(shè)，夯實田林保護基礎(chǔ)

為實現(xiàn)保護責任直觀化、可視化，制作全區(qū)保護地塊圖60余份，將各級田（林）長耕地保護目標與永久基本農(nóng)田保護目標及林地保護任務(wù)進行落圖，實現(xiàn)一套圖冊可傳承。同時，開展對各級田（林）長登記造冊工作，實現(xiàn)田林管理責任全覆蓋。明確目標任務(wù)，在全區(qū)農(nóng)田面積大、質(zhì)量優(yōu)的區(qū)域設(shè)置田長標識牌，在林地集中區(qū)域設(shè)置林長標志牌，在既有林地也有耕地的地方設(shè)置田（林）長標識牌，內(nèi)容包括耕地與林地示意圖、面積、田（林）長聯(lián)系人、相關(guān)政策規(guī)定和監(jiān)督舉報電話等。目前，全區(qū)制作田林保護標識牌40余個，將耕地、林地保護從圖、表落到田間地頭，不斷提升自然資源管理水平。

構(gòu)建云監(jiān)管平臺，提升田林監(jiān)管時效

構(gòu)建天寧區(qū)“云監(jiān)管”平臺，明確九大應(yīng)用方向，包括現(xiàn)場踏勘、批后監(jiān)管、森林防火、非農(nóng)化、非糧化整改等。建立高效的“空-天-地-人”一體化自然資源執(zhí)法監(jiān)察體系，有效提升自然資源執(zhí)法的反應(yīng)和處置能力，構(gòu)建“早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴查處”的工作機制，提升執(zhí)法監(jiān)管的科學性和時效性。為各級自然資源主管部門提供了信息化支撐，同時面向農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、數(shù)據(jù)局、住建局、城市管理等部門共享自然資源監(jiān)管的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同，促進部門間數(shù)據(jù)的共享與共治。

天寧區(qū)筑牢田林資源安全底線實施成效

田林布局持續(xù)優(yōu)化

以自然稟賦、區(qū)位特征和國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)同為基礎(chǔ)，科學劃定田林保護空間。2023年，天寧區(qū)在永久基本農(nóng)田補劃工作中將2022年建成的高標準農(nóng)田全部劃入永久基本農(nóng)田保護。通過推進“小田并大田”工程，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)推動永久基本農(nóng)田集中連片，將681畝（約0.454平方千米）零星永久基本農(nóng)田調(diào)優(yōu)集聚成片。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新建成千畝耕地保護示范區(qū)1個，實現(xiàn)342畝（約0.228平方千米）零星分散的耕地集中為1 082畝（約0.721平方千米）高標準農(nóng)田。

保護任務(wù)高效完成

2021年完成武城村、新溝橋村區(qū)級高標準農(nóng)田建設(shè)項目2個，面積512畝（約0.341平方千米）；2022年，完成橫溝村高標準農(nóng)田建設(shè)項目1個，面積1 132畝（約0.755平方千米）。累計高質(zhì)量完成成片造林、森林撫育、退化林修復和低效林改造更新、完善農(nóng)田林網(wǎng)13 300余畝（超8.87平方千米），創(chuàng)建綠美村莊6個，申報森林鄉(xiāng)村2個。在《省政府辦公廳關(guān)于對2021年落實有關(guān)重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》中，天寧區(qū)“田（林）長制”工作獲督查激勵。

執(zhí)法監(jiān)管擲地有聲

積極探索自然資源巡查處置“5維5合”和長效治理“5送5統(tǒng)”立體化監(jiān)管，構(gòu)建責任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴格、處置有力的“5個一”自然資源保護管理體系。違法用地現(xiàn)象明顯下降，在全省率先完成土地違法違規(guī)問題“雙零”行動整改，成功獲評江蘇省土地執(zhí)法先進縣（市、區(qū)）。通過“田（林）長+網(wǎng)格員”巡查，主動發(fā)現(xiàn)“非糧化”“非農(nóng)化”違法行為12起，發(fā)現(xiàn)違法占林、毀林8起，涉及耕地23.55畝（約0.0017平方千米）、林地15.23畝（約0.0102平方千米），區(qū)、鎮(zhèn)兩級田（林）長辦全部完成有效處置。

助力實現(xiàn)“雙碳目標”

依托“田（林）長+檢察長”協(xié)作機制，天寧區(qū)探索建立全省首個“固碳基地”。全區(qū)選擇16個固碳增匯點，在固碳增匯點分期建設(shè)5個“固碳基地”，系統(tǒng)推進建設(shè)“固碳基地”，逐步形成東、中、西部三個固碳圈。通過全面優(yōu)化林地布局、集中林地管理、開展綜合整治、建設(shè)固碳增匯點等方式，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和碳匯增量。與區(qū)檢察院聯(lián)合出臺《關(guān)于建立“生態(tài)檢察+碳匯”工作機制的意見》，探索量化森林資源新模式。

生態(tài)價值持續(xù)轉(zhuǎn)化

天寧區(qū)田（林）長辦推進全域土地綜合整治，系統(tǒng)解決自然資源碎片化問題。通過識別生態(tài)要素、提煉生態(tài)資源、整合生態(tài)產(chǎn)品、核算生態(tài)價值“四個方面”，實現(xiàn)要素資源化、資源產(chǎn)品化、產(chǎn)品價值顯性化“三個轉(zhuǎn)變”。

思考與建議

強化組織保障

健全領(lǐng)導機制。政府主導地方落實，加強“田（林）長制”建設(shè)，應(yīng)建立由區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導，自然資源和規(guī)劃分局組織協(xié)調(diào)，發(fā)改、財政、住建、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（含水利）、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門參加的聯(lián)合執(zhí)行管理機構(gòu)，明確各部門職責分工，為落實“田（林）長制”管理職能提供有效的組織保障；可由區(qū)政府分管領(lǐng)導為組長、自然資源和規(guī)劃分局、發(fā)改、財政、住建、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（含水利）、生態(tài)環(huán)境等部門分管領(lǐng)導為副組長、其相關(guān)部門技術(shù)骨干力量為成員組成的管理機構(gòu)，各街道（鎮(zhèn)）具體施工、協(xié)調(diào)和管理工作。

創(chuàng)新管理機制。實行系統(tǒng)管理，構(gòu)建“田（林）長制”管理機制強化政府部門對山水林田湖草沙生命共同體的認識，建立部門間的協(xié)調(diào)機制和統(tǒng)一監(jiān)管機制。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，打破部門分割現(xiàn)狀，加強部門聯(lián)動，形成管理合力，協(xié)同推進“田（林）長制”建設(shè)。明確各管理部門在各類資源保護管理中的職責權(quán)限，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機制。建立聯(lián)席會議機制，研究解決管理工作中的新情況、新問題。建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制包括統(tǒng)一的監(jiān)管平臺、統(tǒng)一的評價指標體系和考核體系，對各部門責任主體實行統(tǒng)一評價與考核。

嚴格監(jiān)督考核。建立監(jiān)督考核機制，將“田（林）長制”工作開展情況納入年度目標考核，對推進“田（林）長制”工作突出推薦為省、市激勵鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)、街道），對落實責任不到位的要約談警示，對失職瀆職的追究責任。

創(chuàng)新制度保障。明確各級田（林）長的職責和義務(wù)，規(guī)范各方行為。建立跨部門協(xié)調(diào)和管理機制，形成“統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動、部門協(xié)作、快速反應(yīng)、責任落實”的一體式各級田（林）長協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。區(qū)有關(guān)部門和各街道（鎮(zhèn)）要把“田（林）長制”的實施同各級資源保護規(guī)劃管理、用途管制緊密結(jié)合起來，同優(yōu)化生態(tài)空間，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)結(jié)合起來，主動對接最新政策和相關(guān)部門要求，著力推進各項流程再造，推進日常管理與整治行動結(jié)合，資金整合，確保完成資源保護工作各項任務(wù)。

積極探索“碳匯”補償機制

按照“宜林則林”的原則，在全區(qū)范圍內(nèi)，結(jié)合征占用地異地恢復等方式，逐步打造“圈-基地-點”多層次碳匯中心。將“田（林）長制”工作與資源的整合相聯(lián)系，在明確管理職責的基礎(chǔ)上，進行動態(tài)的資源更新，結(jié)合生態(tài)修復重點工程、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)工程的實施，積極探索引入“生態(tài)司法+碳匯補償”機制，構(gòu)建生態(tài)“賠償—修復—驗收”體系，將司法賠償金使用和固碳增匯結(jié)合起來，形成“破壞者贖買—保護者受益—受益者保護”的良性循環(huán)，讓生態(tài)得綠、林農(nóng)得利，促進植綠護綠、固碳增匯與生態(tài)產(chǎn)品價值正向互動。積極探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，多途徑積極探索落實“碳匯”補償機制，實現(xiàn)“田（林）長制”從管理到運營的轉(zhuǎn)化，努力實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的最大化。

技術(shù)保障

堅持問題導向與理論研究相結(jié)合，充分發(fā)揮新技術(shù)的管理手段，探索實施“網(wǎng)格化+智慧查”立體執(zhí)法新模式，以“長牙齒”的力度堅決遏制新增違法用地，維護土地管理秩序，有效保護耕地和林地的非法占用。實施織密執(zhí)法巡查網(wǎng)，全力打造天寧區(qū)網(wǎng)格化社會治理體系，將耕地和林地保護工作融入全區(qū)網(wǎng)格化管理體系中，建立三級土地執(zhí)法網(wǎng)格員體系，形成區(qū)、鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)、街道）、村全層級共同巡查、執(zhí)法的良好土地執(zhí)法氛圍，構(gòu)建 “橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無縫隙”的田林保護網(wǎng)格化監(jiān)管網(wǎng)；建立動態(tài)巡查“三結(jié)合”，將保護執(zhí)法巡查、在建項目批后監(jiān)管，建筑工程驗線核實三者結(jié)合，一次巡查完成三項工作，定點定人保護田林，提高工作效率，提升服務(wù)質(zhì)量；實行科學巡查無死角，將無人機運用到“田（林）長制”巡查工作中，形成空中無人機全方位監(jiān)控、地面隊伍網(wǎng)格化巡查相結(jié)合的工作模式，讓違法占用耕地和林地的行為無所遁形。

公眾參與

充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體、多種媒體平臺，積極圍繞“田（林）長制”工作重點，廣泛宣傳田林管理法律法規(guī)，進行“田（林）長制”宣傳。同時，積極吸納重要企業(yè)和單位、社會團體和個人參與公眾監(jiān)督。同時，實時更新田（林）長管理牌公告內(nèi)容，將田林管理的有關(guān)政策、網(wǎng)格員姓名、管理范圍公之于眾，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。鼓勵公眾監(jiān)督，引導公眾關(guān)注支持，建立有獎舉報違法破壞耕地和林地的行為制度。

（作者單位：常州市自然資源和規(guī)劃服務(wù)中心天寧分中心）