營商環境建設中多元主體協同治理機制研究

摘 要：營商環境是內部發展的驅動力和外部發展的競爭力，在營商環境的建設中，多元主體以不同形式參與其中，凝聚多方力量，形成良性互動機制，通過持續互動的過程建立完善的營商環境協同治理格局。本文在協同治理視域下，基于CGRs協同治理框架，研究在“政府系統—市場系統—社會系統”這三大子系統下政府、企業、公眾和非政府組織于營商環境建設中的多元主體協同治理機制。

關鍵詞：CGRs；營商環境；多元主體參與；協同治理機制

一、引言

營商環境是影響投資主體參與商業活動的政治、經濟和法治等多種環境的有機復合體。營商環境的發展程度能夠綜合反映地區的經濟發展狀況，體現了經濟競爭力和環境軟實力，是實現經濟健康增長、提高政府治理績效的重要內容。優化營商環境有助于促進資源集聚整合、創造公共價值。在新的時代背景下，營商環境建設是深化改革有力的“抓手”，既是一項系統性工程，也是涉及多方利益關系且需要多方協同治理的社會經濟問題，其已成為我國國家治理現代化的重要課題。

近年來，眾多國內外學者不斷豐富對營商環境建設的探索。伴隨著時代的發展和研究的深入，仍存在可探討的空間。當把視角定位在營商環境建設是一個治理問題時可以發現，目前多數研究僅關注作為責任主體的政府在營商環境建設過程中起到的作用，或考慮協同治理時僅停留在分析不同治理主體的角色定位，而未更深入地探討在營商環境領域下多元主體的協同治理機制。研究協同治理視域下多元主體參與的營商環境建設是重要的研究方向且仍有研究的空間，具有一定的實踐價值。

二、CGRs協同治理框架

Kirk Emerson教授提出了適用于分析多元主體協同的具有整合性和開放性的CGRs框架，該框架包含行動、結果、適應三個績效層次和CGR、參與的組織、目標條件三個分析單位，共計九個重要的維度，如表1所示。CGRs的過程機制體現為：在涉及重要誘因、初始領導力、相互依賴、不確定性的驅動性因素促使下使協同動態機制作用于行動，進而產生結果，該結果不僅適用系統情景也能夠符合協同治理體系。特別要注意的是，實現協同動態機制需把握三個要素：其一，強調責任共擔、自愿參與、有效參與、利益協商、網絡化溝通等行為要素的“有原則的參與”（Principled Engagement）；其二，體現標準和規則、建立共識和達成協議、信任和理解、合法性等人際性要素的“共同的動機”（Shared Motivation）；其三，著眼于制度能力、資源配置、流程規劃等功能性要素的“聯動的能力（Joint Capacity）”。

CGRs框架中的楔狀驅動力模塊可以作為識別需解決的問題是否需要協同治理的標志。“營商環境就是生產力”，營商環境建設中任一層面的最重要的刺激誘因皆是促進經濟高質量發展和實現利益的最大化。營商環境的建設并非一方而為之，其關乎各個領域的多元要素組合，涉及多元主體的協同參與建設。作為營商環境建設主導力量的政府，必然具有一定的初始領導力，在營商環境建設的過程中，復雜多元要素資源和復雜多元主體之間存在著相互依賴及相互聯系的關系。營商環境的建設面臨著企業外部環境的不確定性，并且社會利益關系的復雜性更加凸顯了不確定性。因而，由于營商環境具有公共屬性及復雜特性，在驅動力的催化下這儼然是一個需要多元主體協同治理的重要問題，營商環境建設是多元主體參與公共治理的結果體現，可以基于CGRs框架探討營商環境建設中多元主體協同治理機制。

三、基于CGRs框架的營商環境建設多元主體協同治理機制

不同利益主體之間的目標利益整合和權益配置是實現營商環境協同治理的重要保障，主體按照流程行使各自權力并相互授權、制約。采取協同行動，確保通過各自不同的參與方式生產績效（Outcomes）。多元主體立足于共同的動機，建立有原則的參與，不斷強化聯動的能力，以在形成的多元主體協同動態機制下，實現營商環境在協同下的建設和優化。在以系統的網絡化結構為基礎的營商環境建設過程中，多元化的社會主體都具備獨特的且具有互補性的社會功能，為發展提供不同形式和不同性質的力量。營商環境的營造和優化需要各方主體在內在動力驅動下，共同致力于營商環境建設工作，在不同層面上有序參與其中，根據營商環境整體的發展形勢實現資源充分調動，凝聚多方力量，加強聯動，形成良性互動機制，從而建立完善的營商環境治理格局。通過持續互動的過程增強營商環境治理效能，進而提升地區營商環境的競爭力。

處于政府系統中的政府、市場系統中的企業、社會系統中的公眾和非政府組織之間形成了“強聯動”，共同致力于營商環境建設工作。基于CGRs框架，“政府系統—市場系統—社會系統”下政府、企業、公眾和非政府組織的協同治理機制如圖1所示。

政府作為營商環境建設的責任主體，其責任經歷了起步、拓展、調整優化和全面協同四個發展階段，涉及了從頂層設計到地方政策落地的實踐邏輯。隨著市場經濟體制的進一步改革和國家發展理念的不斷創新，各級政府及時調整自身角色，競相出臺系列舉措爭創一流營商環境，將優化營商環境作為經濟健康可持續發展的發力點和助推器，最大限度上滿足社會和市場的強烈期盼，持續創造公共價值，承擔起頂層設計、制度保障、實施主導、適度干預、資源調控、監督執法等職能，以增強營商環境治理效能。第一，政府掌握核心公共權力，堅持系統思維和全局性原則，站在戰略層面強化頂層設計，發揮綜合效應。第二，始終把人民群眾的利益放在首位，時刻保持高昂的狀態全力做好宏觀調控。高效的制度供給不是憑空而來，是政府與企業制度反饋之間建立的“閉合回路”，政府針對營商環境的發展實際從立法、執法、司法、守法各環節發力，打造制度創新的系統工程，制定出精細化和系統化的政策，為營商環境建設提供強有力的制度保障和政策支撐。第三，在以結果為導向下政府主導實施過程，轉變政府職能，明確職責劃分，落實營商環境建設的規范要求。認真落實稅收優惠政策，簡化辦稅環節，切實減輕企業的稅費負擔，提高工作效率，為企業提供優質服務。但政府并非事事觸及，這就要求充分調動社會和市場的積極性，創新政府組織與其他系統的協調配合機制，為公眾提供更廣泛更優質的社會服務，打造良好的營商環境。第四，伴隨著市場機制“無形的手”，政府利用“有形的手”進行適度、適時的政府干預，運用市場化手段為市場主體提供全方位優質高效的支持。第五，政府并非單純的對區域內資源的整合聚集，而是政府公司化運作、企業家精神以及公共服務市場化改革的雜糅交織，顧及和協調多方利益，強化資源的協調性和可控性，改善市場結構。第六，完善反饋運行機制，利用信息化建設暢通反饋渠道，構建有效的反饋回路。同時，政府堅持以公眾為中心的服務理念，調動社會治理內生動力，對市場系統和社會系統的參與加以監督，針對營商環境建設工作中出現的問題實時調整和部署，加強政府監管。公眾滿意度作為政府治理績效的主觀表現，公眾對政府的認可和支持是政府前進的動力，是推動政府工作高效運轉和加快社會發展步伐的重要基礎。

在社會系統中，既包含了作為個體的公眾，又包含了非政府組織。首先，促進營商環境建設中一個非常重要的舉措就是全民行動，公眾參與是推動營商環境建設的重要力量，這就需要廣大公眾的理解和支持。立足并解決公眾關注的痛點和難點是營造良好營商環境的重要一步。公眾強化協同意識，通過情感表達和意見輸送助力找準發展突破口。基于情感能量能夠催生公眾的主動性和參與性行為，提高公眾參與度，用實際行動投身于營商環境建設，公眾參與重大行政決策有助于塑造透明、可預期的決策環境。另外，非政府組織在公眾的非正式監督和積極的輿論導向下扮演著監督者和維護者的角色。

其次，非政府組織是營商環境建設過程中不可或缺的重要節點，其中包含了不斷輸入人才的學校等教育機構、投入財力支持的商業銀行和金融機構、供給水電氣等資源的公共服務機構或企業、提供法律咨詢或者行業信息咨詢的組織等。這些參與主體成為社會協同治理系統中一股重要的協作力量，在政府無法干預的領域進行恰當的彌補，協助政府開展營商環境建設工作以貢獻強大力量、提高辦事效率，在營商環境建設中扮演著不可替代的角色。例如，通過有針對性地拓展和改善金融信貸和保險服務、建立重點項目庫等多種方式，主動擔當服務地方經濟的責任，積極探索金融產品開發。通過積極開展常態化、多層次、多形式的銀企對接惠及融資活動，高效拓寬銀企對接的廣度，有效實現合作的深度化延展，著力緩解企業融資難融資貴問題。

營商環境正在成為創造生產經營綜合效益的關鍵因素，營商環境的改善是促進經濟發展的發力點。構建“親”“清”政商關系有助于在營商環境建設的大環境下不失依賴和合作，又能形成各盡其責、共謀發展的格局。在市場系統中，企業作為夯實社會發展基礎的重要支柱、改善國民經濟發展水平的最活躍的細胞以及促進創新創業模式發展的動力源泉，其發展有助于促進經濟穩定增長、調整產業結構。在聯動機制下，企業通過樹立符合時代發展潮流的經營觀，不斷明確自身“痛點”和“難點”、表達自身的利益訴求、加強多系統間的溝通。企業也在國家戰略部署和政策的引領下遵法守法，樹立守信用、重履約的良好形象，持續投入生產活動，在公眾和國家的期盼下承擔起創造經濟增長的責任，強力推動營商環境優化升級。眾多企業意識到技術對發展的重要作用，推動技術研發和產品創新，助推新技術、新產品、新模式落地，不斷提高企業自身的示范帶動能力，促進產品精深加工以提升產品市場競爭力和附加值。同時致力于發展實體經濟，著力調整結構、轉換方式、強化基礎。在政府的引導下，企業研究國家優惠政策，按要求切實履行社會責任，使自身能夠納入國家和地方上支持的“盤子”。但由于受企業自身性質、生產經營彈性大等弱點的限制，導致其抗風險能力弱、生存周期短、缺乏對市場價格的控制權和對生產資源的支配力，此時，就需要政府系統和社會系統聯動，以促進營商環境高質量發展。

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作者簡介：譚鈞方（1996.06— ），女，漢族，山東煙臺人，碩士研究生，助教，研究方向：營商環境、績效管理。