加強(qiáng)政府投資基金審計(jì) 助力地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

一、引言

政府投資基金通常由政府牽頭出資設(shè)立，匯集金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同參與，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式運(yùn)作，目的在于引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，是支持重大項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新舉措，更是財(cái)政資金使用方式的重大改革創(chuàng)新。政府投資基金始于上世紀(jì)80年代初，我國政府借鑒國際“創(chuàng)業(yè)投資基金”的運(yùn)作機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了“產(chǎn)業(yè)投資基金”。隨后政府投資基金經(jīng)歷逐步試點(diǎn)、全面發(fā)展等階段，從2014年開始迎來了極速增長階段。2015～2016年，財(cái)政部專門出臺(tái)了《政府投資基金暫行管理辦法》和《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)展和改革委員會(huì)也頒布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等系列文件，對(duì)政府投資基金的設(shè)立登記、投資運(yùn)作、績效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行規(guī)范，政府投資基金的運(yùn)作開始由摸著石頭過河向規(guī)范化、專業(yè)化、法律化發(fā)展軌道邁進(jìn)。為促進(jìn)政府投資基金更加有序、健康發(fā)展，2020年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》，從強(qiáng)化政府預(yù)算對(duì)財(cái)政出資的約束、著力提升政府投資基金使用效能、實(shí)施基金全過程績效管理、健全基金退出機(jī)制、監(jiān)管報(bào)告等方面作出新要求，使基金運(yùn)作近乎實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)管理，政府投資基金開始從“遍地開花”良性過度到“精耕細(xì)作”。“后疫情時(shí)代”，政府投資基金運(yùn)作更加突出合法合規(guī)和績效性，對(duì)政府投資基金的審計(jì)工作顯得尤為重要，而該項(xiàng)審計(jì)仍然處于初步階段，沒有構(gòu)建出一套全面的審計(jì)指引，因此，如何保證審計(jì)質(zhì)量仍是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的重要課題。

二、當(dāng)前我國政府投資基金審計(jì)工作的特點(diǎn)和不足

近幾年審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資基金審計(jì)的主要審查點(diǎn)：一是審查基金運(yùn)營情況，包括基金設(shè)立的主管部門、設(shè)立依據(jù)、基金類型、基金規(guī)模、基金組成、投資情況、收益情況、是否實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值保值等。二是審查基金發(fā)揮效益情況，主要關(guān)注基金的投向是否符合設(shè)立基金時(shí)的初衷，是否在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升發(fā)展等方面發(fā)揮了積極引導(dǎo)作用。三是審查風(fēng)險(xiǎn)防控情況，有無因?yàn)閮?nèi)部控制不嚴(yán)、監(jiān)管不力導(dǎo)致內(nèi)外勾結(jié)造成國有資產(chǎn)流失，相關(guān)部門管理人員在基金管理過程中是否存在失職瀆職、侵占國有資產(chǎn)或利益輸送違法違規(guī)問題。

筆者梳理了近年來審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資基金審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是未實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，基金未按時(shí)成立，實(shí)際完成出資比例低，基金規(guī)模小，同質(zhì)化嚴(yán)重，難以形成資金合力等。二是基金投資的市場(chǎng)化、專業(yè)化程度不高，由政府部門直接指定或委派基金的管理公司、高管或投委會(huì)成員，基金運(yùn)作被行政干預(yù)。三是基金未能充分發(fā)揮效益，投資進(jìn)度慢，投資周期長，自身造血功能不足。四是投資方向偏離政策性目標(biāo)，投入股票、貸款，用于資金拆借等。五是管理制度不完善，決策權(quán)集中與管理權(quán)分散現(xiàn)象并存，組織上多頭管理，而基金運(yùn)行監(jiān)管責(zé)任主體不明確，多項(xiàng)職責(zé)履行不到位。六是績效監(jiān)控不嚴(yán)，未實(shí)行全過程預(yù)算績效管理，未按規(guī)定開展基金績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不合理，基金年度投資計(jì)劃完成情況、財(cái)政資金放大作用、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效果等重要指標(biāo)未納入指標(biāo)評(píng)價(jià)范圍，未實(shí)施績效考核結(jié)果應(yīng)用制度等。

通過分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)各類問題，總結(jié)出政府投資基金審計(jì)存在以下不足：一是審計(jì)依據(jù)不完善。政府投資基金審計(jì)是新鮮事物，缺乏具體的審計(jì)實(shí)施細(xì)則，支撐問題定性的法律法規(guī)有限，可以借鑒的審計(jì)材料和報(bào)告較少，對(duì)審計(jì)結(jié)果有一定影響。二是審計(jì)獨(dú)立性和權(quán)威性受限。政府投資基金審計(jì)多屬于“同級(jí)審”，審計(jì)結(jié)果可能受制約于地方政府和財(cái)政部門，容易導(dǎo)致審計(jì)效果不佳。三是審計(jì)整改缺乏跟蹤問效。政府投資基金審計(jì)大多是專項(xiàng)審計(jì)，項(xiàng)目結(jié)束后審計(jì)整改若缺乏持續(xù)跟蹤，容易造成問題不了了之，難以達(dá)到促進(jìn)被審計(jì)的基金完善運(yùn)營管理等目的。

三、通用審計(jì)思路和方法

1.審查政府投資基金設(shè)立的合法性、合規(guī)性和合理性

一是審查基金設(shè)立的合法性和合規(guī)性。合法性和合規(guī)性是基金設(shè)立的首要前提，政府投資基金的設(shè)立和運(yùn)作涉及眾多法律法規(guī)，審計(jì)需審查基金設(shè)立的法律依據(jù)和批復(fù)文件。審查基金設(shè)立的程序，成立前期是否對(duì)基金設(shè)立進(jìn)行了充分的盡職調(diào)查、專家論證和可行性研究，基金設(shè)立后是否按照要求在國家發(fā)展和改革委員會(huì)設(shè)立的全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)進(jìn)行完整準(zhǔn)確的登記。二是審查基金設(shè)立的合理性，基金的投資規(guī)模是否是財(cái)政財(cái)力承受范圍內(nèi)，基金出資是否納入了預(yù)算管理，資金是否來源政府債務(wù)。審查基金投向是否屬于相關(guān)法規(guī)支持的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域等產(chǎn)業(yè)方向，是否符合區(qū)域政策、市場(chǎng)環(huán)境等。審查本地區(qū)其他部門設(shè)立的專項(xiàng)資金有無和母基金的性質(zhì)相同的，有的應(yīng)進(jìn)行合并。三是審查基金是否做好了全鏈條風(fēng)險(xiǎn)防控，評(píng)估從資金設(shè)立、資金籌集、投資運(yùn)行等過程的內(nèi)部控制制度和外部監(jiān)管制度等風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制是否健全。

2.審查政府投資基金財(cái)務(wù)管理情況

一是審查資金管理使用情況，是否按照要求進(jìn)行了專戶管理和專賬核算；檢查資金投向的合規(guī)性，是否將資金違規(guī)投向二級(jí)市場(chǎng)股票、房地產(chǎn)、外匯，向第三方提供贊助、捐贈(zèng)，或存在吸收或變相吸收存款等行為。二是審查各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合規(guī)性。審查各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支是否符合《會(huì)計(jì)法》等財(cái)經(jīng)法規(guī)的規(guī)定，會(huì)計(jì)憑證、賬簿、報(bào)表的內(nèi)容是否真實(shí)、完整。管理費(fèi)用計(jì)提的基數(shù)和比率是符合市場(chǎng)行情，對(duì)閑置或投資效益不佳的基金是否降低應(yīng)計(jì)管理費(fèi)用的金額或比率；涉及政府采購和招投標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施過程是否符合法定程序；是否足額繳納各項(xiàng)稅費(fèi)，相關(guān)部門有無在基金中列支不合理的費(fèi)用，或者實(shí)施亂收費(fèi)、亂攤派等行為。三是審查打著政府投資基金的旗號(hào)，形成“假基金、真融資”的變相債務(wù)。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)的規(guī)定，政府投資基金不得通過“名股實(shí)債”等融資方式來增加地方政府債務(wù)，而在設(shè)立基金過程中，社會(huì)資本在名義上以股權(quán)形式進(jìn)行投資，但同時(shí)在投資協(xié)議中約定了苛刻的退出條件，通過回購、第三方收購、對(duì)賭、定期分紅等形式以固定收益率退出的方式由政府變相兜底，增加了地方政府潛在債務(wù)，不利于防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.審查政府投資基金的各項(xiàng)決策程序是否合規(guī)

一是審查基金投資決策合規(guī)性。通過審查基金投資收益是否達(dá)到預(yù)期，對(duì)未達(dá)到預(yù)期甚至發(fā)生虧損的深入分析其原因。可從核實(shí)資金流向，調(diào)查被投資企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營狀況入手，通過工商、法院等部門，企查查、天眼查等軟件獲取企業(yè)經(jīng)營狀況、是否涉訴、其他風(fēng)險(xiǎn)等外部數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，由果及因倒查流程，分析當(dāng)時(shí)投資決策的背景和程序。審慎區(qū)分基金投資運(yùn)作是否遵循市場(chǎng)規(guī)律，是因?yàn)槭袌?chǎng)波動(dòng)等不可抗力因素造成的虧損，還是因?yàn)橥顿Y決策不科學(xué)、不合規(guī)導(dǎo)致的虧損。例如違規(guī)出借資金導(dǎo)致資金無法收回、投資高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品導(dǎo)致出現(xiàn)虧損、基金被空殼企業(yè)和失信企業(yè)等違規(guī)套取和騙取等，導(dǎo)致國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失。二是審查資金存放、審批、調(diào)度決策合規(guī)性。通過審查基金是否建立托管賬戶，對(duì)資金存放的銀行選擇的依據(jù)，是否將閑置的資金用于不同銀行間調(diào)節(jié)存款，相關(guān)部門是否存在通過違規(guī)審批資金調(diào)度獲取私利等其他以權(quán)謀私、貪污腐敗問題。三是審查基金退出方式?jīng)Q策的合規(guī)性。是否在出資人監(jiān)督下組織清算，章程中有協(xié)議約定的是否按照協(xié)議約定分配投資收益，沒有約定的，是否聘請(qǐng)具備資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)出資權(quán)益進(jìn)行評(píng)估，基金退出價(jià)格是否公允，有無低價(jià)轉(zhuǎn)讓政府投資的股權(quán)和收益情況，清算的資金和收益是否及時(shí)繳回財(cái)政等。

4.審查政府投資基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)效果

一是審查募集的資金到位情況，體現(xiàn)在基金出資各方的資金是否按照基金組建方案規(guī)定的時(shí)間和比例到位，尤其是社會(huì)資金承諾的出資份額是否及時(shí)足額到位，是否因?yàn)橘Y金實(shí)繳率低導(dǎo)致基金遲遲無法發(fā)揮效益。二是審查是否存在投資進(jìn)度緩慢、資金長期閑置情況。通過調(diào)取基金項(xiàng)目合作協(xié)議、撥付程序等文件，審查是否按照合同約定的投資進(jìn)度撥付資金，有無將資金一次性撥付到基金管理公司造成母、子基金繼續(xù)閑置，影響基金的使用效率。三是審查基金投入項(xiàng)目的資金聚合度，是否碎片化“撒胡椒面”式投資，不僅增加了投資成本，還難以形成資金協(xié)同效益，使投資效益大打折扣。四是審查基金投資帶來的社會(huì)效益，是否通過帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長；通過投資教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域改善了民生；通過支持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)升級(jí)推動(dòng)了科技創(chuàng)新，加快了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展；投資的項(xiàng)目是否改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)綠色發(fā)展理念等。

四、優(yōu)化政府投資基金審計(jì)的對(duì)策和建議

1.強(qiáng)化資源配置，科學(xué)合理立項(xiàng)

因?yàn)檎顿Y基金運(yùn)營周期長，僅僅在某段時(shí)間去評(píng)價(jià)長期投資行為，可能出現(xiàn)“一葉障目，不見泰山”的情況，難以得到客觀、合理的審計(jì)結(jié)論，所以審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌審計(jì)資源，常態(tài)化開展政府投資基金審計(jì)。除了將政府投資基金審計(jì)作為專項(xiàng)審計(jì)安排外，還要與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國有資本經(jīng)營審計(jì)、政策跟蹤落實(shí)情況審計(jì)等項(xiàng)目同步立項(xiàng)實(shí)施，通過“一拖N”新型審計(jì)模式，達(dá)到“一審多項(xiàng)、一審多果、一果多用”，不僅能夠克服審計(jì)力量不足的問題，還能增強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目的深度和廣度，提高審計(jì)項(xiàng)目的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果的最大化。

2.積極探索基金績效審計(jì)工作

相比項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)，政府投資基金績效評(píng)價(jià)工作仍處于探索階段，尚未形成較成熟的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模式。現(xiàn)行的績效指標(biāo)存在內(nèi)容簡單粗略、操作性不強(qiáng)、不夠全面系統(tǒng)、對(duì)政策引導(dǎo)作用關(guān)注度不夠、不適應(yīng)基金不同管理階段特點(diǎn)、與基金實(shí)際情況并不相符等問題。應(yīng)加強(qiáng)政府投資基金績效審計(jì)，督促相關(guān)部門按照國家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績效評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》要求，做好基金績效評(píng)價(jià)工作，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。重點(diǎn)在于貫穿投資全鏈條、全環(huán)節(jié)、全流程，結(jié)合基金所處設(shè)立、投資、管理、退出等不同階段特點(diǎn)來建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需涵蓋基金實(shí)繳出資規(guī)模及比例、撬動(dòng)社會(huì)資本的具體規(guī)模、母子基金投資運(yùn)行效率、基金對(duì)扶持產(chǎn)業(yè)或企業(yè)投資的完成度、基金管理團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)對(duì)基金的管理情況、風(fēng)險(xiǎn)防控情況、基金運(yùn)營帶來的經(jīng)濟(jì)效益、政策目標(biāo)貫徹落實(shí)情況等，多維度對(duì)其進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)價(jià)。

3.發(fā)揮協(xié)同監(jiān)督合力，提升監(jiān)督效能

推動(dòng)各方審計(jì)力量履職盡責(zé)形成監(jiān)督合力，促進(jìn)國家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)相互協(xié)調(diào)和配合，建立全方位的審計(jì)監(jiān)督體系。國家審計(jì)要從促進(jìn)政府投資基金健康發(fā)展的角度入手，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求，在基金的設(shè)立、運(yùn)作、資金使用、投資項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面對(duì)其合規(guī)性和效益性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，從基金政策效應(yīng)、管理效能、信用水平、經(jīng)濟(jì)效益等方面提出審計(jì)建議，促進(jìn)政府投資基金提質(zhì)增效、持續(xù)健康運(yùn)行。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)對(duì)基金運(yùn)營和財(cái)務(wù)收支方面進(jìn)行全面摸底，從部門內(nèi)部層面對(duì)資本的發(fā)展進(jìn)行正向引導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，促進(jìn)主管部門履行內(nèi)部控制和監(jiān)督職責(zé)。社會(huì)審計(jì)要依法按照準(zhǔn)則，核實(shí)基金資產(chǎn)的真實(shí)性和完整性，對(duì)基金投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)、對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成果進(jìn)行合理鑒證。

4.靈活創(chuàng)新審計(jì)方法，運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)

針對(duì)政府投資基金涉及行業(yè)領(lǐng)域廣泛、投資企業(yè)多、運(yùn)行方式靈活、資金池龐大、使用情況復(fù)雜等特點(diǎn)，要靈活創(chuàng)新審計(jì)方法，不僅要通過文件查看、實(shí)地取證、分析等常規(guī)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)審計(jì)方法，還要利用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)，通過“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式，對(duì)基金數(shù)據(jù)開展深入、綜合的分析。通過大數(shù)據(jù)分析比對(duì)，不僅能減少工作量，降低工作成本，提高審計(jì)效率，還可以獲取常規(guī)審計(jì)難以發(fā)現(xiàn)的問題，例如通過基金賬戶資金流向分析，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)資料中無法體現(xiàn)的資金拆借、資金違規(guī)使用、更改資金使用渠道、套取資金甚至流入管理人員個(gè)人賬戶等導(dǎo)致基金資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)隱患。但是應(yīng)注意電子數(shù)據(jù)安全管理工作，應(yīng)建立健全保密工作制度，強(qiáng)化審計(jì)人員的數(shù)據(jù)安全意識(shí)，確保數(shù)據(jù)安全不外泄。

五、政府投資基金審計(jì)應(yīng)把握的原則

1.堅(jiān)持容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

在審計(jì)中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)政府投資基金的行為本質(zhì)上就具有一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)客觀分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)、產(chǎn)生的原因和造成的后果，以“三個(gè)區(qū)分開來”為原則，對(duì)不同性質(zhì)的問題采用不同定性方式，把為因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)失誤錯(cuò)誤同為徇私舞弊、失職瀆職的違紀(jì)違法行為區(qū)分開。針對(duì)政府投資基金具備的天然風(fēng)險(xiǎn)屬性，應(yīng)將鼓勵(lì)創(chuàng)新、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制植入審計(jì)執(zhí)法理念，切實(shí)做到容有尺度、糾有力度，有效做到風(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)激發(fā)基金管理人的冒險(xiǎn)精神。

2.重點(diǎn)關(guān)注體制機(jī)制問題

審計(jì)除了立足于揭示政府投資基金運(yùn)營中存在的違法違規(guī)問題，還應(yīng)發(fā)揮建設(shè)性作用，關(guān)注制約基金發(fā)展的管理漏洞、體制性障礙和制度性缺陷。將促進(jìn)基金制度的完善作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容和目標(biāo)，可以直接對(duì)基金制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性進(jìn)行審計(jì)，也可以通過審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題倒推出基金制度設(shè)計(jì)的不合理之處。從促進(jìn)基金主管部門完善制度、規(guī)范管理的角度提出合理的審計(jì)建議，幫助其堵塞漏洞、舉一反三、建章立制，促進(jìn)政府投資基金制度的逐步健全和順利實(shí)施。

3.促進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改

以審計(jì)促整改、以整改促規(guī)范，審計(jì)整改是發(fā)揮好審計(jì)“治已病、防未病”職能性作用的“最后一公里”。通過促進(jìn)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改，引導(dǎo)基金緊緊圍繞運(yùn)作目標(biāo)開展投資與管理活動(dòng)，在基金運(yùn)營過程中“掌好舵”；通過采納優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控等審計(jì)建議，引導(dǎo)基金為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型做好“領(lǐng)航”，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位：吉安市審計(jì)局）