國家重點生態功能區轉移支付的效應評估

摘要 國家重點生態功能區轉移支付旨在改善區域民生、治理生態環境，目前多數研究將其視為準自然實驗來探究政策的有效性，卻忽視了對國家重點生態功能區轉移支付規模產生的效應進行深入研究。該研究基于2010—2020年中國縣域面板數據，分析了其生態轉移支付規模對于經濟發展、公共服務與生態環境的影響，識別地方政府在其自身要素稟賦和發展理念驅動下的策略選擇。研究發現：①國家重點生態功能區轉移支付作為一種激勵性政策，具有提升區域經濟發展、公共服務水平以及環境質量的效應，對于生態資源質量的提升未能產生顯著影響，該結論經過一系列穩定性檢驗后仍舊成立。②隨著東部地區人口規模增加與城鎮化進程加快，其轉移支付規模對于提升東部經濟發展與公共服務的效應強于中西部，但改善環境質量的效應要弱于中西部區域。生態轉移支付規模越大，改善生態環境與促進經濟發展的效應越強。③對于財政缺口較大與工業發展緩慢的地區，地方政府加速自身經濟發展的積極性更強，生態轉移支付更傾向用于經濟發展或公共設施上，而在高度工業化地區，其轉移支付規模改善環境質量的作用更為顯著。當生態保護所獲得的收益不足以彌補因經濟開發所產生的成本，這可能誘致地方政府對于生態轉移支付的“反向激勵”，生態環境治理將陷入“杯水車薪”的局面。

關鍵詞 生態轉移支付；經濟發展；公共服務；生態環境；制度屬性

中圖分類號 F062. 2 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）10-0125-12 DOI：10. 12062/cpre. 20240321

擺脫貧困和保護環境已成為全球普遍關注的重大議題。隨著中國經濟的快速發展，人們開始意識到經濟增長不能只關注眼前利益，而應更多地考慮可持續發展的理念。由于各區域在資源稟賦、經濟發展水平和生態環境保護能力等方面存在差異，因而部分區域在經濟發展和生態環境保護之間所面臨的矛盾有所加劇，需要付出更大的努力來解決［1］。為應對既要擺脫貧困又要保護環境的雙重挑戰，中國提出建設國家重點生態功能區的重要思路。國家重點生態功能區是具有特殊生態價值和功能的地域，其中的多數區域面臨著環境脆弱、經濟發展緩慢與基礎設施不完善等問題。在民生改善與環境治理的政策目標下，國家重點生態功能區在生態保護、經濟發展與公共服務供給的協調發展方面面臨著巨大挑戰［2］，迫切需要尋求解決方案。為此，自2009年起，《財政部關于印發lt;國家重點生態功能區轉移支付（試點）辦法gt;的通知》規定，中央財政在均衡性轉移支付項下設立國家重點生態功能區轉移支付（以下簡稱生態轉移支付），大幅增加了重點生態功能區的轉移支付資金規模，給予國家重點生態功能區更多關注［3］。該政策旨在通過資金支持和激勵措施，引導地方政府加強生態環境保護力度，提高國家重點生態功能區所在地政府的基本公共服務保障能力，這不僅有助于改善生態系統的穩定性和健康程度［4］，還為農村地區的減貧增收提供了可能，實現社會、環境與經濟三者的協調發展，推動國家重點生態功能區實現可持續發展。

1 文獻綜述

國家重點生態功能區轉移支付作為促進生態文明建設的一項重要政策，旨在平衡生態環境保護與經濟發展之間的關系。許多學者對這一政策進行了廣泛深入的研究，相關研究可歸納為兩個方面：一是生態環境導向型政策評估方面，包括生態功能區［5］、生態轉移支付［6］等政策的評估研究。其中，多數學者將此政策視為一次準自然實驗，并運用雙重差分模型來研究政策的實施效果，研究對象包括生態資源［7］、人類活動［8］、領土空間［9］、經濟發展［10］和生態系統［11］等方面。例如，丁斐等［12］通過運用雙重差分模型發現國家重點生態功能區政策的實施加速了區域經濟發展。也有部分學者發現重點生態功能區政策實施后，當地環境質量總體上有所提升［13-14］。二是將財政轉移支付作為主要研究對象，探究該政策對國家重點生態功能區環境的影響。這些研究聚焦制度監督、激勵機制和效果測度等方面，以探究生態轉移支付在生態環境保護中的作用和效果［15-17］。盡管學者們對國家重點生態功能區轉移支付政策的影響進行了充分討論，然而現有研究對于該政策在縣域實證層面的多維度效應評估還相對不足。此外，現有研究傾向于探討國家重點生態功能區轉移支付的實施效應，缺少對規模效應的研究，評估生態轉移支付政策的經濟、社會和環境的規模效應仍然不足。在民生改善與生態環境治理的政策目標下，國家重點生態功能區轉移支付在提升地方縣的經濟發展、公共服務水平和生態環境保護方面是否起到了有效作用？資金規模對這些方面的影響有多大？對國家生態功能區而言三者是否存在約束性？

基于此，本研究從制度屬性視角與縣域尺度，深入剖析轉移支付政策產生的經濟、社會和環境的綜合效果，以確保政策的合理性和可持續性。本研究擬從以下兩個方面對現有研究進行補充：第一，現有研究多將國家重點生態功能區作為準自然實驗來探究政策的有效性，卻忽視了對國家重點生態功能區轉移支付的規模效應進行研究，且研究樣本主要是省級面板數據［18］。本研究則利用中國縣級面板數據，直觀評估國家重點生態功能區轉移支付政策的規模效應，更具有代表性和針對性。第二，系統探討了生態環境政策對經濟、社會以及環境影響的內在邏輯關系，構建了國家重點生態功能區轉移支付的規模效應檢驗框架，從地方發展理念與制度屬性視角探究政策目標與政府行為之間的關系，進一步明晰地方政府在制度目標導向下對經濟發展、社會福利與生態環境抉擇的影響因素。本研究旨在從多個角度全面評估重點生態功能區轉移支付規模（以下簡稱生態轉移支付規模）的效果，為相關政策的制定提供科學依據。

2 理論基礎

生態轉移支付對提升生態環境質量和改善民生具有至關重要的作用，國家和地方政府會給予重點支持。在這些區域內，地方政府會針對生活生產必需商品進行價格補助，增加了農村居民從事農業活動的信心，這種措施進一步帶動了涉農產品供給的增加，并在一定程度上減輕他們的生活負擔，提高了農民的實際收入，從而進一步縮小城鄉收入差距，助推當地的經濟發展［19］。縣域財政受到生態轉移支付的積極影響，有助于優化地方財政狀況，為本地區教育、科技、文化和衛生事業的發展提供了有力支持。當有了更多轉移支付資金，當地政府可投入更多的精力和資源來加強與優化公共服務建設，例如改善該區域的基礎設施、道路交通，增加地方固定資產投資與促進當地資本的形成。此外，國家重點生態功能區也可充分利用其獨特資源優勢，促進特色優勢產業的發展，從而推動當地縣域經濟增長。因此，生態轉移支付不僅優化了當地產業結構、增加了資本積累，還刺激了就業、創業，鼓勵了企業進行創新，同時也改善了當地地方財政收支狀況，對當地縣域經濟的發展產生了重要影響［12］。國家重點生態功能區相關政策實施的時間越長，當地獲得的政策支持越多，這進一步加強了政策的有效性，從而持續推動當地經濟的增長。

生態轉移支付在改善民生方面具有顯著作用，主要體現在提升縣域公共服務水平和提高居民生活水平，通過資金補貼、技術支持等多元手段，致力于支持農村基礎設施建設、提高基礎教育、醫療與社會保障水平等，并推動農村產業升級和增加就業機會。首先，該政策通過向經濟困難地區提供資金支持，鼓勵加大對公共服務的投入，從而直接提升了公共服務供給水平［2］，有效保障了民生福祉。其次，該政策有助于促進不同地區間的合作與聯動，通過地區間或部門間的財政轉移支付，能夠調節不同地區或部門的財政收支關系，實現資源重新配置，使得其基本公共服務在各個地區得到更為均衡的發展。因此，國家重點生態功能區轉移支付制度有助于促進農村公共服務質量提升并提高居民生活水平。

生態轉移支付被視為一個重要的政策工具，對生態環境的保護和修復產生深遠影響。從理論角度來看，該政策在改善生態環境方面扮演著多重重要角色。首先，生態轉移支付提供關鍵的資金支持，以用于推動生態環境保護項目的實施與維護，如水土保持、森林防火和生態修復等領域。這些資金的有效使用有利于提高環境質量，增進生態系統的穩定性與良性發展。其次，生態轉移支付還能夠激發出經濟上的激勵機制，鼓勵責任單位積極采取措施，提高環境質量，通過經濟獎勵的方式，有效推動相關單位主動承擔生態環境保護責任，投入人力、物力和財力進行環境修復和治理［20］。最后，生態轉移支付機制涵蓋了績效評估元素，旨在全面評估受資助區域的情況，以確保資金使用符合規定，且帶來實質性的環境效益。這種約束機制規定了嚴格的資源開發利用與環境保護標準，致力于貫徹落實新發展理念，并對各類投資項目實行嚴格審核，促使相關單位更加自覺地承擔責任，在一定程度上減少了人為因素對生態環境造成的污染和破壞。這項政策旨在平衡可持續經濟增長和生態保護，并倡導生態文明理念，推動人與自然的和諧發展［21］。

3 研究設計

3. 1 數據來源

本研究基于2010—2020年中國20個省份的縣（市、區）面板數據進行研究，旨在評估生態功能區轉移支付規模對經濟發展、公共服務與生態環境的影響。所采集的數據涵蓋國家重點生態功能區轉移支付縣域清單及其生態功能區類型，社會統計數據來自《中國縣域經濟統計年鑒（縣市卷）》《中國縣域統計年鑒》、各省、市、縣統計年鑒與EPS（economy prediction system，EPS）數據庫。轉移支付資金規模由各省、市政府門戶網站“依申請公開”系統申請信息公開得到，共整理出357個縣級國家重點生態功能區轉移支付數據。對于部分指標缺失的數據，利用插值法對部分縣域數據進行補齊。

3. 2 變量說明

被解釋變量。被解釋變量包括：①經濟發展指數（Ecodi）。參考相關文獻［22-23］，以及各縣級指標數據的獲取情況，本研究以人均GDP、居民人均儲蓄存款、農村人均可支配收入與城鄉收入差距構建縣域經濟發展指數的指標體系，其中前3項為正向指標，最后一項為負向指標，并采用熵權法測算經濟發展指數。②公共服務指數（Pusei）。參考相關文獻［24-25］，構建了醫療衛生、基礎教育、社會保障與基礎設施4個公共服務指標，分別以每百人醫院與衛生院床位數、人均普通中學在校學生數、人均社會福利收養性單位數和戶均固定電話用戶來進行表征，所有變量都是正向指標，并采用熵權法計算公共服務指數。③生態資源（Ecore）與空氣污染（Airpo）。在參考相關文獻［26-27］以及考慮縣級指標數據的可獲得性后，本研究以歸一化植被指數NDVI與縣域PM2. 5的自然對數來表征生態資源與空氣污染。

解釋變量。解釋變量為生態轉移支付規模（Trans）。因部分省域財政數據不予公開，能整理出生態轉移支付規模數據的省份有：廣東、廣西、河北、海南、黑龍江、吉林、江西、湖南、山西、安徽、福建、河南、湖北、甘肅、青海、山東、陜西、寧夏、貴州、重慶等20個省份，涵蓋了357個縣級單位，為消除產生異方差影響，對生態轉移支付規模進行自然對數化處理。

控制變量。由于被解釋變量是經濟發展、公共服務、生態資源與空氣污染，本研究選擇影響經濟、社會與生態環境的因素作為控制變量。這些控制變量分別是：①產業結構（Instr）。產業結構是指一個國家或地區的經濟中各個產業部門在就業、創造價值和貢獻GDP等方面的比例和組成，產業結構的不同會對經濟發展與環境產生重要影響［28］，本研究以第二產業增加值與GDP的比值來表征產業結構。②城鎮化（Urban）。城鎮化是現代社會進程中一個必不可少的組成部分，其發展對經濟、社會與環境等方面產生深遠的影響［29］，本研究以城鎮人口與常住人口的比值來進行表征。③人口密度（Poden）。人口集聚通過提供更多勞動力資源與促進信息共享推動社會經濟發展，但同時也會對環境帶來負面影響［30］，本研究以單位行政區域面積的戶籍人口數進行表征。④信息化水平（Infor）。信息化水平是指一個地區在信息技術和數字化方面的應用程度，信息化發展可以促進經濟增長、推動經濟結構升級、提升國際競爭力，并促進居民生活質量和社會發展能力［31］，本研究以固定電話用戶數與年末總人口之比來進行表征。⑤投資率（Fasin）。投資有助于推動農業現代化和工業化進程，有助于經濟的多元化發展和可持續發展，本研究以全社會固定資產投資與地區生產總值的比值作為區域投資率水平。⑥金融發展水平（Finde）。數字金融作為連接收入較低人群與數字化信息高速公路的橋梁，為貧困農村帶來了巨大變革，參考文獻［32］，本研究以單位生產總值的年末金融機構貸款余額來進行表征。⑦政府干預（Govin）。政府干預通過減少資源錯配實現生產率的提高，通過對環保產業的支持、環保技術的研發和推廣影響到環境質量［33-34］，本研究以地方財政一般預算支出與地區生產總值的比值來表征政府干預水平。⑧人均GDP（Pgdp）。隨著經濟的增長，資源消耗和廢棄物排放可能會增加，這可能導致環境惡化［35］，本研究以人均GDP來表征區域的經濟發展水平。⑨降雨量（Rainf）與日照量（Sunsh）。降雨的類型和強度會影響土壤性質、植物生長與空氣質量，日照可以促進植物和動物的生長與繁衍，降雨量和日照對生態系統都有著重要影響［36］。當被解釋變量為Ecodi 時，控制變量為人口密度、信息化水平、產業結構、城鎮化率與投資率；當被解釋變量為Pusei 時，控制變量為人口密度、金融發展水平與產業結構、城鎮化率與政府干預作為控制變量；當被解釋變量為Ecore 與Airpo 時，控制變量為人均GDP、人口密度、產業結構、投資率、政府干預、降雨量與日照量。

調節變量：基于前文理論分析，為探究國家重點生態功能區轉移支付對上述被解釋變量的間接影響機制，本研究選擇了財政自給率、工業化發展和經濟集聚水平作為調節變量。相關變量的處理和說明詳見表1。