生態環境損害賠償磋商協議司法確認的學理考察與規則設計

摘要 生態環境損害作為典型的公共風險，決定了對該風險的規制需要公法監管與私法救濟的協同合作。生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序是生態環境損害賠償制度邁向公私法合作治理結構的重要一環，旨在經由司法審查確保磋商協議的合法性并賦予其強制執行力。基于此，該研究采取實證研究方法，對生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序的適用現狀進行分析。研究發現，生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序的適用效能不足，原因在于磋商協議的法律屬性與生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序的本質屬性存在認知誤區。研究認為，單純的民事合同說或者行政契約說因理論缺陷無法與磋商協議的法律屬性相契合。磋商協議具有公私法雙重屬性。但其私法屬性更為凸顯，屬于特殊的和解協議，與調解協議不可混同。同時，生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序與非訟程序的基本特征不符，不可適用非訟程序法理進行司法審查。生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序性質與略式程序更為適配，應當設置特殊的程序規則。具體而言，賠償權利人與賠償義務人啟動該程序應當共同申請并提交證明力高的表面證據。該類案件可以根據行政級別和案件影響程度設置級別管轄，并由各地法院設立專門法庭集中管轄。法院在對申請書和證據材料進行形式審查時，應當秉持實質尊重原則，以磋商程序正當性和磋商協議合法性為審查重點，以不損害公共利益和案外利害關系人利益為底線要求。一旦磋商協議內容存在實質爭議，法院應當終結該程序，告知當事人另行起訴。該程序應當保障案外利害關系人的程序參與權，并適用“異議-撤銷”的事后救濟路徑。

關鍵詞 生態環境損害賠償；磋商協議；公私法合作理論；司法確認程序；略式程序

中圖分類號 D922. 68；D925. 1 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）10-0116-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240330

為全面落實生態環境損害賠償制度，2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），提出對生態環境損害賠償磋商協議可以比照《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）的規定申請司法確認。2019年6月，最高人民法院發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》（以下簡稱《若干規定》）就生態環境損害賠償磋商協議司法確認程序（以下簡稱“磋商協議司法確認程序”）的受理申請規則、審查規則等作出專門規定。2022年4月，生態環境部等14部委聯合印發了《生態環境損害賠償管理規定》（以下簡稱《管理規定》），進一步強調發揮磋商協議司法確認程序的作用。7年間，磋商協議司法確認的制度輪廓逐步清晰。然而，磋商協議的法律屬性仍存在較大的學理爭議，使得磋商協議適用司法確認程序面臨著正當性的追問。同時，現階段磋商協議司法確認程序的適用率不高，未能發揮其保障磋商協議的有效履行、受損生態環境高效修復的制度效用。隨著生態環境法典編纂研究工作的深入推進，若生態環境責任在生態環境法典中獨立成編，磋商協議司法確認程序等生態環境糾紛解決機制作為生態環境責任編必不可少的組成部分，也將會納入生態環境法典之中［1］。如何發揮磋商協議司法確認的司法效用，是生態環境法典編纂需要研究的重要問題。因此，本研究擬從審視磋商協議司法確認程序的功能定位入手，論證該程序的制度適用性，并觀察該程序的適用現狀，分析其制度效能不高的成因，進而在明晰其法理的基礎上，就其具體程序規則設計提出若干建議。

1 磋商協議司法確認的功能定位

以公私法合作理論為分析工具進行的風險規制研究，可以突破公法管制與私法自治各自的局限，為應對現代公共風險提供更為周延的規制路徑。公私法合作理論在兼容公法管制與私法自治各自優勢的基礎上，以整體主義的視角在生態環境損害賠償制度中呈現行政與司法兩種實施機制的合作治理結構，有助于準確理解磋商協議司法確認在生態環境損害賠償制度中的功能定位。

生態環境損害具有復雜性、系統性、易擴散性和不確定性等特征，決定了其屬于典型的公共風險［2］。在面對生態環境損害等公共風險時，“公法/私法”二分層面的風險規制機制卻存在結構性缺陷，單一的公法管制或者私法自治無法達到風險管控的最優狀態［3］。一方面，完全依靠以行政處理為核心的公法規制，則會面臨規制對象事前鑒別能力弱、規制標準缺乏靈活性、行政規制者機會主義傾向等問題［4］。同時，行政處理本身存在固有局限，既難以實現生態環境損害的賠償和事后救濟，也容易耗費大量的執法成本，最終造成“企業污染、群眾受害、政府買單”的困局［5］。另一方面，與公法規制相比，私法規制主要依靠訴訟等司法救濟請求加害人承擔生態環境損害賠償責任和生態修復責任，但亦存在明顯的缺陷。例如，私法規制難以擺脫事后生態環境損害賠償責任威懾不足的問題，具體表現為受害人證據資料收集困難導致訴訟程序啟動難、被告責任財產不足以清償導致裁判無法真正實現［4］。又如生態環境損害事實認定專業技術性不強以及訴訟的低效率與高成本等困境，導致生態環境損害修復和防控生態風險實效不佳［6］。因此，只有公法規制與私法規制互補合作，才能相互治愈各自在風險規制領域的結構性缺陷。

生態環境損害賠償制度便是生態環境風險領域公私法合作治理機制的典型運用。公私法合作理論在生態環境損害賠償制度中可演繹為：通過公法管制和私法救濟的優勢互補，在實施過程中互相引入優勢元素，進而實現兩種實施機制的合作共治［4］。其中，公法管制主要依靠行政執法（行政實施），私法救濟主要依靠司法救濟（司法實施）。具體表現為：一方面，在生態環境索賠機制中引入行政實施的優勢元素，充分發揮行政機關的專業技術優勢。例如，《改革方案》明確將行政機關作為生態環境損害賠償的權利人，有助于解決因“舉證難”問題引發的生態環境損害賠償訴訟程序啟動障礙。又如，《若干規定》適度承認行政執法過程中的調查報告、評估報告等在生態環境損害賠償司法裁判中的證據效力。再如，2020年8月，生態環境部等11部委發布的《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡稱《推進意見》）要求當事人申請司法確認時，應當提交評估報告或專家意見等材料，從而彌補法院證據調查專業技術性不強的問題。另一方面，在生態環境索賠機制中引入司法的優勢元素，充分發揮法院在風險規制問題中的中立性優勢。中國建立生態環境損害賠償磋商制度的最終目標在于實現“損害擔責”以及高效修復受損的生態環境，這不僅決定了行政機關啟動磋商的實質是履行環境保護監管職責的體現，也會一定程度上影響磋商協議簽訂、履行的具體規則。生態環境損害賠償磋商具有強烈的行政主導性，很容易發生行政權的擴張，甚至可能出現行政機關通過脅迫、威逼、施壓以求達成磋商協議的“強制磋商”等問題。這種“強制磋商”超出了私法自治的范疇進而損害公共利益，故有必要通過司法權保障磋商實施的制度功能，以維護磋商成果和降低磋商風險。同時，由于生態環境損害賠償磋商的制度構建尚不完善，存在政府基于私法賦權進行“利益博弈”與“黑箱操作”等不法行為［7］。因而，磋商協議藉由司法確認引入司法審查機制，有助于防止磋商主體強制磋商、惡意磋商違反法律、法規的強制性規定或損害社會公共利益，確保所達成的磋商協議的合法性、平等性以及自愿性，以制約行政規制者的機會主義傾向，降低機會主義行為對行政規制效果的負面影響［4］。

《改革方案》和《管理規定》并未規定磋商協議本身具有強制執行力，也沒有將生態環境損害賠償訴訟作為生態環境損害司法救濟的唯一方式，而是接入司法確認程序，作為賦予磋商協議強制執行力的制度方案。該方案是在總結吸收“貴州省人民政府與息烽誠誠勞務有限公司、貴陽開磷化肥有限公司生態環境損害賠償協議司法確認案”等有益實踐經驗的基礎上對生態環境損害賠償糾紛多元化解決機制的進一步探索。該案是生態環境損害賠償制度改革試點開展后，全國首例由省級人民政府提出申請的磋商協議司法確認案件。有學者分析指出，僅靠生態環境損害賠償訴訟難以承受有效解決生態環境損害賠償糾紛的使命，而磋商協議司法確認程序能夠充分發揮多元化糾紛解決機制的優勢，提高磋商協議的合法性、有效性以及可接受性，提高磋商協議的社會認可度，提升生態環境損害賠償與修復的執行效率［8］。

綜上所述，在公私法合作理論框架下，磋商協議司法確認程序不僅是生態風險規制領域行政實施的“補缺機制”，而且還是生態環境糾紛非訴訟解決機制與訴訟解決機制的有機結合。該程序能夠將磋商協議經由司法審查程序賦予強制執行力，有助于促進磋商協議的有效履行和生態環境修復工作的切實開展。因此，磋商協議司法確認程序體現了公法規制與私法救濟或者非訴訟與訴訟解紛機制的有機融合，實現了磋商柔性機制與訴訟剛性機制的有機對接。同時，磋商協議司法確認程序在節省訴訟成本、提高磋商協議執行效率、高效實現生態環境損害賠償以及生態修復上優勢明顯。磋商協議無須經過復雜的訴訟流程，即以簡速的司法確認程序即可獲得強制執行力。

2 磋商協議司法確認的實證分析

作為基于實踐理性的制度創新，磋商協議司法確認程序在實現生態環境損害賠償糾紛解決機制上訴訟與非訴訟方式的對接、激發生態環境損害賠償磋商的活力以及節約司法資源等方面具有現實意義，其應當是生態環境損害賠償糾紛解決的重要途徑。但司法實踐表明，磋商協議司法確認程序未能發揮其應有的制度效用。

2. 1 磋商協議司法確認程序的運行現狀

實證觀察發現，生態環境損害賠償制度得到有效執行。據生態環境部的統計數據，截至2021年底，全國累計辦理生態環境損害賠償案件1. 13萬件，涉及的賠償金額超過117億元［9］。然而，磋商協議司法確認程序的實踐運行效果不明顯。在中國裁判文書網輸入關鍵詞“生態環境損害賠償”，截至2023年11月22日，共檢索出925篇裁判文書，其中民事案件279件。然后，進一步輸入關鍵詞“裁定”“司法確認”，排除重復的案件和判決類案件，只檢索到85份磋商協議司法確認裁定書，占生態環境損害賠償民事案件總量的30. 4%。上述85件磋商協議司法確認案件均是《改革方案》實施以后作出的裁定，其中2018年1件，2019年3件，2020年18件，2021年41件，2022年20件，2023年2件。同時，部分地區磋商協議司法確認案件數量不多，也可以從側面反映出該問題的普遍性。例如，江蘇省高級人民法院在2022年7月1日發布的《江蘇環境資源審判白皮書》的數據顯示，2019 年7 月至2022 年6月，全省法院共受理環境資源類案件7116件，共受理磋商協議司法確認案件6件［10］。又如，2023年6月5日，江蘇省高級人民法院發布的《江蘇環境資源審判白皮書》的數據顯示，2022年6月至2023年5月，全省法院共審結環境資源一審案件6025件，只審結了7件磋商協議司法確認案件［11］。截至2023年11月22日，中國裁判文書網上的數據顯示，江蘇全省法院審理的磋商協議司法確認案件只有1件。再如，2023年8月16日，廣東省高級人民法院發布的《廣東環境資源審判白皮書》的數據顯示，2018年1月至2023年6月，全省法院共受理各類一審生態環境資源案件64 004件，只受理了37件磋商協議司法確認案件，審結28件［12］。截至2023年11月22日，中國裁判文書網上的數據顯示，廣東全省法院審理的磋商協議司法確認案件只有8件。

2. 2 磋商協議司法確認適用率低的成因

上述實證分析表明，磋商協議司法確認程序適用率不高，其原因主要包括兩個方面。

一方面，磋商協議的法律屬性存在爭議，爭議聚焦在磋商協議究竟是行政契約還是民事合同［13］。有學者認為磋商協議不是民事合同，而是行政契約，進而以磋商協議不屬于人民法院受理司法確認的案件范圍為由，主張廢除磋商協議的司法確認模式而采用非訴行政執行模式［14］。但是，如此解釋并未脫離“公私對立”“非公即私”的傳統思維，在一定程度上制約了磋商協議司法確認制度的實踐發展。

另一方面，磋商協議司法確認程序法理與案件的本質特征不適配。首先，由于磋商協議包含生態環境損害調查評估意見、損害賠償數額以及修復方案等復雜內容，而司法確認程序往往適用于權利義務關系無實質爭議的案件，采取形式審查方式，法官不具備行政機關在生態環境損害調查鑒定評估、判斷公共政策等方面所具有的專業優勢，難以識別出磋商協議中可能存在的不合理事項。其次，在檢察機關作為賠償權利人與義務人展開磋商并申請司法確認時，磋商協議內容的自愿性和真實性不免存在質疑。司法實踐存在此類以檢察機關作為賠償權利人和司法確認申請人的案件，如“上海市崇明區人民檢察院與黃愛華申請確認生態環境損害賠償磋商協議效力案”等。但檢察機關畢竟不屬于賠償權利人的范圍，也與其法律監督者的定位存在沖突。最后，磋商協議司法確認的程序屬性存在誤解。該程序與非訟程序在審查方式上存在本質區別，不能直接套用非訟程序法理。在磋商協議司法確認案件中，法院應當審理諸項實體內容，包括磋商協議的內容是否違反法律禁止性規定，是否損害社會公共利益，是否符合當事人真實意思表示等。而非訟程序不對民事權利關系作實體判斷，其主要是對特定法律事實的狀態予以確認。如果按照非訟程序法理適用磋商協議司法確認程序，不對案件進行實體審理，不符合正當程序底線要求，也容易造成程序保障的不足，導致司法確認程序被當事人利用以進行強制磋商或者惡意磋商、騙取司法確認裁定的制度風險較大。正因為如此，很多法官不敢輕易針對磋商協議適用司法確認，客觀上降低了該程序的實際適用率。

3 磋商協議司法確認的法理透視

磋商協議的法律屬性與磋商協議司法確認程序的法律屬性共同決定了磋商協議司法確認程序的運行機理，也影響著磋商協議司法確認程序的規則設計。正確理解磋商協議司法確認的制度邏輯，首先需要準確界定程序標的即磋商協議的法律屬性，同時明晰其與調解協議、和解協議之間的關系。其次，需要分析磋商協議司法確認程序與非訟程序的本質區別，厘清其程序屬性，以便更為適配地設計程序規則。

3. 1 磋商協議的法律屬性

3. 1. 1 “民事合同說/行政契約說”的理論缺陷

不論是民事合同說，還是行政契約說，均按照一定的邏輯進路對磋商協議的法律屬性加以解釋，但并未脫離“公私二分”的傳統思路，二者各自的解釋力明顯貧乏。

首先，民事合同說忽視了賠償磋商公益保護目的背后的公法屬性。行政機關擔負著主動啟動磋商程序、積極達成磋商協議的義務，其在生態環境損害賠償磋商過程中彰顯行政主導性，并非純粹的民事主體。同時，磋商制度旨在保護生態環境公共利益，這意味著磋商協議所體現的“意思自治”“平等協商”并非完全任意性，賠償權利人不可對磋商協議的權利義務內容進行隨意處分，不可為磋商協議的達成進行任意的妥協和讓步［15］。因此，磋商協議內容并非涉及單一的民事權利義務關系，純粹的民事合同說難以作出圓滿解釋。

其次，行政契約說也存在一些難以克服的缺陷，主要在于磋商協議并不完全符合行政契約的實質要件。第一，行政契約的內容必須包含行政法上的權利義務，而磋商協議的內容主要涉及生態環境損害賠償責任與修復責任，并不直接產生行政法上的權利義務。第二，行政契約要求行政主體與行政相對人必須具有協商一致的意思表示。而按照《改革方案》等規定，雙方當事人并不必然通過生態環境損害賠償磋商達成一致意思的賠償協議［16］。第三，如果將磋商協議的法律屬性定位為行政契約，則無法在司法上實現《改革方案》與《民事訴訟法》的救濟程序銜接。

3. 1. 2 磋商協議具有公私法雙重屬性

劉莉等［17］基于德國的雙階理論提出了磋商制度的雙階構造說。雙階構造說的解釋路徑是將生態環境損害賠償磋商的運行過程劃分為磋商決定階段和磋商協議形成及履行兩個階段，通過集合磋商“一階公法+二階私法”這兩個階段的屬性特點形成具有雙階構造法律屬性的磋商協議。具體而言，磋商決定階段包括生態環境損害調查、評估以及編制修復方案等工作，呈現出“行政機關-行政相對人”的公法關系；磋商協議形成及履行階段則表現為賠償權利人與賠償義務人平等自愿達成合意的過程，具有顯著的私法屬性［18］。雙階構造說的優勢在于消弭公私法二元對立的割裂感，為磋商制度的法律屬性提供較全面的解答。但問題在于，磋商協議本身形成于解釋論視角下磋商制度的第二階段，因此磋商制度本身的雙階構造屬性不能用以決定第二階段磋商協議的法律屬性，否則將會導致磋商協議法律屬性認定的混亂。因此，磋商協議的性質直接適用域外傳統的雙階理論存在明顯不妥。需要指出的是，處于第二階段的磋商協議已經接近“民事合同”，但并非完全的私法屬性，也具有公法屬性。磋商協議呈現出民事內容和行政內容的復合性。

一方面，磋商協議產生損害賠償、生態修復等民事法律關系，體現了實質上的私法屬性。在整個磋商協議達成過程中，雙方處于平等的主體地位，不存在一方主體凌駕于另一方的情形。磋商協議采取非對抗式糾紛處理方式達成生態環境損害賠償的合意，體現私法自治和雙方的真實意思［15］。同時，磋商協議體現了“權利-義務”的民事法律關系，適用民事合同法律規定。當事人應當按照磋商協議履行義務，若一方不履行磋商協議義務或者履行義務不符合磋商協議約定的，應當承擔違約責任［19］。此時，賠償權利人可以通過民事司法途徑尋求救濟。

另一方面，磋商協議也并非純粹私法意義上的民事合同，也涉及一定的公法屬性。磋商協議內容一般指向民事法律事項，但磋商協議的達成不僅為了獲得生態環境損害賠償，而且是為了更好地履行行政機關的生態環境保護職責以及維護環境公共利益。同時，從責任承擔上看，生態環境損害賠償責任是公私法復合的責任。比如，修復生態環境不僅是民法上生態環境損害的責任承擔方式，而且是行政執法領域“責令改正”的具體表述［20］。修復生態環境需要通過行政追責實現，但在仍無法填補損害時，通過追究民事賠償責任等實現生態環境損害的修復。根據《推進意見》的規定，對于賠償義務人不履行或者不完全履行磋商協議的情形，除可依據《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）追究其違約責任外，還可對其實施市場和行業禁入等行政處罰，對違法企業或個人納入社會信用體系并進行信用評價，限制其相關業務的開展，以增強法律懲戒力度。由此，賠償義務人違反磋商協議的法律后果兼具民事責任和行政責任。

3. 1. 3 磋商協議屬于特殊的和解協議

在磋商協議簽訂階段中，磋商雙方主體以平等自愿為原則，采取非對抗式的協商方式就生態環境損害賠償方案以及責任承擔方式等事項達成合意，借助私法制度機制助力公法任務的實現［15］。磋商協議原則上更多體現出私法屬性，只是因為公法屬性的介入而具有了一定的特殊性。

一方面，盡管《改革方案》明確磋商協議的司法確認要參照《民事訴訟法》關于調解協議司法確認的規定進行，但不意味著磋商協議等同于調解協議。磋商在參與主體雙方地位、參與機構定位等方面與調解均存在本質區別，決定了磋商協議與調解協議明顯不同。首先，在參與主體地位上，行政機關在賠償磋商過程中彰顯出行政監管者和賠償權利人的雙重主體地位。根據《改革方案》的工作原則，賠償權利人需要及時組織開展損害調查、鑒定評估、修復方案制定等工作，主動與賠償義務人磋商。此時，生態環境損害賠償磋商具有行政主導性。行政機關作為公權力主體，與賠償義務人形成監管與被監管的法律關系［17］，與調解雙方主體單純平等地位有明顯的不同。其次，在參與主體結構上，調解要求人民調解委員會等調解組織參與其中，強調中立第三方的介入，來促成當事人雙方自主自愿解決糾紛［21］。而磋商的核心主體是賠償權利人與賠償義務人，不必然要求第三方機構的介入。當然，磋商也并不排斥第三方參與。根據《改革方案》和《推進意見》的要求，賠償權利人可以委托或者指定與生態環境保護或者賠償修復有關聯的部門參與磋商。最后，在參與機構定位上，第三方委托或者指定部門并非承擔著人民調解委員會等調解組織居中調停的角色。綜上所述，磋商不同于人民調解，其達成的磋商協議也不能與調解協議混同。

另一方面，磋商主體雙方以協商為核心，以自愿、平等、效益為追求目標，使其達成的磋商協議屬于“和解協議”的范疇［22］。但與一般的和解協議相比，磋商協議具有一定的特殊性。首先，在制度目標上，民事主體雙方達成和解協議的目的在于消除民事法律關系的爭議或者不確定性乃至解決糾紛［23］。與之不同，磋商主體達成賠償協議的目的不僅僅局限于一般私益協商的糾紛解決，而是實現生態環境損害有效救濟、綜合填補和充分預防三重目標［22］。其次，在構成要件上，和解合同要求當事人雙方互相讓步，為了對方的利益而犧牲自己利益或主張的全部或一部分［24］。然而，磋商協議不得就損害事實與責任等內容任意妥協和讓步，不得損害生態環境公共利益。最后，在違反協議的責任上，和解協議違約方僅僅承擔民事責任。具體而言，當事人一方不履行或履行和解協議不符合約定的，應當繼續履行原合同義務或者承擔因違反和解協議而產生的違約責任［25］。相比之下，賠償義務人違反磋商協議的法律后果兼具民事責任和行政責任。

3. 2 磋商協議司法確認的程序屬性

3. 2. 1 磋商協議司法確認程序不是非訟程序

司法確認程序與非訟程序在制度目標、程序標的、審查方式、運行機理以及裁判效力等方面均存在本質差異，二者是不同性質的程序，不能混淆。

首先，從程序目標與程序標的看，非訟程序并不處理民事權利義務爭議的案件，而是對特定法律事實狀態進行確認，其程序標的指向特定的法律事實，不包括對民事權利義務關系爭議的審理判斷。而司法確認程序所處理的是以當事人謀求快速實現民事合同內容為目的的案件，其程序標的在于民事合同權利實現的請求。特別是在磋商協議司法確認案件中，當事人并不爭議實體法律關系，主要請求法院快速作出司法確認裁定以賦予強制執行力。磋商協議司法確認程序雖然不解決權利義務關系爭議，但法院應當就當事人之間的權利義務予以確認，為裁定準許實現權利奠定基礎。

其次，二者的審查方式不同，核心區別在于是否對民事權利關系進行實體審理上。之所以存在磋商協議司法確認程序定性為非訟程序的誤識，主要是混淆了實體審理與實質審查兩個概念，誤認為形式審查不包括實體審理［26］。實際上，實體審理指向的是審查內容，實質審查屬于審查方式范疇。實質審查包括對證據的證據能力及其證明力、對原告提出的訴訟請求是否具有實體法上的根據進行審查等。與之相對，形式審查以書面審為主，也可以對案件的實體內容進行審理與判斷。在非訟程序中，法官采取實質審查方式，對可能反映法律事實狀態的證據進行調查判斷，但審查內容不包括權利義務關系的審理。而在磋商協議司法確認程序中，形式審查除了對程序問題進行審查，還涉及實體審理。如果磋商協議司法確認程序按照非訟程序法理，僅就準予實現權利作出裁定而不進行實體審理，這就錯誤地將該程序納入執行程序范疇。

再次，二者的程序運行機理不同。非訟程序實行絕對的職權探知主義。而在磋商協議司法確認程序中，法官需要依據當事人提供的證據進行審查判斷。根據《推進意見》第7條的規定，當事人就磋商協議申請司法確認，應當向法院提交證據材料。

最后，這兩種程序的裁判效力也存在明顯的區別。非訟程序省略了對審環節，不直接處理權利爭議，其裁判結果是對特定法律事實狀態的確認，故其裁判效力本質上屬于形成力，即產生特定法律關系變動的實體法效果。然而，磋商協議司法確認程序的裁判結果是當事人獲取快速實現權利的執行名義，可以向人民法院申請強制執行。磋商協議司法確認裁定并不直接引起特定法律關系的產生、變更或者消滅。因此，其裁判效力屬于執行力，而不具有非訟程序裁判的形成力。

3. 2. 2 磋商協議司法確認程序屬于略式程序

所謂的略式程序意味著法院不進行實質審理，主要通過書面審查當事人提供的證據資料即可作出裁判的簡式訴訟程序［27］。略式程序不以解決糾紛為目標，而是為了快速形成執行名義，以滿足當事人保護或實現民事權利的需求。略式程序的運行機理遵循民事實體權利保護與實現邏輯，其動力機制源于實體法上民事權利實現的權能。在審理方式上，法官通過形式審查也可以對實體內容進行審理判斷。略式程序的結果是形成權利保護或者實現的執行名義，其裁判具有形式確定力和執行力，不產生既判力。

從程序相稱原理看，磋商協議司法確認程序的制度目的、審理與裁判方式、運行機理等諸要素與略式程序高度匹配，應當納入略式程序范疇。

首先，磋商協議司法確認程序的立法目的與略式程序高度契合。磋商協議司法確認程序適用于“確權型”案件，其目的在于推動非訴訟磋商機制的發展，保障磋商協議的效力，并賦予其強制執行力［28］。換言之，該制度不為解決民事糾紛，而是要實現民事和解合同所涉及的權益。這與旨在快速形成執行名義、確認和實現權利并適用于民事權利義務關系無爭議案件的略式程序非常匹配。

其次，在審理與裁判方式上，略式程序能夠滿足當事人對簡速裁判的需要。在磋商協議司法確認程序中，當事人對簡式裁判、快速獲取執行名義的需求十分強烈，以便盡快修復生態環境。略式程序沒有經過復雜的開庭審理流程，主要采用書面審查的方式進行形式審查即可作出裁判，必要時可以采取口頭詢問、聽證等多種方式進行審理。在情況情急時，法官甚至可以不詢問當事人即可快速裁判。對于賠償權利人而言， 略式程序的裁判方式更有助于其盡快實現生態環境賠償與修復的目標。

最后，略式程序的制度邏輯與磋商協議司法確認程序的運作機理相符。略式程序的法理和制度設計遵循著民事權利實現與保護的邏輯。法院適用略式程序進行審理和裁判， 都需要依據實體法的要求， 保證實體權利的實現。與之對應的是，磋商協議司法確認程序遵循的是民事（和解）合同法律制度邏輯。對于磋商協議司法確認申請是否受理的審查以及是否作出準許司法確認的裁定， 需要依據《民法典》等實體法來判定。可見，上述略式程序的制度邏輯與磋商協議司法確認程序的運行機制高度契合。

4 磋商協議司法確認的程序完善

與《民事訴訟法》規定的調解協議司法確認制度相比，磋商協議司法確認存在一定特殊性，應當根據略式程序的程序法理和案件的本質特征，在申請證明、管轄法院、審理判斷方式、程序銜接、公眾參與以及救濟機制等方面設置一些特殊的規則。

4. 1 申請證明

首先，磋商協議司法確認的申請主體包括賠償權利人和賠償義務人。同時，磋商協議司法確認需要由賠償權利人與賠償義務人雙方共同申請方可啟動。原因在于，磋商協議司法確認程序需要以當事人雙方對磋商協議涉及的權利義務關系沒有爭議為基本前提，才能保證該程序省略實質審理環節具有正當性。賠償權利人與賠償義務人合意共同向法院申請磋商協議司法確認，就表明雙方對磋商協議的權利義務關系沒有爭議。為保障程序的正當性，磋商協議司法確認申請需要設置較高的門檻，要求磋商雙方共同申請司法確認，可以將通過虛假磋商或者強制磋商達成的賠償協議排除在程序適用范圍之外。

其次，按照略式程序關于申請證明所需的表面證據的要求，磋商協議司法確認程序的申請人必須提供外部性強、證明力高且令法院通過書面審查就足以作出判斷的書證、物證等證據材料。這些證據材料包括：①司法確認申請書。②生態環境受到損害的證明材料。③磋商會議記錄。④磋商協議，包括生態環境損害事實，協議雙方對調查意見、鑒定評估報告、專家意見、修復方案的意見，生態環境損害賠償的責任范圍、責任承擔方式及期限，生態環境修復的啟動時間、期限以及生態環境修復與治理效果的評估方式等。⑤鑒定評估報告或專家意見等。這些都是外部性很強的證據，法官借此可以直截了當地作出判斷。同時，磋商協議司法確認案件涉及公共利益，屬于人民法院依職權調查的情形。如果需要判斷的事實可能損害社會公共利益，法院在認為有必要時還可以依職權調查取證。在證明標準上， 磋商協議司法確認程序作為略式程序之一，不屬于普通訴訟程序，其證明標準應當高于初步證明的要求。結合略式程序啟動條件的要求與磋商協議司法確認的功能定位，磋商協議司法確認程序的申請證明原則上應當采用高度可能性的證明標準。在申請人的申請證明達到高度可能性時，法院即可認為磋商協議司法確認申請符合受理條件。磋商協議司法確認程序的申請證明要求較高，可以確保法官準確判斷是否存在不屬于司法確認程序處理的情形，將可能錯誤確認磋商協議進而損害社會公共利益的幾率降到最低。

4. 2 管轄法院

鑒于磋商協議司法確認案件具有特殊性、專業性與復雜性，因而其管轄規則應當有別于一般調解協議司法確認案件。具體規則為：第一審磋商協議司法確認案件一般由生態環境損害行為地、損害結果地或被告住所地的基層人民法院管轄。在省級范圍內跨行政區域的或者有重大影響的磋商協議司法確認案件，應由高級人民法院管轄。人民法院環境資源審判庭或者指定的專門法庭負責審理磋商協議司法確認案件。經最高人民法院批準，高級人民法院可以確定部分中級人民法院、基層人民法院的環境資源審判庭或者指定的專門法庭集中管轄第一審磋商協議司法確認案件。

4. 3 審理判斷

磋商協議司法確認的過程，實質上是磋商協議司法審查的過程。在磋商協議司法確認程序中， 法官主要依據申請人提交的申請書和證據材料進行書面審查。在一般情況下，如果當事人提出了外部性強、證明力高的表面證據，令法院通過形式審查就足以作出判斷的，可以不經過開庭審理即可作出磋商協議司法確認裁定。反之，如果當事人沒有相應證據，申請無明顯理由的，或者所提供證據顯著性不夠的，法官無法依據證據材料快速作出裁判， 需要在聽取當事人陳述、辯論后才能再行判斷。

在審查原則上，磋商協議司法確認應當秉持實質尊重原則。首先，法院對磋商協議的司法審查應保持謙抑、克制的態度，充分尊重行政機關的自由裁量權和專業技術判斷優勢，著重對偏離公共利益目的的磋商協議進行司法審查。如果過度規范行政自由裁量權、強調磋商協議司法確認的審查強度，不僅會導致監督過度，還會對行政效能產生消極影響，甚至挫傷當事人開展磋商的積極性、主動性［29］。其次，磋商協議司法審查應當盡可能遵循非訴訟糾紛解決機制的運作規律。如果司法審查過度干預磋商機制，不利于磋商機制功能的有效發揮，甚至造成對磋商案件的重復審理，影響磋商程序與司法確認程序各自的吸引力，也導致磋商協議司法確認對接機制的不順暢。最后，法院審查磋商協議時，應當尊重磋商主體的和解目的。磋商協議的達成涉及多種實用主義的目標，如生態環境損害有效救濟、綜合填補和充分預防以及降低生態環境損害賠償的執法成本、訴訟成本等。法院不能僅以解決糾紛為目的來審查判斷磋商協議，而是應當充分理解磋商主體達成和解的目的。

在審查內容上，磋商協議司法審查以磋商程序的正當性和磋商協議的合法性為重點。一方面，法院需要審查磋商決定階段的調查評估程序、磋商通知與公告程序、磋商協議簽訂程序等正當性。另一方面，法院需要審查磋商協議是否符合生態環境公共利益保護的法律法規等強制性規定以及是否違背磋商主體的自愿性和真實意思表示，以避免虛假磋商、強制磋商的情形發生。此外，磋商協議司法審查以維護公共利益和案外利害關系人利益為基本要求。法院可以通過審查公眾參與磋商發表的意見是否在磋商協議中得到反饋以及案外利害關系人參與磋商的程序權利是否得到保障，來判斷磋商協議是否對公共利益和案外利害關系人利益產生不利影響。

在審理組織形式上，由于磋商協議司法確認案件具有專業性、復雜性，涉及公共利益，往往產生社會重大影響，原則上須采用以法官和人民陪審員組成的合議庭方式進行審理。

4. 4 程序銜接

在案件審理的過程中，一旦發現當事人就磋商協議內容存在實質爭議的，法院即應終結司法確認程序，告知當事人可以通過普通訴訟程序解決糾紛。在這種情況下，法院不能直接在司法確認程序中作出磋商協議無效的裁定，否則便違背了“有訴才有裁判”的原理。如果法院徑直作出磋商協議無效的裁判， 就錯誤地把磋商協議司法確認程序與進行實質審理的普通訴訟程序畫等號，違反了司法確認程序不處理實體權利義務關系爭議的法理。

4. 5 公眾參與

在受理磋商協議司法確認申請后，法院應當及時通知受磋商協議結果不利影響的或者具有利害關系的案外人參與到程序中來。盡管磋商協議是在賠償權利人與賠償義務人之間達成的，但磋商協議涉及生態環境損害賠償與修復，其協議內容可能會對案外利害關系人的合法權益甚至公共利益產生不利的影響。因此，法院在對磋商協議進行司法審查時，必須充分保障案外利害關系人的程序參與權。比較法上，與磋商協議司法確認程序功能相似的美國環境執法和解同意令程序也同樣強調保障公眾的知情權、參與權與監督權。如果一項環境執法和解協議對案外利害關系人的合法權益造成損害的，法院將舉行公平聽證會，判斷環境執法和解協議對案外利害關系人是否公平、適當、合理，并可以要求和解雙方當事人修改協議，以消除對案外利害關系人的不利影響［30］。

《改革方案》強調“鼓勵公眾參與”生態環境損害賠償工作。除了在生態環境修復或賠償磋商工作不斷創新公眾參與方式外，磋商協議司法確認中的公眾參與程序也應當加以完善。在磋商協議司法確認的制度設計上，應當在保護磋商當事人雙方的隱私與合法權益的前提下，盡可能將磋商協議相關材料、內容通過公告的方式進行公開，主動邀請潛在的利害關系人以及公益組織參與到磋商協議司法確認程序中來，發表意見、提出異議。如果案外利害關系人的異議能夠表明磋商協議的合法性存在實質爭議的，法院應當終結司法確認程序，告知當事人和案外利害關系人通過訴訟程序解決爭議。如果案外利害關系人的異議與磋商協議無關，則法院經審查認為磋商協議符合法律規定的，即可作出司法確認裁定。

4. 6 事后救濟

基于略式程序簡式保障的特點， 磋商協議司法確認程序中的救濟機制門檻不宜過高， 適合采用“異議-撤銷”程序的救濟路徑。對于法院作出的磋商協議司法確認裁定，當事人認為確有錯誤的，可以在合理期限內提出異議，請求法院撤銷司法確認裁定。另外， 磋商協議司法確認程序因采用略式程序的簡式審理與裁判方式， 可能難以審查發現強制磋商、惡意磋商的情形。一旦當事人強制磋商或者惡意磋商，會導致其他利害關系人、社會公共利益損害的風險較大。因此， 為了防止強制磋商者、惡意磋商者濫用司法確認程序損害環境公共利益，避免造成生態環境的二次損害，應當賦予案外利害關系人異議權，盡快向法院申請撤銷確有錯誤的司法確認裁定。

5 結 語

磋商協議司法確認程序作為以行政執法與司法審查為重心的生態環境公私法合作治理機制的連接器，有助于促進非訴訟與訴訟兩種不同性質的生態環境損害賠償糾紛解決機制的良性互動，提高生態環境損害賠償和修復的效率。然而，磋商協議的法律屬性與磋商協議司法確認程序的法律屬性本身存在諸多誤解，令磋商協議司法確認程序面臨正當性危機，妨礙其制度目標的實現。因此，兩者各自屬性的認識誤區應予矯正。就磋商協議的法律屬性而言，公私法雙重屬性說既凸顯了磋商協議簽訂過程中的平等協商的私法特征，也關注到磋商協議履行過程中介入的公法屬性，能夠脫離“非公即私”二元對立的窠臼。就磋商協議司法確認的本質屬性而言，其與略式程序具有高度的契合性。磋商協議的公私法雙重屬性與磋商協議司法確認的略式程序屬性可以成為構建磋商協議司法確認正當程序的理論基礎。基于此，可以正確認識磋商協議司法確認程序的運行機理，在申請證明、管轄規則、審理判斷方式、程序銜接機制、公眾參與機制、事后救濟途徑等方面完善程序規則，還可以為生態環境法典編纂中糾紛解決機制的體系化構建提供相應的理論指引。

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（責任編輯：于杰）