湖北省耕地“大占補”數量-質量平衡及其對糧食產能的影響

摘要 守好耕地數量、質量“雙紅線”，將各類耕地占用統一納入占補平衡管理，即由“小占補”拓展至“大占補”，是中國耕地占補平衡制度的重大變革，事關國家糧食安全和民族永續發展。該研究提出了一個理論分析框架，以揭示“大占補”視閾下耕地在數量與質量雙重維度上的占補平衡及其對糧食產能的影響；進而以湖北省為研究區域，基于2015—2020年數據，運用數理統計和空間分析方法進行了實證檢驗。結果顯示：①在數量維度，3個耕地亞類中水田被占用的比重最高，且“非糧化”已超過“非農化”，成為耕地占用的主要誘因；在質量維度，在自然等、利用等、經濟等3個分等維度下，優等地與高等地的占用量占總占用量的比例均達75%以上，存在優質耕地占用量大的問題。②“小占補”實現了平衡，但“大占補”未能達到平衡。在數量維度，補充耕地面積與占用耕地面積間的缺口為1 298. 60 hm2，且存在占用水田而補充旱地現象；在質量維度，優等耕地在3個分等維度下均未能實現占補平衡。③相比占用耕地的重心而言，補充耕地的重心呈現向坡度更陡、高程更高的西北方向移動的特征，耕地存在一定的邊際化利用風險。④在數量-質量復合維度下測度耕地占補平衡對糧食產能的影響揭示了“數量”單一維度占補平衡對糧食產能影響的低估，數量-質量復合維度損失的糧食產能比“數量”單一維度多660. 62 t，數量-質量復合維度損失的糧食產能達到4 302. 27 t。研究提出，應通過強化耕地“非糧化”管控、確保后備耕地資源數量充足和質量有保障、實行耕地占補平衡倒逼機制等措施，推動落實面向“大占補”的耕地數量-質量雙維平衡。

關鍵詞 “大占補”；耕地占補平衡；數量；質量；糧食產能

中圖分類號 F320. 3 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）10-0173-14 DOI：10. 12062/cpre. 20240708

中國的耕地占補平衡政策自1996年以來經歷了以“數量”平衡為重點向數量-質量雙維平衡的轉變［1-2］。近年來，面對耕地“非糧化”加劇的態勢，耕地占補平衡制度改革進入新時期。2024年6月1日起正式實施的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確，將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到非農建設、農業結構調整等各類占用耕地均要落實占補平衡，依法補充與所占用耕地數量相等、質量相當的耕地，耕地占補平衡正式由“小占補”邁向“大占補”［3-4］?，F有研究聚焦為遏制耕地建設占用而實施的耕地占補平衡制度的內涵、演進、績效評價等［2］，認為以往耕地保護政策一定程度上遏制了建設用地的擴張，且大多數區域能夠在數量上實現動態平衡［5-8］。然而，在“大占補”視閾下，耕地占補平衡面臨的雙重挑戰依然存在：一方面，若考慮因農業結構調整等導致的其他農用地對耕地的占用，則耕地補充量與耕地占用量之間將可能存在缺口，威脅耕地保護的數量紅線［9］；另一方面，補充耕地與占用耕地的土壤肥力差距仍在較大范圍內客觀存在［10］，質量上的差距制約了耕地占補平衡政策的有效性［11］。二者共同影響耕地的糧食生產能力（簡稱“耕地產能”）［12］，掣肘糧食安全。鑒于此，以糧食主產區之一的湖北省為例，在“大占補”視域下揭示耕地占補在數量-質量雙重維度上的實效、空間差異及其對糧食產能的影響，旨在為“大占補”制度語境下耕地占補平衡制度的實施提供理論支撐和決策參考，進而為筑牢耕地保護紅線、保障中國糧食安全作出貢獻。

1 文獻綜述

中國耕地資源的基本國情和不斷變化的耕地保護態勢推動了耕地保護制度的發展，由土地用途管制演進至耕地用途管制，由非農建設占用耕地落實占補平衡（“小占補”）擴展至各類占用耕地均要落實耕地占補平衡（“大占補”）［4］。學者們認為，耕地占補平衡是中國遏制耕地“非農化”，確保耕地總量動態平衡，化解耕地保護與經濟發展矛盾的制度應對［2］，并分析了其實施績效［13］。近年來，隨著中國對耕地“非糧化”的治理由適度寬松轉向嚴格管制，耕地“進出平衡”制度逐步建立且引起學界關注。但相關研究主要集中揭示耕地“非糧化”導致耕地占用的時空分異、驅動力及監測方法等［14-15］?？梢姡瑥摹罢佳a平衡”到“進出平衡”、由“小占補”到“大占補”，是對耕地保護制度的持續強化，其實質是從建設占用管控和農地互轉管控兩個維度重構占補平衡的制度框架［16］。

在以數量保護為導向的耕地保護政策實施初期，占補平衡側重實現耕地在數量上的動態平衡。一些研究根據國土分類統計數據、地方統計年鑒、衛星遙感中的土地利用變化數據等［17-18］，揭示了全國、省域、市級及縣級［23］等不同尺度的耕地數量變化以證明平衡的實現程度［19-23］。隨后，考慮到實行動態平衡的最終目的是保障糧食安全，學者們認為僅實現耕地數量上的占補平衡并不能實現耕地總體生產力的平衡，難以滿足中國人口增長與社會經濟發展對耕地的實際需求，由此提出應將耕地動態平衡的內涵拓展至數量不減少且質量不降低［24-25］，并由此推動了耕地數量-質量雙維平衡相關研究的發展。耕地質量是自然稟賦、經濟條件、利用管理等多種因素綜合作用的結果，是保證糧食生產和糧食安全的重要因素［26-27］?，F有研究對于耕地質量的衡量主要基于耕地的理化性質和立地條件確定［22，28］，或基于農用地分等成果中的自然等建立折算評價體系以衡量耕地占補的質量平衡［29］。少量研究關注了水田這一特定耕地亞類的占補平衡［22］。

維持產能是實施耕地占補平衡制度的根本指向［30］，但現有研究鮮少關注耕地占補平衡制度實施過程中糧食生產能力平衡的實現程度。占補平衡制度實施導致的耕地數量變動和質量變化會對耕地產能產生影響［31-32］。數量方面，當補充耕地不足以彌補因建設占用、農業結構調整而減少的耕地時，會直接導致作物播種面積下降進而降低耕地產能［32］，因此嚴格落實耕地占補平衡從而保持耕地數量穩定是確保糧食產能不降低的主要做法［33］；質量方面，耕地占補平衡的實施必然導致耕地資源的空間轉移，其土壤理化性質、光照、溫度、水、熱等自然生產條件在此過程中發生變化，作用于耕地產能［31］。有研究表明，補充耕地占全部耕地的比例越高、耕地占補平衡任務越重的區域糧食產能越易受到沖擊［34］，且相比中低產田，優質的高產田對糧食產能的貢獻率更高［35］。

現有文獻為本研究提供了基礎，但仍需從3個方面進行拓展：①當前研究側重評價面向“小占補”的耕地占補平衡制度的實施績效，也關注到了“耕地非糧化”導致的耕地占用，但就“大占補”而言，耕地占用與補充之間的差距尚未得到揭示。②已有文獻重在研究耕地的數量平衡，少量研究分析了水田這一耕地亞類的數量-質量平衡，但并未系統地從不同亞類、不同質量類別及等級等方面刻畫因耕地占補平衡實施而導致的耕地凈變化，因而未能有效識別“占水田補旱地”“占優補劣”等情形。③耕地占補過程往往伴隨數量-質量的復合變動，而現有研究多單一地分析耕地數量維度變化對糧食產能的影響，這可能低估因耕地占補而導致的糧食產能變化。

2 理論分析框架

面對城鎮化的持續推進以及農業生產內部結構性矛盾的不斷激化，耕地保護備受“非農化”與“非糧化”的疊加沖擊。如圖1所示，中國耕地占補平衡制度正處于由“小占補”（僅針對“非農化”導致的非農建設占用耕地落實占補平衡）向“大占補”（針對包括“非農化”“非糧化”共同導致的建設用地、林地、草地、園地等各類占用耕地同時落實“占補平衡”與“進出平衡”）轉變的重要時期。各類可復墾建設用地、可調整的草地和林地以及可開發的未利用地等構成補充耕地的來源。

保護耕地資源的根本目標是保護耕地的產能［36］。土地生產力理論認為，耕地的數量和質量與耕地的總產出能力之間存在直接關系。由于高質量耕地的自然條件（如土壤類型、地形、氣候等）比一般耕地更加優越，這使得高質量耕地能夠在相同面積上實現更高產能。因此，確保補充耕地質量不低于被占用耕地對于保障糧食產能十分關鍵［8，22］。在實施耕地占補平衡制度的過程中，占用耕地與補充耕地在空間上發生置換，從而產生數量變化和質量變動，進而影響糧食產能。因此，在耕地占補過程中實現數量-質量雙維平衡是確保耕地產能不降低的重要保證［36］。

耕地質量是由耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構成的滿足農產品持續產出和質量安全的能力［37］，不僅取決于氣候、地形、地質、土壤、水文等耕地的自然本底，也受制于耕地利用需求、利用中的基礎設施建設以及耕作水平的影響，最終反映在耕地的產出能力上。故耕地質量可由耕地質量分等定級技術體系中的自然等、利用等和經濟等3個分等維度來刻畫，進而由各分等維度下的優等、高等、中等、低等4個等級來衡量。因此，首先通過識別水田、水澆地和旱地3個耕地亞類及其總體的面積變化從數量上揭示耕地的占用與補充情況。隨后，基于耕地質量分等定級成果，分析自然等、利用等、經濟等3個分等維度下優等、高等、中等和低等耕地的變化，從而從質量上揭示耕地的占用與補充情況。

3 數據與方法

3. 1 研究區域

湖北省位于中國中部（29°01'53″ N — 33°6'47″ N，108°21'42″ E — 116°07'50″ E），是13個糧食主產區之一，為保障國家糧食安全發揮著重要作用。1988年，湖北省原荊州地區監利縣以保護優質耕地為目的劃定了全國第一塊基本農田保護區，并首次提出了“基本農田”的概念。作為耕地保護政策的先行者和探索者之一，湖北省長期以來堅持落實最嚴格的耕地保護制度，努力落實耕地建設占用“占一補一”?！吨袊y計年鑒（2022）》顯示，湖北省耕地資源總量為476. 86萬hm2，數量較為豐富，同時擁有水田、水澆地和旱地多種耕地亞類，耕地質量涵蓋優、高、中、低4種等別，分布于平原、丘陵、山地等多種地貌類型，具有數量豐富、質量各異及地貌多樣的特征，這也使得湖北省各城市在耕地占補平衡制度實施過程中表現各異。2015—2020年，在“長江經濟帶”“中部崛起”等國家重大發展戰略指引下，湖北省城鎮化率從57. 18% 增長至62. 89%，地區生產總值從30 344 億元增長至43 443. 46億元，城市擴張和經濟發展持續挑戰耕地保護及糧食安全。因此，在耕地占補平衡制度由“小占補”轉向“大占補”的背景下，亟須探明湖北省及其下轄16個城市（神農架林區因耕地數量過少而未納入研究范圍）在數量-質量雙重維度上實施耕地占補平衡的實際效果、空間差異及其對糧食產能的影響，研究結果能夠為其他類似省份提供參考，這對于切實保護耕地資源、保障國家糧食安全具有重要價值。

3. 2 數據來源

研究數據包括土地利用數據和耕地質量數據。其中土地利用數據來自中國科學院資源環境科學數據平臺（https：//www.resdc.cn/）的土地利用/土地覆蓋遙感監測數據庫，分辨率為30 m。2016年國土資源部印發《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》，提出對耕地落實“提質改造”與“補改結合”，并明確了實施范圍，目的是將耕地占補數量平衡轉向耕地占補數量-質量雙維平衡。因此，將2015年作為研究基期以便于比較。鑒于中國科學院資源環境科學數據平臺提供的土地利用現狀遙感監測公開數據最新為2020年，因此，將研究期間確定為2015—2020年。耕地質量數據來自湖北省耕地質量等別年度更新評價成果。該成果明確了耕地的所屬亞類，以自然等、利用等、經濟等3個維度評價耕地質量等別，進而依據3個維度的計算結果，結合全省耕地分布狀況，采用等間距法劃分得到湖北省耕地分等指數，并轉換為具有全國可比性的國家級分等指數與等別，最終將該省耕地劃分為優等地（1—4等）、高等地（5—8等）、中等地（9—12等）和低等地（13—15等）。糧食產能數據通過該評價成果中的利用等指數計算獲得。

3. 3 研究方法

3. 3. 1 占用耕地的數量-質量分析

通過疊加2015年和2020年矢量化后的湖北省土地利用遙感監測底圖識別出該時段內耕地轉為林地、草地及建設用地的圖斑，將其定義為“占用耕地”，并統計其數量；進一步地，疊加湖北省耕地質量等別數據庫中的成果圖以及占用耕地數據，可得到占用耕地的質量情況。