我國技術法規的立法模式和經驗

中國政法大學柳經緯教授主持的國家社科基金重大項目“基于法治、國家治理和全球治理的技術法規研究”是首個以“技術法規”為主題的國家級重大項目。本刊曾于2022年第9期（上）、2023年第7期（下）刊發首席專家柳經緯教授的專訪文章，介紹了該項目研究的情況。本期繼續關注該項目研究，請項目課題組成員福建江夏學院副教授周宇、閩江學院副教授陳君、中南財經政法大學講師方俊、中國政法大學博士研究生陳媛媛就我國技術法規立法問題分享研究成果。

《中國標準化》：周宇博士，首先請你簡要介紹一下我國技術法規的立法模式。

周宇（福建江夏學院副教授）：我國技術法規是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，呈現多層次、寬領域的體系特點。從縱深角度看，技術法規條款分布在我國各層級的法律法規中，全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規、地方人大制定的地方性法規、國務院有關部門制定的部門規章、地方政府制定的地方規章以及行政規范性文件都存在技術法規。從橫向角度看，技術法規條款覆蓋環境保護、食品安全、工程建設、醫藥衛生、能源安全等寬泛的法律領域，在社會生活各領域發揮著舉足輕重的作用。技術法規普遍存在于我國各層級、各領域法律之中，多層次、寬領域是我國技術法規體系的特點。這些類型多樣、涵蓋范圍廣泛的技術法規根植于我國特有的技術法規立法模式，我們將之稱為技術法規的“中國模式”。

之所以強調具有獨特性的“中國模式”，是基于我們對世界上其他法域技術法規立法實踐的比較。美國、歐盟與俄羅斯的技術法規立法模式各有各的特點。美國技術法規的立法模式是通過行政機關制定行政規則，并采用注日期直接引用標準的方式，使自愿共識標準轉化為強制性規范；歐盟模式是由立法機關進行專門立法，通過間接引用或指示性引用的方式，賦予歐盟委托制定的協調標準以推定符合技術法規要求的效力；俄羅斯模式是國家或聯盟層面的專門立法，通過間接引用的方式，賦予國家或獨聯體標準以符合技術法規要求的效力。基于我國法治建設與標準化事業的發展實際，我國形成了獨具特色且不同于上述國家的技術法規立法模式。

我國的標準化體制決定了技術法規立法模式呈現出多樣化的特點，其中主要包括兩種模式：一是通過法律直接賦予標準以強制性效力的“強制性標準模式”；二是法律直接或間接引用標準作為其規定內容的“引用標準模式”。這兩種模式在立法實踐中已得到廣泛認可和應用，構成了具有鮮明中國特色的技術法規制定方式。簡而言之，我國的技術法規立法模式可概括為“強制性標準”與“法律引用標準”兩大類型。

所謂“強制性標準模式”技術法規，即通過立法直接賦予標準以強制性效力。其法律表達方式就是《標準化法》第2條第3款規定的“強制性標準必須執行”。此外，《食品安全法》第25條規定“食品安全標準是強制執行的標準”、《農產品質量安全法》第16條規定“農產品質量安全標準是強制執行的標準”、《生態環境標準管理辦法》第5條規定“強制性生態環境標準必須執行”，都屬于這種模式。

所謂“法律引用標準模式”技術法規，即通過在法律中直接或間接引用標準使其獲得強制性效力，在這種模式下，法律和標準通過適當的引用方式實現緊密結合，共同構成具有約束力的規范體系。例如，公安部等2007年發布的《信息安全等級保護管理辦法》第13條規定“運營、使用單位應當參照《信息安全技術 信息系統安全管理要求》（GB/T 20269—2006）、《信息安全技術信息系統安全工程管理要求》（GB/T 20282—2006）、《信息系統安全等級保護基本要求》等管理規范，制定并落實符合本系統安全保護等級要求的安全管理制度。”這屬于法律直接援引標準模式的技術法規，該條款明確規定了運營、使用單位應當參照的具體標準，這些被直接引用的標準成為法律要求的一部分，運營、使用單位必須遵守這些標準，制定并落實符合相應安全保護等級要求的安全管理制度。又如，《消防法》第24條規定“消防產品必須符合國家標準；沒有國家標準的，必須符合行業標準。”此為法律間接援引標準模式的技術法規，這種間接援引的方式賦予了國家標準和行業標準在消防產品領域的強制性效力，確保了消防產品的質量和安全性。

總之，“強制性標準”與“法律引用標準”這兩種立法模式，在我國技術法規的生成中占據了重要地位，它們以不同的規范形態共同構成了我國技術法規體系。這些技術法規在社會治理中發揮著積極的作用，為各行各業的規范化、標準化和可持續發展提供了有力的法律保障。

《中國標準化》：陳君博士，請你談談我國技術法規立法模式的優點。

陳君（閩江學院副教授）：我國技術法規立法模式的優點主要體現在以下幾個方面：

首先，靈活性與適應性。從靈活性角度來看，我國技術法規立法模式具有靈活性，可以根據不同領域、不同行業的實際需求，選擇適合的立法模式。無論是“強制性標準模式”還是“法律引用標準模式”，都允許立法者根據特定領域或行業的實際情況和需求，靈活選擇和應用。在某些對安全、健康、環保等要求極高的領域，采用“強制性標準模式”，直接賦予相關標準以法律強制力，確保這些標準的嚴格執行。而在其他一些領域，如信息技術、工業制造等，則可以通過“法律引用標準模式”，將相關標準引入法律體系，作為法律規范的補充和支持。從適應性角度來看，我國技術法規立法模式能夠很好地適應社會經濟和科技發展的變化。隨著科技的進步和新興產業的涌現，新的技術問題和挑戰不斷出現。我國的技術法規立法模式能夠及時回應這些變化，通過修訂或制定新的技術法規，將新的技術標準引入法律體系，確保法律與技術發展的同步性。

其次，強制性與包容性相結合。在“強制性標準模式”下，技術法規通過法律直接賦予標準強制性效力，確保了其權威性和執行力。這種強制性不僅體現在對違規行為的嚴厲制裁上，更重要的是，它樹立了技術法規的嚴肅性和不可妥協性，為各行各業的規范化、標準化提供了堅實的法律基礎。例如，在食品安全、醫藥衛生等領域，強制性標準的實施對于保障公眾的生命安全和身體健康具有至關重要的作用。在“法律引用標準模式”下，法律引用相關標準作為其內容的基礎或補充，這體現了法律對于其他規范的包容性。這種包容性不僅豐富了法律的內容，使得法律更加具體、可操作，同時也發揮了標準的技術支撐作用。通過援引標準，法律能夠更好地適應科技發展的步伐，及時將最新的技術成果和行業經驗納入法律體系中，從而推動相關行業的創新和發展。強制性與包容性相結合的特點，使得我國技術法規在保障安全、促進發展等方面發揮了重要作用。一方面，強制性確保了技術法規的權威性和執行力，為法律的實施提供了有力保障；另一方面，包容性使得技術法規更加靈活、開放，能夠更好地適應社會實踐和經濟發展的需求。

再次，促進標準化與法治的協同發展。在我國，技術法規立法模式通過科學的方式將法律與標準緊密結合，推動了標準化與法治的協同發展，不僅提升了產品和服務的質量水平，還為依法治理提供了有力支撐，進一步增強了我國在國際標準化和法治化領域的影響力和競爭力。一方面，技術法規的制定和實施推動了標準化進程的發展。通過立法模式生成具有強制性的技術法規，確保了相關行業和領域的產品和服務達到一定的質量標準和安全要求。這不僅提高了產品和服務的質量水平，還推動了相關行業的技術創新和產業升級。另一方面，技術法規的制定和實施也促進了法治化進程的深化。通過將相關標準引入法律體系，使標準獲得法律強制力，確保了標準的嚴格執行和監督。這有助于增強全社會的法治意識，提高依法治理的水平。同時，技術法規的生成也為司法機關和行政執法部門提供了明確的法律依據和適用標準，有助于維護市場秩序和公平競爭環境。

最后，具有中國特色和國際視野。我國技術法規立法模式既具有中國特色，又具國際視野。我國技術法規立法模式在形成和發展過程中，充分借鑒了國際經驗，并結合我國實際情況進行了創新和發展。例如，在“強制性標準模式”和“法律引用標準模式”的選擇上，我國既參考了國際通行做法，又根據我國標準化工作的特點和實際需求進行了適當調整和優化。在國際標準化領域，2014年ISO/IEC出版物《使用和引用ISO和IEC標準以支持公共政策》，為各國在制定技術法規時引用標準提供了兩種主要方法：直接引用和間接引用。直接引用意味著在技術法規中明確指出具體標準的編號和名稱，這種方法具有明確性，但要求立法機關隨時跟蹤標準的更新并進行相應修訂。相對而言，間接引用則更為靈活，它只提及與技術法規相關的標準文件，而不具體列出標準的編號和名稱，從而保持了技術法規的穩定性。我國在采納這兩種國際通行做法的基礎上，結合本國實際，形成了“強制性標準模式”。這一模式實質上是間接引用的一種延伸，它賦予某一類標準（如涉及人身健康、安全等領域）強制執行的法律地位，但并不在技術法規中詳細列出具體的標準編號、名稱或技術要求。這種立法方式極大地提高了立法效率，為立法者節省了大量資源和時間。更重要的是，“強制性標準模式”體現了一種事前許可和權力分工的理念。在這種模式下，立法者將部分立法權委托給標準制定方，后者則負責提供符合法律要求的標準。這種“授權”模式賦予標準制定方直接的法律權力，一旦技術標準制定完成，即具有法律效力。通過這種方式，立法者構建了一個既開放又穩定的立法框架，使得新型強制性標準能夠及時納入法律體系，從而有力地推動了科技創新和技術進步。這無疑是中國在標準化和法治化協同發展中所展現出的獨特智慧。這種立足國情的創新和發展，使得我國技術法規立法模式更加符合實際，能夠更好地服務于我國經濟社會的發展。與此同時，我國積極參與國際標準化活動，加強與國際社會的交流與合作，我國技術法規立法模式能夠及時吸納國際先進經驗和做法，保持與國際接軌，從而推動我國技術法規體系的不斷完善和發展。

總的來說，我國技術法規立法模式的優點在于其靈活性與適應性、強制性與包容性相結合的特點，以及促進標準化與法治的協同發展、具有中國特色和國際視野的價值定位。這些優點使得我國技術法規在立法實務中得到了廣泛認可和應用，為推動我國經濟社會發展發揮了積極作用。

《中國標準化》：方俊博士，請你談談我國技術法規立法面臨的困境與問題。

方俊（中南財經政法大學講師）：前述模式在我國技術法規生成中已得到廣泛應用，并且以不同的規范形式在社會治理中發揮積極的作用。然而，我國現行法律體系中尚未明確“技術法規”的概念，也缺乏關于技術法規立法模式的系統化規定。現有法律規范與技術法規立法相關的內容不足，而且分布零散。僅有《中華人民共和國標準化法》《強制性國家標準管理辦法》《生態環境標準管理辦法》等少數法律文件對技術標準的分類、制定、實施和監督等方面作出有限規定。這就導致技術法規在立法和適用過程中面臨諸多困境。

具言之，一是部分強制性標準模式技術法規存在立法沖突，增加了其行政執法和司法適用的難度。根據《中華人民共和國標準化法》第二條規定：“標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。國家標準分為強制性標準、推薦性標準，行業標準、地方標準是推薦性標準。”可見，強制性標準只有強制性國家標準一種類型。而《生態環境標準管理辦法》第五條規定：“國家和地方生態環境質量標準、生態環境風險管控標準、污染物排放標準和法律法規規定強制執行的其他生態環境標準，以強制性標準的形式發布。法律法規未規定強制執行的國家和地方生態環境標準，以推薦性標準的形式發布。強制性生態環境標準必須執行。推薦性生態環境標準被強制性生態環境標準或者規章、行政規范性文件引用并賦予其強制執行效力的，被引用的內容必須執行，推薦性生態環境標準本身的法律效力不變。”據此，地方生態環境質量標準、生態環境風險管控標準、污染物排放標準，法律法規規定強制執行的其他生態環境標準等，均為強制性生態環境標準。強制性生態環境標準的范圍，遠遠超出《中華人民共和國標準化法》的規定。這兩個強制性標準模式技術法規條款的規定之間存在不一致性，需要進行協調統一。二是部分法律引用模式技術法規的效力后果存在立法盲區。《中華人民共和國環境保護法》第二十八條規定“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標。”該技術法規對于未能履行上述規定的法律后果并未給出明確指示，且在其他相關法律法規中也未見相應的補充或解釋。這在一定程度上削弱了該技術法規的執行力度和實施效果。三是援引模式技術法規以政府主導的國家標準、行業標準、地方標準為主，鮮有市場主導的團體標準、企業標準。《中華人民共和國食品安全法》強調食品安全標準應采用國家食品安全標準，對同為政府標準的行業標準、地方標準適用不多；《中華人民共和國核安全法》第四十五條直接規定了采用國家放射性污染防治標準，甚至排除了行業標準、地方標準的適用。

當前，我國在技術法規立法上面臨的種種挑戰，凸顯了技術法規體系在內容合理性、協調統一性方面的不足，并已在一定程度上阻礙了技術法規的順利執行。究其根源，法學界對技術法規的關注度不足是主要原因之一，而理論研究的滯后又進一步制約了立法實踐的發展。因此，從法學的視角出發，對技術法規的理論問題進行深入研究，分析立法中的不足并提出完善策略，對于推進我國的法治建設具有重要意義。在理論研究的基礎上，我國未來需要更加系統地推進技術法規的立法工作，明確技術法規在法律體系中的地位、作用以及制定和適用的原則，同時完善相關法律法規，以確保技術法規在社會治理中發揮更大的作用。這樣的努力將有助于構建一個更加合理、協調、統一的技術法規體系，為我國的法治建設提供有力的支撐。

《中國標準化》：最后請陳媛媛同學給我們分享一下我國在技術法規立法方面的經驗或建議。

陳媛媛（中國政法大學博士研究生）：技術法規的“中國模式”是在我國特定國情下，形成的一種獨特的技術法規制定方式。這一模式不僅融合了國際先進經驗，還充分考慮了我國的實際情況和需求，展現出鮮明的中國特色，彰顯了多方面的優勢。基于對該模式的深入研究，課題組提出我國在技術法規立法領域的一些建議：

第一，技術法規的法定地位亟待確立。技術法規雖然在國家治理中占據一席之地，但在我國法律體系中其地位尚未明確。為增強技術法規的權威性和執行效力，建議在相關法律條文中明確規定技術法規的定義、屬性、地位及其作用，從而為技術法規的制定和實施奠定堅實的規范基礎。

第二，技術法規的體系化建設亟待加強。針對當前技術法規條款內容存在的沖突和局限性問題，提議加強技術法規的體系化建設，構建一個內容更加全面、結構更加清晰、更加協調統一的技術法規體系。這需要對現有技術法規進行全面梳理和評估，及時修訂或廢止那些存在沖突或重復的內容，補強內容不完善的條款，確保各項技術法規之間的協調性和一致性。

第三，技術法規的制定程序和監督機制亟待規范。為確保技術法規的科學性和合理性，建議制定一套嚴格的制定程序和監督機制。在制定過程中，應廣泛聽取相關利益方的意見和建議，確保技術法規的公正性和透明度。同時，建立健全的監督機制對技術法規的實施情況進行定期評估和監督，確保其得到有效執行。

第四，技術法規的國際化和標準化水平亟待提升。隨著全球化進程的不斷加速，技術法規的國際化和標準化已成為大勢所趨。建議我國積極參與國際標準化活動，加強與國際社會的交流與合作，進一步提升我國在國際標準化領域的影響力和話語權。同時，加快推動國內技術法規與國際標準接軌，提高我國產品和服務的國際競爭力。

總之，我國在技術法規立法方面雖然積累了豐富的經驗，但仍面臨諸多挑戰和問題。通過明確技術法規的法律地位、加強體系化建設、嚴格規范制定程序和監督機制以及提升國際化和標準化水平等措施，可以進一步完善我國的技術法規立法工作，為推進法治建設和經濟社會發展提供堅實保障。