省級礦業權出讓收益評估管理現狀與對策研究

摘要：隨著系列礦業權出讓收益改革政策的推出，礦業權出讓收益的評估和管理體系發生了深刻變化，但無論出讓時收益制度如何改革，高質量的評估管理都必不可少。湖南省已采取系列措施應對礦業權出讓收益制度改革。然而，隨著改革的不斷深化，在礦業權出讓收益評估管理實踐中，新的問題不斷涌現。針對這些問題，提出加強制度的更新與銜接、優化辦事流程、提高報告質量、加強人才培養和業務培訓以及增強評估執業監管能力等方面的措施。

關鍵詞：發展趨勢；礦業權出讓收益評估；管理現狀；湖南省

中圖分類號：F426.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）07-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.07.019

Research on the Management Status and Countermeasures of Provincial-Level Mining Rights Assessment

—Taking Hunan Province as an Example

LI Guixiu， LIU Xiaozhou， ZHANG Hui

（Hunan Center of Natural Resources Affairs， Changsha 410004， China）

Abstract： With the introduction of a series of reform policies on the benefits of mining rights transfer， the mining rights assessment management has had a profound impact， However， no matter how the revenue system for mining rights transfers are reformed， high-quality assessment is necessary. Hunan province has taken a series of measures to cope with the reform of the system of proceeds from the transfer of mineral rights. However， with the deepening of the reform， new challenges and problems continue to emerge in the practice of assessing and managing the proceeds from the transfer of mineral rights. In response to these problems， measures have been proposed to strengthen the updating and convergence of the system， optimize the workflow， improve the quality of reports， enhance personnel training and business training， and strengthen the capacity to supervise appraisal practice.

Keywords： development trend; mining rights assessment ; management status; Hunan province

2023年3月24日，《礦業權出讓收益征收辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺[1-3]，對礦業權出讓收益的評估管理產生深遠影響，不僅改變原有的評估體系，還為未來礦業權出讓收益的評估管理工作提供了新的思路和方法。一是改變征收方式。《辦法》中制定了《按礦業權出讓收益率形式征收礦業權出讓收益的礦種目錄（試行）》的附件目錄，涵蓋144個礦種，占法定173個礦種的83.2%，礦業權出讓收益的繳納被劃分為“按率征收”；其余29個礦種，占法定173個礦種的16.76%，礦業權出讓收益的繳納被劃分為“按額征收”。二是更新評估參數。《辦法》調整了礦業權出讓收益評估中所涉及的參數，并更新了資源儲量和評估服務年限等關鍵指標。這些參數的變化將直接影響礦業權出讓收益的計算過程及其最終評估結果。三是實現了與采礦權登記發證年限的無縫對接。《辦法》指出需確保礦業權出讓收益的保有資源儲量評估服務年限與采礦權的登記發證年限以及礦山的當前開發狀態一致。據此，礦業權出讓收益評估管理不僅需要關注當前的資源儲備和市場環境，還應充分考慮未來的市場走向和潛在變動。

1 湖南省礦業權出讓收益管理的做法

1.1 工作背景

根據《辦法》，礦種目錄所列礦種已轉為采礦權的，通過評估后，按出讓金額形式征收自2006年9月30日（地方已有規定的從其規定）至本辦法實施之日已動用資源儲量的采礦權出讓收益；按協議方式出讓探礦權、采礦權的，礦業權出讓收益按照評估值、礦業權出讓收益市場基準價測算值就高確定。湖南省省級礦業權出讓收益評估業務包括兩個部分。一部分為評估2023年4月30日以前已經開采了未有償處置資源，該部分收益根據已開采資源儲量計算得出；另一部分為評估以出讓金額形式征收礦種協議出讓的礦業權價值。為扎實做好礦業權評估工作，湖南省從嚴流程、推進度、把質量等方面采取了系列措施。

1.2 工作程序

目前，湖南省省級礦業權評估工作按照“評估項目日常申請-單個項目隨機委托-限時提交評估報告-組織專家集中評議-評估結果公示公開-評估結果匯交告知”等工作程序，采取最扎實的監管措施，切實維護國家和礦業權人合法權益。湖南省省級礦業權出讓收益評估業務采用公開招投標確定評估機構，具體評估項目采用搖號的方式從入圍的評估機構隨機抽取。評估工作辦理流程均已實現了線上申報、受理等服務，評估專家采用隨機抽取，評估工作各環節明確了相關要求、時限及責任人，進一步保障評估工作的公開、公平、公正。據統計，目前報告受理至出具審查意見書的平均時限為16個工作日，約為以往辦理時限的1/2，極大地節約礦業權人時間和精力成本。2020年以來，湖南省評估報告礦業權出讓收益評估值約198.21億元，尤其通過集中會審，出讓收益評估結果顯示增長了6.43億元，確實保護了國家作為礦產資源所有權主體的權益，同時維護了礦業權人的合法權益。

1.3 規范要求

在負責礦業權出讓收益評估的管理職責中，規范要求起著至關重要的作用，它們是保障評估活動科學性、精確性和高效運行的核心要素[4-5]。具體的規范要求包括3點。

一是地質市場分析。在進行礦業權出讓收益評估之前，必須開展詳盡的地質勘查工作，這涉及對礦產資源的種類、儲量、品位以及開采的可行性等關鍵因素的全面調查。同時，需要深入分析礦產資源的市場供需、價格趨勢、競爭環境等，以預測資源的經濟潛力。此外，運用數理統計技術與概率論定量分析礦業投資可能面臨的潛在風險，預測其對預期收益可能造成的沖擊，準確識別和評估投資過程中的不確定因素。

二是評估規范化。開展評估工作時，必須遵守礦業權出讓收益評估指南和相關礦業權評估標準，選擇恰當的評估方法。評估過程必須遵守國家關于礦產資源管理的法律和法規要求，確保評估合法合規，確保每個環節都有明確的操作規范和質量控制標準。

三是信息公開。評估結果應以透明的方式呈現，編制詳細的評估報告，包括評估方法、過程、結果及風險提示等內容，供相關方參考。同時，隨著市場和技術的變化，定期更新評估模型和方法，復審和修正歷史評估結果，以維持評估結果的時效性與準確性。

2 礦業權出讓收益評估管理中的問題

2.1 評估管理工作面臨新挑戰

隨著多項關鍵改革文件制度的“立改廢”，制度體系發生重大變化，利益關系也進行深度調整，礦業權出讓收益評估管理的領域正迎來深刻變化。湖南省主動適應礦業權出讓收益改革的趨勢，推出一系列相應的配套規定，確保改革的順利實施，同時保障相關政策的連貫性和有效性。但湖南省出讓收益改革歷史遺留問題較多，截至2023年4月30日已動用未處置資源儲量的采礦權出讓收益等還未明確，新舊制度銜接些許不暢，礦業權評估工作面臨著巨大的挑戰。

2.2 流程有待進一步優化

評估業務線上辦理流程未能實現評估項目實時查詢、堵點告知等功能，各個辦理環節數據共享功能還有待進一步優化。一方面，礦業權評估服務窗口在評估流程和為民辦實事方面應盡力了解群眾所需，解其心中所惑，讓礦業權、評估機構盡量少跑路，不跑冤枉路、無效路。另一方面，由于部分評估機構重效益、輕質量，沒有完善的內部執業質量審核制度和執業道德管理制度，對報告質量把關不足，在集中會審后由于部分報告修改的工作量較大，出現評估機構不能按照專家意見修改到位或修改時間超過規定時限，嚴重影響整個評估報告流程進度的情況。

2.3 報告質量有待進一步提高

報告質量面臨3個挑戰。一是評估方法不夠科學。目前，湖南省在進行礦業權出讓收益評估實踐中，收入權益法和折現現金流量法通常是首選的評估方法，導致方法選擇較為局限，缺乏科學性和準確性。同時，部分評估機構過于依賴經驗判斷，缺乏對礦產資源價值的深入分析和研究。此外，評估過程中對地質勘查數據的運用不足，導致評估結果無法準確反映實際情況。二是缺少統一的評估標尺。各個評估機構在進行評估時可能會采用不同的方法和標準，影響了評估結果的一致性和比較性，進而影響了礦業權出讓收益的公平性和合理性，還可能引發糾紛和爭議。三是信息不對稱。在礦業權出讓過程中，由于難以獲取充分、準確的信息來做出決策，可能無法準確評估出讓收益，進而影響到礦業項目的投資效益和礦業經濟的發展。

2.4 專家隊伍建設有待加強

目前，湖南省礦業權評估工作以“技術行政聯合審查”方式加強評估報告的把關。由湖南省自然資源廳挑選具有較高專業技術水平，并熟悉有關法律法規和政策的礦政管理人員、礦業權評估師、地質及采礦權領域高級工程師、選礦和冶煉領域的高級工程師、經濟學領域的高級經濟師以及具備注冊資產評估師資格的人員構成礦業權報告專家審查組，對評估報告進行審查。為進一步規范和加強礦業權評估審查管理，2020年1月，經湖南省自然資源廳審核，優化調整了湖南省自然資源廳礦業權出讓收益評估評審專家組名單，專家組成員少，但目前湖南省每年大概有60宗的礦業權出讓收益評估報告需評審，評估工作量大、專業性強，會對評估審查工作的正常開展及評估報告質量把關方面產生較大影響。

2.5 評估執業監管有待進一步加強

目前，礦業權評估報告執業監管方面，審計署在審計礦業權時會抽查評估報告，檢查是否存在違規行為，其他層面并沒有相關的獎懲考核制度。目前，湖南省只是在合同中約定了一定的獎懲措施，導致評估機構未能充分認識到評估工作的重要性，所提交的評估報告多次修正，無法保證質量，不僅拖延了項目進展，降低了評估結果的可信度，還影響整個評估流程的有效性和準確性。

3 對策

3.1 加強制度的更新與銜接

一是與礦業權出讓收益制度的更新與銜接。近年來，為更好地推動礦業權出讓收益制度的更新與改革，湖南省積極響應并制定了相應的實施方案。然而，鑒于《中華人民共和國礦產資源法》正在修訂之中，建議應密切跟蹤礦業權出讓收益制度改革的進程，確保本省實施的各項規章制度與改革同步，以便實現舊制度到新制度的快速轉換，從而保護國家作為礦產資源所有權人的權益不受侵害。

二是注意經濟效益與社會反響。礦業權出讓收益制度的更新與改革，可能會帶來一定的經濟效益，不僅有助于更有效地守護和合理開發資源，還能促進相關產業的良性成長。同時，需要注意礦產資源的開采利用可能引發社會就業、環境污染等問題。

三是關注未來改革方向。未來，礦業權出讓收益制度的更新與改革會繼續朝著規范化、透明化的方向發展，還需要不斷地進行創新和完善，以適應新的經濟社會發展環境。

3.2 進一步優化辦事流程

一是減少等待時間。目前，湖南省建立礦產資源綜合管理系統，但是僅實現了評估項目線上申報、受理等服務功能，建議進一步優化系統，推出“指尖服務”功能，讓礦業權、評估機構“足不出戶”，輕松實現評估業務申報、咨詢和辦理，同時嚴卡時間節點、提升評估進度，盡量減少礦業權人等待時間，真正實現掌上快速辦理。

二是減附件。目前，礦產資源綜合管理系統中各辦證環節相對獨立，建議通過建立自然資源業務信息共享和融合機制，不斷精簡評估申請要件，減輕礦業權人負擔。

三是強化審核和管理。礦業權評估師必須做到盡職調查，同時完善內部執業質量審核制度和執業道德管理制度，報告編制人員必須出席報告審查會并接受專家質詢，從源頭提高評估報告編制水平和質量，縮短報告平均修改時長。

3.3 進一步提高報告質量

一是完善評估體系[6-7]。建立一套綜合考慮地質勘查數據、市場行情、政策法規等因素的評估指標體系。同時，引入多種評估方法，如比較法、基準價因素調整法、收益法等，以提高評估結果的可靠性和準確性。

二是統一評估標準。制定統一的包括評估方法、評估程序、評估結果的呈現方式等方面礦業權出讓收益評估標準。通過統一標準，可以確保不同評估機構在評估過程中的規范性和可比性。

三是加強信息披露與共享。可以通過建立公示評估報告摘要、主要參數表等重要評估資料信息，向公眾提供及時、準確的礦業權評估相關信息。同時，加大與相關部門和機構的溝通與協作力度，實現信息資源的高效利用和配置。

3.4 加強人才培養和業務培訓

一是培養一批礦業權評估師。為緩解湖南省礦業權評估審查專家組成員少，專業性強、審查壓力大的矛盾，建立一支具有高水平的礦業權評估管理執業隊伍，建議鼓勵地質礦業等相關專業人員積極準備礦業權評估師考試，從部門內部挖掘和培養一批年輕的礦業權評估師。

二是積極開展礦業權評估培訓、學習交流。及時組織專家進行技術問題研討，做好“老中青”專家之間的薪火傳承接力奮進，實現共同提高、共同進步，確保礦業權評估審查質量。

三是樹立執業責任意識。建立礦業權評估的工作規程，確保礦業權評估過程的規范化，同時明確評估師的執業責任，保障評估結論的客觀性和公正性，為增強礦業權評估的可信度，并為各方提供堅實的信息基礎，切實維護礦產資源國家所有者權益和評估各方當事人合法權益。

3.5 提升評估執業監管能力

一是“隨機抽查+跟蹤回訪”提高評估執業監管能力。為更好地完善評估執業考核制度，建議湖南省自然資源廳每年隨機抽查已評估報告的礦業權人，抽查的比例不得低于湖南省公布的礦業權評估報告總數的5%。通過跟蹤回訪，若在執業過程中發現礦業權評估師或礦業權評估機構存在違規行為，將在省廳官方網站的公告欄目中予以公示并警告。

二是建立獎懲機制。評估機構編制的評估報告累計3個項目被評定為優秀等級，且年度內不存在評估報告質量不合格情形的，將不受抽簽、搖號的限制，可由委托方直接委托評估項目。要求評估機構應保障響應時間（服務響應時間不超過3 h）并服從委托方安排，抽簽、搖號時，未按規定時間到達現場的，視同自動放棄抽簽、搖號資格；公示期有異議及需要進行說明或配合的，未按照要求及時響應的，暫停抽簽、搖號1次；如果評估機構未能在委托書中規定的時限框架內遞交評估報告，或者主編礦業權評估師缺席評估報告的會議審查，則評估機構3個月內不得參與礦業權評估項目的抽簽、搖號；經會議審查，評估機構1年內有1次評估報告質量不合格的，6個月內不得參與礦業權評估項目的抽簽、搖號，1年內有2次評估報告質量不合格的，在合同服務期內不得參與礦業權評估項目的抽簽、搖號。湖南省自然資源廳門戶網站將定期公示評估報告相關情況。

4 結論

通過對湖南省礦業權出讓收益評估管理的現狀進行分析，發現當前存在的問題，并提出了加強制度的更新與銜接、優化辦事流程、提高報告質量、加強人才培養和業務培訓、提升評估執業監管能力等方面對策建議，為切實提高湖南省省評估報告質量，有效維護礦產資源國家所有者權益，促進礦產資源保護和合理利用提供了參考。未來，還需持續關注礦業市場與政策要求的動態變化，不斷調整和優化礦業權出讓收益的評估與管理策略，共同推動湖南省礦業經濟的健康可持續發展。

參考文獻

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