地方融資平臺公司風險形成原因和防范措施探究

［摘 要］經過多年的發展，地方融資平臺公司目前面臨諸多風險。文章從區域發展不平衡、財政收入“硬約束”與銀行融資“寬環境”、資金利用的收益性較差3個方面分析地方融資平臺公司風險形成的原因，并針對這些風險的成因提出一系列防范措施，包括以自身資源優勢為基礎準確定位轉型方向，增強自身造血能力，明晰政企界限并加速管理轉型，促進產融結合以暢通資金循環，希望能夠為促進地方融資平臺公司健康發展提供借鑒。

［關鍵詞］地方融資平臺公司；風險；控制措施

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.12.050

［中圖分類號］F832.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）12-0-03

0 " " 引 言

為應對2008年金融危機，2009年中國人民銀行聯合中國銀行業監督管理委員會（現為國家金融監督管理總局）發布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。2009年10月，中華人民共和國財政部發布了《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》，明確提出要督促有關部門和單位，加快落實地方配套資金，如利用政府融資平臺通過市場機制籌措資金，推動地方融資平臺公司發展壯大。經過多年快速發展，各地的地方融資平臺公司暴露出一系列潛在風險，如投資項目運轉不暢、個別企業資金成本過高、極少數企業債務違約等。針對地方融資平臺公司發展中形成的種種風險，明確地方融資平臺公司風險生產的原因，探索化解地方融資平臺公司風險的措施，對于落實“穩中求進、以進促穩、先立后破”的總基調，促進重大風險的化解工作具有重要意義。

1 " " 地方融資平臺公司風險形成的原因

地方融資平臺公司風險的形成是一個長期過程，其中既有與區域經濟發展相伴的各類風險，也有因企業自身經營產生的各類體制風險；既有因突破財政收入“硬約束”而產生的風險，也有融資“寬環境”帶來的各類風險。

1.1 " 區域經濟發展不平衡是風險形成的根本原因

發展和風險是事物的一體兩面。經濟發展史已經反復證明，經濟發展中必然蘊含著相應的組織變革風險、發展停滯風險等，即發展必然伴隨著風險。從地方融資平臺的歷史發展軌跡來看，20世紀90年代初，地方融資平臺公司已經在部分沿海開放城市萌芽，由地方政府及其財政部門通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，具有獨立法人資格。在推廣政府專項債政策前，地方融資平臺公司是為政府提供基礎設施建設資金來源的重要渠道之一，在推進所在地區城市化進程，促進區域經濟發展方面作出巨大貢獻。但這種單純靠依賴資本擴張、通過大量資金投入所維持的發展本身并非高質量發展，其中必然蘊含著與之相對應的風險。在當前宏觀經濟新常態背景下，我國的經濟結構處于調結構換擋期，經濟增長率穩定在5%左右的階段，過去依賴高資本投入所維持的高增長發展面臨諸多困難，所隱藏的各類風險逐漸暴露出來。從根本來看，地方融資平臺公司風險產生于所在區域經濟發展中長期積累的各種矛盾，風險是這些矛盾的外在表現。

1.2 " 財政收入“硬約束”與銀行融資“寬環境”是風險形成的主要原因

一方面，財政收入“硬約束”導致地方政府面臨資金壓力。首先，一般公共預算收入形成“硬約束”。稅收收入往往占地方財政預算收入的70%以上。自1994年實施分稅制改革后，中央、地方開始“分灶吃飯”，中央財政的資金來源主要是增值稅（中央占50%）、消費稅、關稅和企業所得稅（中央占60%）；地方財政的資金來源主要是個人所得稅、土地增值稅等。中央和地方財政的稅收分成比例大致維持在5∶5，但中央和地方事權的分配比例在2∶8左右，財權上收、事權下放，“強干弱枝”趨勢逐漸形成。

稅收收入地方留成較少，導致僅靠一般公共預算收入難以完成地方的經濟發展任務，形成一般公共預算收入的“硬約束”。其次，政府性基金收入正在逐步形成“硬約束”。地方政府將政府性基金收入中的土地出讓收入作為地方財力，是支持地方基礎建設的重要資金來源［1］。但受到政府手中的土地資源逐漸枯竭、房地產市場不景氣等多重因素影響，土地出讓收入下降。2020—2022年，全國國有土地使用權出讓收入分別約為8.4萬億元、8.7萬億元、6.7萬億元，土地出讓收入在2021年達到階段性高點后下降，對地方政府的政府性基金收入造成較大壓力。另一方面，金融渠道“寬環境”導致地方政府轉向金融系統尋求解決之道。在發現既有財政框架難以解決資金問題后，地方政府把視角放在了金融領域。第一，資源有變為資金的渴求。地方政府掌握著大量資源，其中有些資源政府難以變現，如特許經營權、本地區獨有的自然稟賦等，但能形成穩定的現金流和收益。如果政府將這些資源交由融資平臺，變政府所有為企業所有，則融資平臺可以將這些資源用于抵押變現或發行企業債券，由此實現資源變資金的可能。第二，地方政府掌握著一定的地方金融話語權。雖然四大國有銀行和全國性股份制銀行的所有權由國家掌握，但地方政府對廣大中小銀行和城市商業銀行擁有一定的金融話語權，可以根據自身的融資需求來影響中小銀行和城市商業銀行的決策，這使得地方融資平臺公司90%以上的融資來自商業銀行的信貸資金支持。總之，地方融資平臺公司在一定程度上成為地方政府連接地方金融機構實施融資計劃的“橋梁”。

1.3 " 資金利用的收益性較差是風險形成的直接原因

地方融資平臺公司成立的初衷是為地方政府的城市基礎建設提供融資服務。一方面，地方政府通過融資平臺公司獲得銀行信貸支持后，將其應用于市政建設、城市改造等項目，如橋梁、道路、公園、綠化設施等公益性設施，上述城市設施以固定資產形式反映到融資平臺公司的報表中，形成企業紙面上的資產。然而，如果按照現有會計準則對資產的定義，資產是指企業擁有或控制的，預期會給企業帶來經濟利益的資源，顯然融資平臺公司所有的大部分公益性資產并不能給企業帶來持續穩定的收益，資產的總體質量較差，而且有時候這些公益性資產不但無法帶來收益，甚至還需要企業負擔額外的維護成本，降低了企業的資產質量。另一方面，融資平臺公司除了承擔為政府公益項目融資的職能，部分融資平臺公司整合了轄區內的國有企業，政府出資的產業投資公司、產業發展公司等，以期通過經營國有企業、開展產業投資、興建產業園區等方式獲得較為優質的資產，以此逐步使融資平臺公司自身具備造血功能。但上述投資項目前期投入較大，回款速度較慢，導致現金流持續流出，應收賬款處于較高水平，容易致使資金鏈緊張，進一步加劇了債務風險。另外，投資產業存在一定的風險，融資平臺公司興建的標準廠房有可能閑置，無法形成稅收，投資的各類初創企業有可能發生經營風險導致投資失敗，投資過程中可能存在“道德風險”問題難以解決進而導致投資決策失誤造成資金損失等，這些情況的存在導致部分融資平臺公司的收益率不高［2］。融資平臺公司雖然資產規模較大，但大部分無法自主造血，且存在各種風險，影響了融資平臺公司的再融資功能。

2 " " 防范與化解地方融資平臺公司風險的措施

通過對地方融資平臺公司風險產生原因的分析，未來要做好地方融資平臺公司的風險化解工作，提升綜合實力，需要從外部和內部共同發力，實施好各項制度建設和機制改革。

2.1 " 主要戰略：以自身資源優勢為基礎，準確定位轉型方向

從目前來看，地方融資平臺公司轉型是其發展的必然趨勢。在確定轉型方向時，地方融資平臺公司應結合所在地區的資源優勢，合理定位轉型方向，以實現區域優勢和資源稟賦的充分應用，從而促進轉型成功。一方面，地方融資平臺公司可以根據不同業務性質分類推進轉型。已經同時具備投資、融資功能的地方融資平臺公司，轉型的側重點應聚焦于培育投資能力，提高投資水平，加速向國有投資資產運營方向轉型；僅單純行使融資功能的地方融資平臺公司，應逐步提高公司的經營性業務比例，招攬人才，加快人才培育，逐步建立公司的自營業務，提升公司的盈利能力和現金流水平。另一方面，地方融資平臺公司要結合自身特點分類施策。已進入競爭行業的地方融資平臺公司，要結合自身實際完善各項市場化經營制度，建立現代企業制度，并向競爭性國有企業轉型；對于提供基礎設施建設和公共服務職能為主的地方融資平臺公司，要著重完善其公益性職能，財政、住建、自然資源等部門需要做好公司的轉型設計；對資源稟賦良好，擁有稀缺資源經營開發權的地方融資平臺公司，應當充分發揮自身的資產優勢和特許經營權優勢，在政府規定的框架內合理開發利用資源，并以此為契機加速推進自身市場化轉型，盡快發展為盈利能力強、現金流量穩、資產規模大的優質國有企業［3］。總之，地方融資平臺公司要分階段、分步驟、分類型確定轉型方向，以培育市場化能力為大方向，穩步推進經營轉型。

2.2 " 重要抓手：努力增強自身造血能力

地方融資平臺公司最大的短板就是缺少可持續性的業務，盈利能力差，企業經營缺乏穩定的現金流。地方融資平臺公司在轉型時應聚焦培育自身穩定的業務板塊來獲得持續穩定的現金流。一方面，地方融資平臺公司要主動把握機遇，在當前數字經濟和互聯網快速發展的時代背景下主動求變，積極應變，把握新科技、新變革的機遇，結合地方政府的發展規劃，主動承接重大科技落地、未來前沿項目等，以此提升今后的現金流質量。另一方面，地方融資平臺公司要主動轉變經營思路，在整合水務、公交、污水處理等具有特許經營性質的公共服務，改善現金流的同時，通過參股、合作經營、直接控制等直接投資的方式建立完善的業務體系，打造圍繞本地區域發展的產業生態圈。同時，在這期間地方融資平臺公司要以問題為導向、以考核為指揮棒、以激勵約束并重為抓手，把轉型戰略目標進行層層分解，并加強落實，以此搭建科學合理的經營框架［4］。

2.3 " 根本途徑：明晰政企界限，加速管理轉型

地方融資平臺公司起源于地方財政，服務于地方財政，必然受地方政府控制，由于缺乏獨立性，其長期缺乏獨立經營管理的經驗。為加速地方融資平臺公司轉型，有必要明晰政企界限。一方面，地方政府要明確地方政府、國資委、財政部門以及地方融資平臺公司各自的定位、權責界限，同時地方融資平臺公司要盡快搭建集團化的發展架構，實現分業經營，明確各子公司的權責，避免人人有責但人人不負責，以此打造標準化、專業化、系統化的現代企業管理體系［5］。另一方面，地方融資平臺公司要科學選人用人，推動高管的市場化選聘和管理，試點推行職業經理人制度，并組建高素質的管理團隊；要認真研究人才培養路徑，穩步提升公司的業務能力；在激勵方面，實施以按勞分配為主，效率優先的市場化薪酬體系。

2.4 " 保障措施：促進產融結合以暢通資金循環

一方面，地方融資平臺公司要盤活存量、優化結構。盤活存量就是盤活現有資產，提高資產收益率。針對政府通過重組、劃撥等方式注入的閑置資產、公共資產等，地方融資平臺公司應進行分類處理，適時處理收益率低、無法產生現金流的資產，通過提高資產收益率，達到優化資產結構的目的。另一方面，地方融資平臺公司要調整融資結構，在積極拓展銀行信貸和發行債券這些傳統的融資渠道基礎上進入多層次的資本市場，通過股權投資、債券增信專項基金、債券流動性支持基金等形式積極開拓直接融資渠道［6］，形成產業和融資相互結合，產業發展和城市經營協同發展的機制，以實體業務帶動資本擴大，以資本擴大促進實體業務，通過打造資金的閉環流動機制，推動地方融資平臺公司高質量發展。

3 " " 結束語

在建設中國式現代化的道路上，地方融資平臺公司需要正視既有風險，實現自身投資業務的轉型發展，這樣才能滿足當前金融改革和防范金融風險的需要。傳統的經營模式具有一定的不可持續性，為了實現平臺公司防風險、促轉型，文章對其風險形成原因和防范機制措施進行了深入分析，期望能夠推進地方融資平臺公司轉型發展。

主要參考文獻

［1］毛捷，徐軍偉.地方融資平臺公司的市場化轉型研究：制度溯源、個性刻畫與實現路徑［J］.財貿經濟，2021（3）：

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［2］徐鵬程.新常態下地方投融資平臺轉型發展及對策建議

［J］.管理世界，2017（8）：8-13.

［3］毛暉，余爽.地方融資平臺公司：轉型與發展［J］.中國財政，2017（12）：60-63.

［4］譚志國.地方政府融資平臺公司綜合治理與轉型發展的關鍵點［J］.中國財政，2023（13）：67-69.

［5］趙俞.投資視角下政府投融資平臺的轉型發展［J］.投資與創業，2023（19）：4-6.

［6］黃鵬利.縣域融資平臺公司風險防控及轉型升級［J］.商業觀察，2023（10）：54-57.