地方債管理體制改革如何影響共同富裕？

摘 要：科學化解地方政府債務風險是實現(xiàn)共同富裕的堅實基礎。文章以2010—2021年中國270個地級市年度數(shù)據(jù)為樣本，利用新《預算法》正式施行這一外生政策沖擊構造準自然實驗，深入探析地方債管理體制改革對共同富裕的影響效應及作用機制。研究發(fā)現(xiàn)：地方債管理體制改革可有效驅(qū)動共同富裕，該結論在經(jīng)過平行趨勢檢驗、安慰劑檢驗等一系列穩(wěn)健性測試后依然成立；進一步機制分析表明，地方債管理體制改革在改善地方政府財政收支行為方面具有重要作用，可通過增強其民生性支出偏向、提升合理化稅收努力和強化預算約束剛性，顯著提升地方政府的財政運行和公共支出效率，進而有力推動共同富裕進程；異質(zhì)性分析表明，地方債管理體制改革對共同富裕的助推效應僅存在于中西部地區(qū)和行政等級較低的樣本組中，當上級政府相對高效時，該推動作用則更為突出。地方債管理體制改革后，地方政府的價值理性及行政效能得以明顯提升，文章的研究不僅揭示了地方政府債務治理的收入分配效應，也為厘清政府與市場邊界、推動高質(zhì)量發(fā)展中的共同富裕提供了政策參考。

關鍵詞：地方債管理體制改革 共同富裕 新《預算法》 收入分配

DOI：10.19592/j.cnki.scje.420490

JEL分類號：D63，H63，H75" "中圖分類號：F812

文獻標識碼：A" "文章編號：1000 - 6249（2024）11 - 042 - 24

一、引 言

實現(xiàn)全體人民共同富裕是中國式現(xiàn)代化的重要特征，也是社會主義的本質(zhì)要求①。“共同”與“富裕”分別對應生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力兩方面，前者蘊含社會生產(chǎn)關系的性質(zhì)，反映財富分配的結果；后者則體現(xiàn)生產(chǎn)力和發(fā)展水平的提升，表現(xiàn)為社會財富數(shù)量的豐沛。然而，“共同富裕”并非靜態(tài)的價值目標，而是一個動態(tài)的發(fā)展過程。隨著中國特色社會主義進入新時代，其內(nèi)涵詮釋也不僅表現(xiàn)在收入總體水平的提高、中等收入階層結構擴大和最低收入水平可容忍的范疇，還應注重福利、健康、教育等多維度的內(nèi)容（伏潤民等，2024）。因此，新時代的共同富裕是兼顧物質(zhì)富足與精神富有，致力于經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的高質(zhì)量共同富裕（田時中和童夢夢，2023）。黨的二十大報告指出，要堅持我國社會主義基本經(jīng)濟制度，持續(xù)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，積蓄推進共同富裕的強大動力1。推進高質(zhì)量發(fā)展中的共同富裕，要解決好普遍增長和發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不充分與持續(xù)性這幾個問題。因此，如何以制度顯著優(yōu)勢推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以“有為政府”助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是社會各界關注的重要議題。

地方政府債務是政府參與資源配置的財政政策工具，更是驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要資金來源，能有效協(xié)調(diào)“增長”與“發(fā)展”、“效率”與“公平”的關系。根據(jù)凱恩斯主義觀點，公共債務作為國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段，可以彌補財政赤字、解決有效需求不足的問題，通過財政支出形式將政府債務轉(zhuǎn)化為社會消費或投資，促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，使社會致富（王秋石和關陣，2021）。因此，在中國快速推進城市化的階段，地方政府舉債成為了加速城市化進程的“理性選擇”，通過城市開發(fā)、基礎設施建設短期內(nèi)顯著提振經(jīng)濟（林毅夫等，2023），為基本公共服務均等化提供財力保障（李紫薇和馬光榮，2024）。然而，地方債經(jīng)濟增長效應的過度激發(fā)疊加制度的非完備性會引發(fā)預算軟約束、放松財政努力以及投資擴張沖動等道德風險問題（杜彤偉等，2020），很多地方政府通過債務拉動短期經(jīng)濟增長的同時，忽視了對未來增長潛力和風險的把控，導致目前地方政府“債務規(guī)模替代財政效率”的行為明顯，制約了政府性債務對共同富裕的正向推動作用（毛捷等，2023）。從這個意義上來說，地方政府債務能否顯著推進共同富裕，關鍵在于如何用好債務，即強化地方債“規(guī)模管理”的同時重視“效率管理”（繆小林和趙一心，2019），而以新《預算法》為代表的地方債管理體制改革正提供了如此一個契機。

作為財政領域的基本法律，新《預算法》能有效增強政府債務控制能力，從財稅體制改革層面推動政府職能轉(zhuǎn)變，從而為優(yōu)化資源配置、維持收入公平分配提供重要制度保障。從既有文獻來看，關于地方債治理的研究多集中于考察對企業(yè)人力資本（胡玥等，2022）、系統(tǒng)性風險（李小林等，2023）以及創(chuàng)新行為（張建順和匡浩宇，2021）等微觀層面的作用，且僅局限于治理效應本身，忽略了其宏觀意義上的收入分配及結構調(diào)整的作用。實質(zhì)上，作為驅(qū)動地方經(jīng)濟發(fā)展的重要資金來源，政府的融資規(guī)模與債務結構關乎著其職能的履行和公共效率的保障，在基本公共服務普惠化、均等化供給中有著舉足輕重的作用。因此，地方政府債務管理體制改革能否推動高質(zhì)量發(fā)展中的共同富裕？其作用機制如何？在新型債務治理模式下，不同資源稟賦的城市發(fā)展路徑是否存在差異？解釋上述問題，對于全面認識地方債管理體制改革的政策效果，實現(xiàn)“有效市場”和“有為政府”的良性互動具有重要現(xiàn)實意義。

基于此，本文以2010—2021年中國270個地級市為研究對象，借助新《預算法》正式實施作為外生沖擊構造準自然實驗，對地方債管理體制改革與共同富裕間的關系進行深入剖析。本研究可能存在的邊際貢獻在于：（1）識別了以新《預算法》為代表的地方債管理體制改革與共同富裕進程間的關系。隨著“防范化解重大風險”的深入推進，學術界開始熱衷于探索政府債務的治理機制設計及其政策效果，但尚未有文獻從共同富裕視角入手，就地方債治理對共同富裕的影響進行實證研究。（2）對地方債管理體制改革的收入分配效應進行深度挖掘。圍繞地方債治理的相關研究，多集中于討論對企業(yè)經(jīng)營層面的影響，而鮮少有學者注意到微觀治理以外的宏觀調(diào)控功能，本研究為地方債管理體制改革的政策效果提供了新的經(jīng)驗支持。（3）基于“防風險”和“穩(wěn)增長”的現(xiàn)實背景，從理論上闡述了地方債管理體制改革驅(qū)動共同富裕的基本邏輯，發(fā)現(xiàn)存在優(yōu)化地方財政收支結構和強化預算約束剛性的雙重傳導路徑，為推進共同富裕實現(xiàn)提供了理論參考。

二、制度背景與實施效果

（一）制度背景

新中國成立以來，我國曾在很長一段時期內(nèi)堅持地方政府無權發(fā)債的原則。1995年《預算法》明確規(guī)定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”①，但迫于資金需求與經(jīng)濟發(fā)展，地方政府開始以土地使用權在內(nèi)的國有資產(chǎn)作為抵押，借助城投等多種渠道舉借債務，或授權企事業(yè)單位以財政收入為擔保向銀行貸款，彼時的地方政府債務擴張呈現(xiàn)出以銀行貸款等間接融資為主要來源、以預算監(jiān)管體系外的表外融資為主要方式的明顯特征（胡玥等，2022）。2008年后，兩次金融危機促使我國實施積極的財政政策，中央實施“四萬億”投資計劃，并首次明確鼓勵設立融資平臺籌集資金以支撐公共項目及基礎設施建設，各地平臺融資、政府信用、財政擔保、融資貼息、BT項目等新型舉債形式大量涌現(xiàn)（王秋石和關陣，2021），逐漸取代了早期以土地出讓為主的財政收入形式。

不可否認，地方政府債務在資金籌集—使用—償還等多環(huán)節(jié)廣泛參與區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的資源流轉(zhuǎn)，對推動城市建設、拉動經(jīng)濟增長、帶動鄰地發(fā)展等具有重要作用，當債務流向勞動密集型企業(yè)時，有利于提升低技能群體就業(yè)水平和改善收入分配格局（李紫薇和馬光榮，2024）。但隨著償債高峰期的到來，債務違約風險也驟然提升。由于融資平臺隱含地方政府信用和中央兜底預期，致使大量銀行信貸流向地方政府，導致與銀行系統(tǒng)間構成緊密的資金網(wǎng)絡關聯(lián)和共同風險敞口，一旦受到不利沖擊極易產(chǎn)生疊加共振效應，進而引發(fā)嚴重系統(tǒng)性風險（李小林等，2023）。為此，自2015年起開始逐步在全國范圍內(nèi)推行地方政府債務管理體制改革。國務院相繼印發(fā)了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號），試圖通過厘清主體責任和強化預算剛性遏制新增隱性債務。同年8月，通過了《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（以下簡稱新《預算法》），從基本法律制度層面規(guī)范地方政府融資行為，賦予其表內(nèi)正式發(fā)債的權限，由此標志著地方政府債務治理開啟了新時代。

具體而言，改革的內(nèi)容主要包括三方面：（1）賦予省、自治區(qū)、直轄市政府適度舉借債務的權利，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。新增政府債務通過發(fā)行地方政府債券的方式規(guī)范籌措，并納入限額控制和預算管理；（2）剝離融資平臺公司政府融資職能，規(guī)定政府債券為地方政府唯一法定舉債形式。地方政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔保，銀行業(yè)金融機構也不得接受地方政府違規(guī)擔保而新增貸款；（3）新增發(fā)債額度堅持正向激勵原則，即對于財政實力強、舉債空間大、債務風險低、債務管理績效好的地區(qū)多分配，相反則少分配或不分配，意味著政府性債務治理開始向績效導向的新型治理模式穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。

（二）實施效果

本文通過繪制地方政府債務結構、規(guī)模以及增長率的整體趨勢變動，對地方債管理體制改革的實施效果進行直觀探討。由圖1可知，2015年新《預算法》正式施行后，初期主要以置換存量債務為主，我國的非債券形式政府債務與城投債規(guī)模增長速度，整體呈現(xiàn)陡然下降趨勢。以2013年政府性債務審計結果為基礎，各地方政府通過連續(xù)發(fā)行置換債券來將已有的非債券形式政府債務存量轉(zhuǎn)換為顯性地方債。如圖1，在2015—2019年第一輪債務置換期間，合計置換規(guī)模達12.35萬億，截至2019年底我國非政府債券形式存量債務占比僅為0.87%，不僅解決了存量債務的接續(xù)問題，且降低了地方政府債務的融資成本。此外，由于融資平臺公司作為隱性債務的主要載體，其公開發(fā)行的城投債通常被視為隱性債務風險防范化解的重要窗口。在2015年改革實施后，城投債規(guī)模增長率直線下滑，最低下降至2017年的11.35%，而后可能受突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響于2020年短暫達到波峰，但整體增速較地方債管理體制改革之前明顯放緩，地方政府債務顯性化趨勢也更為明顯。由此充分證明，以新《預算法》為標志的地方債管理體制改革在控制隱債增速、調(diào)整債務顯隱結構方面的作用是有效的。

然而，盡管城投債規(guī)模增速自2015年來明顯下降，但平均增速仍維持在10%以上，并可能出現(xiàn)向上波動的風險，因此，龐大債務規(guī)模帶來的不利影響仍不容小覷。關于地方債為何能在制度約束日益加強的環(huán)境下高位運行，學術界分別從財政金融體制、融資平臺自身市場行為、地方政府行為等角度展開分析。一方面，在隱性金融分權體制下，地方金融性機構與地方政府存在財政資金存放、人事任命、稅收征管等多方面的利益關聯(lián)，部分地方政府可能以“指導投標”“商定利率”等非市場化形式介入地方債的承銷過程、干預發(fā)行定價，以較低成本配置債務資源，致使地方政府債務風險的市場約束機制大幅松弛（周世愚，2021）。另一方面，由治理工具衍生而來的融資渠道存在交易結構復雜、隱蔽性強等特點。融資平臺之間通過簽訂擔保合同，建立了以網(wǎng)絡形態(tài)呈現(xiàn)的復雜擔保關系，隨機通過信息共享、風險約束和聲譽激勵三類機制作用于債務增長（毛捷等，2024），相比于銀行貸款或城投債監(jiān)管難度也隨之加大。與此同時，由于改革后的市縣級政府仍不具備獨立發(fā)債資格，其舉債過程依賴以省級政府為主導的行政審批。在該過程中，省級政府不僅為市縣級政府信用背書，更承擔潛在的“兜底“救助責任（周世愚，2021），再次形成類似改革之前的中央—地方間權責邊界錯配，造成隱性債務風險向市縣政府集聚，由“自下而上”的傳導渠道沖擊區(qū)域經(jīng)濟安全。綜上所述，債務治理深化推進的過程亦是債務風險持續(xù)演進的過程，新興風險情景的出現(xiàn)對地方債治理提出了更高要求。

三、文獻綜述與理論假說

（一）文獻綜述

自2017年黨的十九大以來，隨著共同富裕這一發(fā)展理念不斷被強調(diào)，其目標特征、概念維度以及實現(xiàn)路徑成為了當前學術領域的研究熱點。在政治經(jīng)濟學層面，馬克思論述強調(diào)“生產(chǎn)將以所有的人富裕為目的”，因此早期文獻大多把共同富裕的內(nèi)涵局限于經(jīng)濟范疇，認為分配的對象應是收入、財富等可量化的貨幣總和（伏潤民等，2024），共同富裕即物質(zhì)層面的收入增長與貨幣價值的平均分布。但隨著研究深入和新的生產(chǎn)方式出現(xiàn)，福利經(jīng)濟學思想被納入共同富裕分析框架。李海艦和杜爽（2021）認為教育、就業(yè)、福利等與戶籍掛鉤的隱性差距同個體尊嚴和未來發(fā)展密切關聯(lián)，可能直接引致顯性差距的增大。李實（2021）則將共同富裕分解為“富裕”與“共享”兩個維度，認為富裕包括了“物質(zhì)富裕”和“精神富裕”，而共享是非平均主義，也非兩極分化的收入、財產(chǎn)和公共服務的高度分享。在此基礎上，郁建興和任杰（2021）進一步納入了“可持續(xù)”維度的闡釋，認為發(fā)展不能以犧牲環(huán)境和后一代人的選擇與利益為代價，共同富裕也并非僅僅出于公平目的，更是為了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，共同富裕的理論內(nèi)涵應是全體人民有機會、有能力均等地參與高質(zhì)量經(jīng)濟社會發(fā)展，并共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，是發(fā)展性、共享性和可持續(xù)性的統(tǒng)一。因此，本文嘗試從這一內(nèi)涵角度進行測算和理論分析。

梳理現(xiàn)有文獻，共同富裕影響因素的相關研究視角主要有兩類：一是聚焦經(jīng)濟發(fā)展的增收效應；二是關注社會制度的分配效應。從經(jīng)濟發(fā)展視角來看，大部分學者考察了技術創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結構變遷、物質(zhì)資本積累等因素對共同富裕的影響。金融科技通過金融資源集群、金融服務深化與金融支持循環(huán)，可分別從共同富裕的發(fā)展側(cè)、共享側(cè)和可持續(xù)發(fā)展側(cè)實現(xiàn)賦能（晏景瑞等，2022），且由于中國特色的數(shù)字金融體現(xiàn)出包容與公平的制度特殊性，在促進機會平等，弱勢群體就業(yè)、創(chuàng)業(yè)與生產(chǎn)方面也提供強有力支撐（張勛等，2021）。與此同時，要素稟賦改善可通過發(fā)揮人力資本集聚效應、生產(chǎn)率增長效應和本地市場放大效應推動基礎產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端延伸，利用后發(fā)優(yōu)勢推動產(chǎn)業(yè)結構高階演進（鄭瑞強等，2024），進而提升地區(qū)城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟競爭力（Pengfei et al.，2020）。然而，根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學理論，收入分配狀況并非會隨著經(jīng)濟發(fā)展而持續(xù)改善。因此，部分學者基于社會制度視角對收入分配問題展開了探討，以財政體制改革、土地要素市場化或城鄉(xiāng)分割制度等為切入，研究制度變革對共同富裕的影響。財政分權作為調(diào)控地方資源配置的重要制度安排，一方面有利于當?shù)卣鶕?jù)實際情況“審時度勢”，通過科學調(diào)配公共資源驅(qū)動要素配置效率優(yōu)化，從而促進公共服務供給水平提升（賀唯唯和侯俊軍，2023）；另一方面則在于增強地方政府資金使用的自由度，改善地方政府支出行為，以激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性（宋鳳軒等，2023），為共同富裕提供持久動力。同理，地方政府債務作為財政資金的重要來源，其管理體制的變革也與共同富裕的推進具有密切關系。

（二）地方債管理體制改革與共同富裕

前文分析支持了這樣的觀點：地方政府債務的擴張充分保障了城市建設、經(jīng)濟高速增長等方面的公共投資力度，當債務流向勞動密集型企業(yè)時，有利于提高低技能勞動力就業(yè)水平和改善收入分配格局（李紫薇和馬光榮，2024），進而推動共同富裕。因此，不論基于何種維度的考量，地方政府債務對于共同富裕的正向作用是不置可否的。但隨著中國進入新發(fā)展階段，推動質(zhì)量和效益的提升是經(jīng)濟發(fā)展的核心要求，倘若政府債務行為不能隨時代背景和現(xiàn)實需求作出轉(zhuǎn)變，會造成“要素貢獻與要素回歸”“生產(chǎn)性支出與民生性支出”和“財政收入與財政支出”三對關系的失衡（李紫薇和馬光榮，2024）。因此，地方債管理體制改革影響共同富裕的方向，需結合中國地方舉債融資的實踐展開深入分析。繆小林和趙一心（2019）通過研究地方政府債務與地區(qū)生產(chǎn)效率的關系發(fā)現(xiàn)，當前我國的債務規(guī)模可能已經(jīng)出現(xiàn)冗余，債務資源配置能力與效率較低，債務規(guī)模持續(xù)擴張會對地區(qū)生產(chǎn)效率的提升產(chǎn)生抑制，吳輝凡等（2023）也同樣通過“資源詛咒”效應闡明這一觀點。因此，現(xiàn)階段我國防范債務風險的最佳手段是控制債務規(guī)模和提升債務配置效率，本文將基于地方債管理體制改革的正向影響展開分析，形成理論假說。

基于新《預算法》的政策內(nèi)容，地方政府和企業(yè)作為地方債管理體制改革的實施主體，以及市場融資的需求者和參與者，該政策出臺影響共同富裕的路徑可能有兩條：其一是直接作用于地方政府資源配置；其二是依賴微觀企業(yè)間接傳導。從微觀到宏觀來看，已有研究對地方債管理體制改革影響企業(yè)行為的機制主要從融資約束緩解效應出發(fā)。長期以來，地方政府以政府信用背書，在傳統(tǒng)信貸市場上占據(jù)主導地位，對實體企業(yè)及社會債務融資造成了擠占和分流（王群群和梁若冰，2023）；“土地財政依賴”引致的房產(chǎn)價格攀升，導致社會資本向房地產(chǎn)相關行業(yè)聚集，脫離了原有經(jīng)營主業(yè)，同時房價波動又通過財富效應與代際轉(zhuǎn)移擴增居民收入差距（毛捷等，2023）。地方債管理體制改革通過規(guī)范地方政府舉債行為，緩解信貸市場資源錯配，一方面有效降低了企業(yè)出于流動性儲備和影子銀行訴求的金融投資的動機，減少了資金在投機性的非生產(chǎn)領域循環(huán)（黃昊等，2023），促進實體經(jīng)濟的資本積累與發(fā)展，由此增強居民財富積累效率（方意等，2023），還通過要素組成與人力資本升級，有效改善企業(yè)內(nèi)部的不合理收入差距，促進收入公平分配（武輝和朱玉坤，2024）。另一方面，地方債管理體制改革顯著降低了融資約束對企業(yè)創(chuàng)新投入和產(chǎn)出的不利影響，通過持續(xù)性創(chuàng)新激勵提升所在轄區(qū)的科技創(chuàng)新水平、促進產(chǎn)業(yè)結構升級，為當?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機會（張建順和匡浩宇，2021；董康銀等，2024）。除此之外，企業(yè)承擔社會責任作為整合初次分配與三次分配的微觀機制，與共同富裕之間具有內(nèi)涵和目標的一致性（李海艦和杜爽，2022）。地方債管理體制改革通過緩解融資約束可有效提升企業(yè)社會責任履行意愿，從而通過員工福利、參與社會公益和慈善事業(yè)助力實現(xiàn)共同富裕（唐瑋等，2022；鄭文全等，2024）。

基于宏觀層面，社會保障的高質(zhì)量發(fā)展是共同富裕實現(xiàn)的有效手段和合理路徑，主要由社會保險和社會福利兩個基本部分組成。地方政府債務規(guī)模的累計使得地方政府被迫減少社會保障和福利性開支，對企業(yè)和居民部門課征更高的稅負，最終導致公共服務均等化水平降低、失業(yè)率增加、社會貧富差距擴大（李紫薇和馬光榮，2024）。除此之外，債務償債壓力還會通過提高稅收負擔與降低社會保險征收力度，使企業(yè)社會保險實際繳費率下降（曾祥金等，2023），進而導致職工福利待遇縮水，增大收入差距。因此，地方債管理體制改革影響政府行為的機制主要從財政壓力緩釋效應入手，通過“規(guī)模控制”與“結構管理”，提高債務支出的經(jīng)濟和社會效應。一方面，改革通過向地方政府適度賦權，巧妙發(fā)揮預算約束與市場約束的協(xié)同作用，在抑制地方財政風險無序擴張的同時，實現(xiàn)債務支出“重基本建設、輕公共服務”的結構糾偏（呂煒等，2019），而公共服務供給作為解決收入分配不公的再分配方式，能通過增加居民可支配收入、提升居民發(fā)展?jié)摿徒档途用裆钪С龀杀救矫妫ǚ鼭櫭竦龋?024），切實保障人民群眾基本權益和財富分配。另一方面，新《預算法》旨在“加強預算管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”，顯著提升了財政信息的透明度與規(guī)范性，緩解中央政府、外界公眾與地方政府間的信息勢差，有利于提高社會保障與就業(yè)、教育以及醫(yī)療財政資金支出效率（梁紅梅等，2022）。綜上所述，本文提出假設H1：

H1：在其他條件一定的情況下，地方政府管理體制改革能夠顯著推進共同富裕實現(xiàn)。

（三）地方債管理體制改革影響共同富裕實現(xiàn)的作用機制

財政收支結構調(diào)整與優(yōu)化是地方債管理體制改革推進共同富裕實現(xiàn)的關鍵中間因素，其很大程度上可以反映地方政府的投資導向與行為意愿，對共同富裕推進也產(chǎn)生了重要影響。在已有研究中，地方債管理體制改革對地方財政收支行為的作用結論主要體現(xiàn)在三方面：其一是民生性支出偏向，通過加強重點民生領域的支出力度、補齊基本公共服務短板成為推動共同富裕的有力支撐（洪源和胡慧姣，2023）；其二是最優(yōu)稅收努力，通過提高征稅強度和征管效率增加稅收收入（呂煒等，2019），提升地方自由財政收入水平，進而替代公共服務所需的債務融資；其三是預算約束執(zhí)行，通過提高財政資金流轉(zhuǎn)的合規(guī)性與公開性，提升債務資金投資和使用效率（畢泗鋒和王雪原，2021），進而充分帶動實際產(chǎn)出增長，推動高質(zhì)量共同富裕。

1.支出結構：民生性支出偏向

從支出結構來看，地方債管理體制改革通過提升地方政府民生性支出偏向，間接推動共同富裕實現(xiàn)。一方面，地方債管理體制改革通過打開自主發(fā)債的“前門”，賦予了地方政府一定程度的支出自由度和相應的財力保障，能有效解決民生性公共產(chǎn)品供給融資不足的問題，進而保障政府對民生性公共服務供給的投入（鄭旭和李會平，2022）；同時，還通過調(diào)整賦權形式及關閉融資平臺等“后門”，明晰地方政府承擔的債務償還責任，倒逼其在債券的額度和用途上受到更大約束，從而抑制非理性投資，降低蘊含較大風險的經(jīng)濟性支出（呂煒等，2019）。另一方面，民生性財政支出的增加，可通過推動地區(qū)人力資本積累和資本要素流入來實現(xiàn)地區(qū)規(guī)模經(jīng)濟（洪源和胡慧姣，2023），持續(xù)促進城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小。于教育和醫(yī)療服務而言，義務教育支出為解決居民受教育的起點非公平問題提供了重要保障，通過提高受教育者工作效率、選擇能力和創(chuàng)新能力使得精神需求得到滿足，同時提高居民獲得更高收入的可能性，而醫(yī)療通過改善人口健康狀況和增強勞動者勞動能力形成健康人力資本，使居民個人收入潛力得到提升（伏潤民等，2024）。此外，社會保障服務可通過轉(zhuǎn)移性收入達到增加居民可支配收入和抵減非必要支出成本的雙向效果，有利于緩解城市、城鄉(xiāng)間的居民收入差距，向共同富裕推進。由此，本文提出假設H2a：

H2a：地方債管理體制改革通過提升地方政府的民生性支出偏向，進而推進共同富裕。

2.收入結構：稅收努力

稅收努力是地方政府將潛在稅收收入轉(zhuǎn)化為財政收入的重要渠道，是地方債管理體制改革推進共同富裕實現(xiàn)的關鍵因素。公債理論認為，地方政府債務與稅收收入間存在相互替代關系，政府債務規(guī)模的擴張會減弱地方政府的征稅強度。當中央政府為地方提供事后救助，地方政府傾向于以策略性舉債而非稅基涵養(yǎng)的方式平衡預算。由此可見，在地方債管理體制改革以前，“代發(fā)代還”與“自發(fā)代還”體制下的地方政府存在中央“兜底”預期，通過債務擴張以提振轄區(qū)經(jīng)濟的同時，弱化了自身財政鞏固和行為約束，導致稅收努力和稅收汲取能力顯著下降，傾向于依賴預算外的非稅手段獲取財力（呂煒等，2019）。改革之后，“自發(fā)自還”模式打破了中央兜底的幻想，地方政府須積極提升稅收努力來緩解財政支出壓力（胡洪曙和梅思雨，2021）。同時，在新增發(fā)債額度正向激勵原則下，地方稅收收入越多，綜合財政實力越強，繼續(xù)發(fā)債的空間才越大（吳敏等，2022）。因此，改革后的地方政府存在提高稅收努力以增大財政實力的動機。其次，稅收努力體現(xiàn)在征管效率與征管能力兩方面。一方面，稅收征管效率越高，地方政府取得的稅收收入相對越多，越能緩解地方政府財政支出壓力，確保政府更好地履行職能，為轄區(qū)提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務（田時中和王龍祥，2023）。另一方面，征管能力的提高有利于構建公平的分配規(guī)則、縮小收入差距（趙德昭等，2024）。綜上所述，本文提出研究假設H2b：

H2b：地方債管理體制改革通過增強地方政府的合理化稅收努力程度，進而推進共同富裕。

3.支出效率：預算約束硬化

地方債管理體制改革通過強化預算剛性，間接推動共同富裕實現(xiàn)。地方政府在預算內(nèi)爭奪中央轉(zhuǎn)移支付，預算外大搞土地財政，并通過地方融資平臺等尋求非預算收入，這些收入即構成了地方政府預算軟約束資金的主要來源（杜彤偉等，2020）。學者普遍認為，預算軟約束的存在會默許下級政府超額支出或支出預算不合理行為，降低投資水平對內(nèi)部資金量的敏感度（Chow et al.，2010），從而缺乏效率和投資效果。同時，預算約束“過軟”還會增強地方政府的風險偏好程度，表現(xiàn)出對極高或極低資產(chǎn)的激進，以及對中等資產(chǎn)的相對風險厭惡（Lin et al.，2022），無紀律性和無約束性易激化政府尋租行為，引發(fā)房地產(chǎn)泡沫、債務風險積聚和消費不足等問題，進而抵消其經(jīng)濟增長效應。新《預算法》通過改革地方政府融資方式，提高財政資金流轉(zhuǎn)的合規(guī)性與公開性，對預算軟約束具有顯著的抑制作用（王永欽等，2016；畢泗鋒和王雪原，2021）。在“自發(fā)自還”模式下，地方政府債務償還責任得以明晰，同時實現(xiàn)了預算約束硬化和市場約束硬化，由此抑制了地方政府忽視投資效果的非謹慎性行為，財政支出效率顯著上升（莫龍炯和張小鹿，2023）。其次，財政支出效率實際體現(xiàn)為政府公共資金的配置效率。約束強化視角下的支出效率改善，可顯著提高區(qū)域經(jīng)濟效益與區(qū)域產(chǎn)出（毛軍，2019），并可通過資本性投入、基礎設施、公共服務、財政補貼等多個渠道，對地區(qū)人力資本、要素配置和技術創(chuàng)新產(chǎn)生重要推動作用（繆小林等，2023），而這些內(nèi)容均是推進共同富裕實現(xiàn)的重要組成部分。綜合上述分析，本文提出假設H2c：

H2c：地方債管理體制改革通過硬化地方政府預算約束，進而推動共同富裕。

四、實證策略

（一）模型設定

本文利用2015年新《預算法》實施這一外生政策沖擊構造準自然實驗，試圖通過控制個體和時間因素干擾，提取地方債管理體制改革對共同富裕影響的凈效應。由于改革實施以前各基層政府的經(jīng)濟水平、債務存量及其行政效率均有所不同（梁若冰和王群群，2021），其舉債行為受到的改革沖擊強度也勢必會存在差異，高度依賴融資平臺舉債的地方政府，其治理力度可能明顯強于較少通過地方融資平臺舉債的政府。基于此，本文構建模型如下：

[Comproit=α0+α1reformt×treatedi+λcontrols+μi+δt+εit]" " " " （1）

其中，被解釋變量[Comproit]表示地級市i在t年的共同富裕水平，具體包括富裕、共享和持續(xù)三個維度的闡釋；[reformt]反映地級市i具體施行地方債管理體制改革的時間虛擬變量，[treatedi]為處理變量，即反映地方債管理體制改革對地方融資平臺舉債的沖擊強度，本文還控制了地級市層面的一系列特征變量[controls]。同時，為控制難以觀測的城市固有特征和時變宏觀環(huán)境影響，引入了城市個體固定效應[μi]和時間固定效應[δt]，[εit]為隨機擾動項；考慮到文章以各地級市樣本為研究對象，其凈效應差異也主要體現(xiàn)于城市層面，所以將后續(xù)回歸系數(shù)標準誤聚類到城市層面。

（二）變量選取

1.被解釋變量：共同富裕（[Comproit]）

共同富裕水平的測度是近年來學術界關注的焦點，現(xiàn)有文獻多采用構建指標體系的方法基于多維度進行測算，且在指標的選取上略顯差異。此外，少數(shù)學者還采用單一指標來衡量，比如以城市人均GDP和城鄉(xiāng)收入的絕對、相對差距來考量共同富裕程度。根據(jù)前文所述，共同富裕是全體人民參與共建共享的全面富裕，除富裕維度和共享維度的闡釋外，持續(xù)發(fā)展反映的是經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境的長遠發(fā)展?jié)摿Γ亲呦蚩沙掷m(xù)共同富裕的必由之路。因此，本文將結合前人指標體系的構建邏輯與現(xiàn)實需要，基于“富裕”“共享”和“持續(xù)”三個維度優(yōu)選16項指標，構建共同富裕水平測算體系。具體如表1所示。

不同的指標由于量綱不同，不具有可比性，因此本文先對各個指標進行去量綱化處理。由表1，共同富裕水平的測度指標有兩類，一類是正向指標，另一類是負向指標。對于指標性質(zhì)為正向的，本文采用正向化處理（如式（2））；對于指標屬性為負向的，采用逆向化處理（如式（3）），去量綱化操作后，數(shù)據(jù)處于［0，1］區(qū)間。

[X?i=Xi?MinMax?Min]" " " " " " " " " " " " " " " " " （2）

[X?j=Max?XjMax?Min]" " " " " " " " " nbsp; " " " " " " " （3）

其次，對各個指標采取熵值法賦予權重，其目的是避免主觀賦權造成選擇偏差，借助信息熵概念通過指標相對變化程度來計算權重。具體步驟如下：

（1）計算各項指標熵值：

[ei=?1ln（n）i=1npilnpi]" " " " " " " " " " " " " " "（4）

[pi=X?ii=1nX?i]" " " " " " " " " " " " " " " " " （5）

（2）計算各個指標權重：

[Wi=（1?ei）i=1n（1?ei）]" " " " " " " " " " " " " " " " （6）

（3）根據(jù)權重綜合評價共同富裕水平：

[Compro=i=1nWiX?i]" " " " " " " " " " " " " " （7）

基于上述構建的城市層面共同富裕指標體系和綜合評價方法，得出我國各地級市2010—2021年共同富裕的測算結果，由于熵值賦權的評價結果處于［0，1］之間，為避免后續(xù)回歸過程中量綱化影響，將其評價得分以百分制來計量。圖2繪制了我國270個地級市2010—2021年共同富裕水平均值的演進趨勢。整體來看，我國共同富裕水平呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升態(tài)勢，指數(shù)均值由2010年的16.7240上升至2021年的24.0309，意味著我國近年來推進的鄉(xiāng)村振興及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略成效顯著，在追求地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的同時，基本公共服務均等化、基礎設施通達程度、居民生活保障水平都有了明顯提高。

2.核心解釋變量：地方債管理體制改革（[reformt?treatedi]）

本文核心解釋變量是地方債管理體制改革的政策虛擬變量，即[reformt?treatedi]，是雙重差分模型中的關鍵交互項。其中，reform反映地方債管理體制改革的時間，由于新《預算法》及其各項附帶管理意見的正式施行時間基本為2015年，即構建政策時間虛擬變量，2015年及其以后取特征值1，反之為0；其次，關于沖擊強度的構建，文章以城投融資平臺有息債務規(guī)模中位數(shù)作為劃分處理組和控制組的依據(jù)。原因在于，新《預算法》主要是以剝離地方融資平臺的政府融資職能為抓手，遏制地方隱性債務增量，則對高度依賴地方融資平臺舉債的地方政府沖擊力度會強于較少通過地方融資平臺舉債的政府。鑒于此，本文借鑒李小林等（2023）的做法，以各地方政府新《預算法》施行前5年（2010年—2014年）的城投融資平臺有息債務余額占地區(qū)GDP比重的均值反映其對地方融資平臺的依賴程度，具體為將高于樣本中位數(shù)即受改革沖擊力度較大的地級市視為處理組，低于樣本中位數(shù)的地級市政府歸為控制組，并據(jù)此將treated分別賦值為1和0。

3.控制變量

根據(jù)現(xiàn)有文獻，政府行政干預、外商投資水平、人力資本狀況、勞動力工資水平、固定資產(chǎn)投資水平與產(chǎn)業(yè)結構變遷均是影響共同富裕實現(xiàn)的重要因素，為控制其對研究結論的干擾，本文選取作為控制變量：（1）政府干預程度，以財政支出占GDP的比重衡量，反映了政府干預經(jīng)濟和社會發(fā)展的程度；（2）外商直接投資，對促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和改善城鄉(xiāng)收入差距具有積極意義，本文使用外商直接投資額占GDP比重表示；（3）人力資本存量，用在校大學生人數(shù)與城市總?cè)丝谥缺硎荆唬?）勞動力工資水平，采用在崗城鎮(zhèn)職工平均工資取對數(shù)衡量；（5）固定資產(chǎn)投資，采用固定資產(chǎn)投資總額取對數(shù)衡量；（6）產(chǎn)業(yè)結構，具體構造產(chǎn)業(yè)結構升級指數(shù)，[Iit=Y1it×1+Y2it×2+Y3it×3]，其中Y1it，Y2it，Y3it分別為t時期地級市i第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)分別占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。

（三）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計描述

地區(qū)經(jīng)濟特征數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國審計年鑒》以及各地市社會發(fā)展統(tǒng)計公報、政府工作報告等，部分缺失數(shù)據(jù)通過EPS全球數(shù)據(jù)統(tǒng)計平臺和iFind金融數(shù)據(jù)終端補齊，地方政府債務數(shù)據(jù)來源于iFind金融數(shù)據(jù)終端，少數(shù)缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法進行完善。其次，為保證地級市層面面板數(shù)據(jù)的完整性，剔除了樣本期內(nèi)發(fā)生撤市或設市以及數(shù)據(jù)嚴重缺失的樣本。最終，選取年份區(qū)間為2010—2021年中國270個地級市面板數(shù)據(jù)，共計3240個樣本。主要變量的描述性統(tǒng)計結果如表2所示，共同富裕指數(shù)分布符合一般統(tǒng)計規(guī)律，控制變量的描述性統(tǒng)計與現(xiàn)有文獻基本一致，說明樣本選取較為合理。其次，Panel B匯報了地方債管理體制改革前后，處理組與控制組中各個變量的組間均值差異，處理組樣本的共同富裕指數(shù)均值在1%的顯著性水平上高于控制組，本文的研究假設H1得到初步驗證。

五、實證結果分析

（一）基準回歸結果

表3是地方債管理體制改革影響共同富裕實現(xiàn)的基準回歸結果，列（1）僅控制年份和地市層面的個體固定效應，列（2）—（4）展示了逐步納入地區(qū)層面控制變量的回歸結果。列（1）結果顯示，地方債管理體制改革政策虛擬變量估計系數(shù)在5%的水平上顯著為正，表明地方債管理體制改革可顯著推進共同富裕實現(xiàn)。為排除其他因素對回歸結果的干擾，在上述回歸中逐步增加控制變量，可以發(fā)現(xiàn)，雙重差分項系數(shù)并未發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，由此說明本文的基準回歸估計結果是可靠的。以加入全部控制變量的列（4）為標準，雙重差分項系數(shù)估計值為0.7718，在1%的顯著性水平上為正，由此意味著以新《預算法》為核心的地方債管理改革能夠顯著提升共同富裕水平，假設H1得到證實。

（二）平行趨勢檢驗

為確保研究結論滿足平行趨勢假定，即在地方債管理體制改革前處理組和控制組樣本的共同富裕水平變動趨勢基本一致，采取事件研究法進行平行趨勢檢驗，并深入分析新《預算法》政策沖擊的動態(tài)效應。該計量模型如下：

[Comproit=α0+t=?36αtreformt×treatedi+λcontrols+μi+δt+εit]" " "（8）

其中，i與t分別表示城市與年份，Compro為各城市的共同富裕水平。[αt]是不同動態(tài)窗口期的估計系數(shù)，表示新《預算法》政策施行前4年及后6年的時間虛擬變量與政策執(zhí)行變量交互項系數(shù)（以政策實施前的第4期，即2011年為基期），根據(jù)其顯著性可判斷平行趨勢假定是否成立。選擇該時間窗口的原因在于，緩解時間窗口內(nèi)其他政策所引致的混淆效應，具體指2008年—2010年“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃對地方債管理體制改革凈效應的干擾。

由圖3所示，在新《預算法》正式實施以前，各期交互項系數(shù)估計值均不顯著，由此說明，處理組與控制組樣本城市的共同富裕水平在改革實施以前不存在系統(tǒng)性差異，本文的研究樣本滿足平行趨勢假定。在改革政策實施以后，估計系數(shù)顯著為正并呈現(xiàn)逐步上升態(tài)勢，由此進一步說明，隨著地方債管理體制改革的深入推進，改革政策對共同富裕的助推效果表現(xiàn)出較強的動態(tài)效應，且隨時間推移逐步增強。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.安慰劑檢驗

為避免基準回歸結果受到其他難以觀測因素的干擾，本文借助反事實研究法，展開以下兩種安慰劑檢驗。（1）虛構自變量。參照王群群和梁若冰（2023）的做法，改變地方債管理體制改革政策的沖擊時間。在基準回歸模型中，分別以提前1年（2014年）和2年（2013年）的政策時間，重新構造改革虛擬變量納入模型（1）進行回歸，結果如表4所示。

由回歸結果可知，提前一年和提前兩年的虛擬改革時間與處理變量交乘項對共同富裕的影響效應均不顯著，而真實改革造成的政策沖擊仍在1%的統(tǒng)計水平上顯著為正，由此表明，以新《預算法》為代表的地方債管理體制改革對共同富裕的助推作用并非由無法觀測的遺漏變量導致；（2）虛構處理組。以隨機抽取的方式構造“假想”處理組和控制組，利用共同富裕指數(shù)對新生成的虛擬變量進行回歸，重復上述操作500次，得到的估計系數(shù)密度分布情況如圖4。

結果顯示，雙重差分項估計系數(shù)集中落在零值附近，而表3中納入全部控制變量后的基準回歸雙重差分項估計系數(shù)為0.7718，顯著異于整體分布，再次證明地方債管理體制改革對共同富裕的助推效應并非來自偶然因素，本文主要結論是穩(wěn)健的。

2.傾向得分匹配

作為國家現(xiàn)代公共制度的核心法律，新《預算法》的實施對全國的地方政府都產(chǎn)生了沖擊，但由于改革前各個政府在經(jīng)濟水平、債務存量及其行政效率上都存在系統(tǒng)性差異，其舉債行為受到治理的力度也有所不同，甚至可能產(chǎn)生選擇性偏差問題。因此，本文采用傾向得分匹配，基于Logit模型計算地級市i進行改革強度的條件概率[Pi]的擬合值，即地級市i的傾向得分。同時，該過程參考王慧玲和孔榮（2019）的做法，將部分協(xié)變量的高次項納入模型，目的在于使模型表達更靈活，以達到提升匹配精度的效果（本文引入政府干預程度平方項和外商直接投資平方項，然后通過最鄰近匹配方法進行1：3匹配，并將新匹配樣本重新納入回歸。PSM-DID結果匯報于表5列（1）。可以看出，雙重差分項系數(shù)仍在10%的水平上顯著為正，與前文回歸結果保持一致。

3.替代變量與增廣DID估計

垂直管理機制是我國政府管理框架的一大特色，由于地方債管理體制改革政策的推行路徑是自上而下的，各級政府傳達和落實政策的效率可能并不一致。在采用傾向得分匹配法排除中央政府選擇性問題后，本文試圖通過替換解釋變量和被解釋變量的方法進一步展開穩(wěn)健性檢驗。首先，構建帶強度的多期DID模型，結合iFind數(shù)據(jù)庫將地方政府債務余額最早公布時間作為各地級市改革的落實時間（梁若冰和王群群，2021），地方政府債務余額公布當年及其以后年份構造時間虛擬特征值1，否則為0；依舊采用改革前5年地方融資平臺債務規(guī)模的均值，反映對地方融資平臺舉債的具體沖擊強度，將重新構建的交互項代入模型（1），結果如表5列（2）、列（3）。其次，盡管共同富裕是多維度的，但地級市層面數(shù)據(jù)在指標選擇和質(zhì)量上相對有限，復雜測算指標體系也可能導致測算偏誤，本文僅從收入水平與收入差距指數(shù)重新構建指標體系進行測算①，納入模型（1）回歸 ，結果如表5列（4）。結果顯示，引入強度沖擊變量與替換被解釋變量后，地方債管理體制改革對共同富裕的作用方向與初始估計一致，其中受到?jīng)_擊越大的地級市，地方債管理體制改革對共同富裕的推動作用越明顯，說明改革通過約束地方政府舉債行為促進共同富裕的作用是穩(wěn)健的。

此外，雖然共同富裕水平對于地方債管理體制改革的進程似乎沒有直接且顯著的影響，但無法排除潛在因素在內(nèi)的間接相關性。因此，本文借鑒劉暢等（2020）的處理方法，在基準回歸模型中控制先行地級市特征及處理組（控制組）和年份固定效應的交互項，將改革前的平行趨勢假定為條件平行趨勢，使得各地的改革落實近似隨機分配。此外，由于本文選擇的樣本期間為2010—2021年，所以先行地級市特征需以2009年的變量取值為基準，具體回歸結果如表5的第（5）列。結果表明，在采用增廣DID模型回歸后，地方債管理體制改革依然顯著推進共同富裕實現(xiàn)。

4.排除同期政策干擾

通過收集和梳理相關政策文件，發(fā)現(xiàn)三個可能對共同富裕影響機制產(chǎn)生作用的政策：第一，我國2018年12月修訂頒布的《中華人民共和國預算法》明確提出“監(jiān)督本級各部門及其所屬各單位預算管理有關工作”，在界定財政部門職責范圍的同時，強化了對其他各部門及下屬單位的預算監(jiān)督職能（胡玥等，2022）。因此，為排除該修訂對預期結論的影響，本文重新構造事前5年（2013—2017年）各地級市平均財政透明度與時間虛擬變量的交互項，令平均財政透明度高于樣本中位數(shù)的地級市為1，反之為0。第二，“智慧城市”試點政策蓄力以“數(shù)據(jù)之治”賦能“中國之治”，通過大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等智能技術推動城市治理和經(jīng)濟發(fā)展，考慮到智慧城市試點年份與地方債管體制改革存在時間交叉，進而對共同富裕產(chǎn)生影響造成基準估計結果偏誤，本文構建智慧城市試點政策虛擬變量。第三，基于前文對我國共同富裕水平的測度情況，發(fā)現(xiàn)近年來推進的鄉(xiāng)村振興及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成效顯著，因此，為排除相關政策對基準結論的干擾，構建并引入“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”政策虛擬變量。表6處理結果顯示，在排除各項政策干擾后，地方債管理體制改革的差分項系數(shù)均在統(tǒng)計意義上顯著為正，較基準回歸估計結果未發(fā)生顯著差異，由此進一步驗證本文的預期結論。

5.其他穩(wěn)健性檢驗

第一，縮尾處理。考慮到變量異常值或非隨機性導致的計量結果偏誤，本文對所有的連續(xù)變量均進行1%和5%的縮尾處理；第二，剔除特定樣本，包括排除2020年、2021年突發(fā)公共衛(wèi)生事件對地方經(jīng)濟發(fā)展的重大沖擊，將該兩年樣本予以刪除，以及考慮到直轄市在政治、經(jīng)濟及城市發(fā)展規(guī)劃上的特殊性，同樣將四個直轄市樣本作刪除處理；第三，排除其他可能的解釋。以新《預算法》為代表的地方債管理體制改革，主要通過剝離地方融資平臺的政府融資職能來達到遏制隱性債務增量的效果，而政府舉債行為的根本轉(zhuǎn)變也必然會影響地區(qū)財政支出結構、資金流向以及公共服務供給（胡玥等，2022），而公共服務供給能力正是影響共同富裕實現(xiàn)的重要因素。所以，本文采用一般預算支出占GDP比重度量各地方政府的公共服務供給行為，并將其納入式（1）。此外，2014年5月，財政部公布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，給予上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏和青島地方政府試點“自發(fā)自還”債務的權限。據(jù)此，本文進一步構造“自發(fā)自還”政策虛擬變量，以控制其對新《預算法》政策效應的影響，上述回歸結果如表7。可以發(fā)現(xiàn)，控制一系列影響因素后，本文主要研究結論仍然保持穩(wěn)健。

六、進一步分析

（一）機制檢驗

公共財政的本質(zhì)是政府能夠為轄區(qū)居民提供相當水平的產(chǎn)品和服務（周飛舟，2012），而地方政府財政資金投向與收支結構對共同富裕推進有著至關重要的作用。基于前文的理論分析與檢驗，以新《預算法》為代表的地方債管理體制改革對共同富裕有明顯的助推效應，其中可能存在優(yōu)化地方政府財政收支結構、硬化軟預算約束的雙重傳導路徑。鑒于此，本文參考吳敏等（2022）的研究，采用兩步法進行作用機制分析。構建計量模型如下：

[Mec?anismit=β0+β1reformt×treatedi+λcontrols+μi+δt+εit]" " " " （9）

其中，Mechanismit為機制變量，其余變量含義同基準回歸模型（1）。

1.支出結構：民生性支出偏向

地方政府財政支出行為和結構可反映其自身財政鞏固的強度以及財政可持續(xù)性，本文參考呂煒等（2019）的做法，從地方政府支出結構視角，通過民生性支出比重的變化來衡量地方財政支出行為，當該比值上升時，說明地方政府民生性支出偏向程度增加，地方政府支出行為得到一定程度改善。以《“十四五”公共服務規(guī)劃》為依據(jù)，將民生性公共支出劃分為教育、科學技術、衛(wèi)生健康、社會保障和就業(yè)、住房保障、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、文化旅游體育與傳媒等8個科目，考慮到政策的時間跨度與270個地級市數(shù)據(jù)的完整性，本文具體選用教育、科學技術、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康支出之和占地方一般公共預算支出的比重作為觀察窗口。表8列（1）結果顯示，地方債管理體制改革虛擬變量系數(shù)在1%的顯著性水平上為正，表明新《預算法》正式施行后，地方政府顯著地提高了民生性支出偏向。此外，表8第（2）和第（3）列分別以“市政公用設施建設維護管理財政性資金支出占比”、“市政公用設施建設固定資產(chǎn)投資—道路橋梁占比”作為地方政府經(jīng)濟性支出的觀察窗口形成對照，發(fā)現(xiàn)雙重差分項系數(shù)分別在5%和1%的水平上顯著為負，說明地方債管理體制改革后，地方政府降低了蘊含較大風險的經(jīng)濟性支出，同時通過向民生性公共服務傾斜間接推進共同富裕實現(xiàn)，回歸結果與預期推論方向一致，由此假設H2a得以驗證。

2.收入結構：稅收努力

基于地方財政收入結構來看，本文推測地方債管理體制改革強化了地方政府的財政鞏固意識和行為，存在提高合理化稅收努力以增大財政實力的動機，具體表現(xiàn)為稅收收入占比上升。因此，本文以稅收收入占財政收入比重來衡量地方政府的稅收努力程度，同時采用非稅收收入與稅收收入之比作為對照，表8第（4）和第（5）列結果顯示，地方債管理體制改革后，地方政府稅收收入占比在1%的顯著性水平上為正，非稅收收入與稅收收入之比在10%的顯著性水平上為負，說明在改革之后地方政府的稅收努力和稅收汲取能力上升，政府行為得以明顯規(guī)制，從而較少依靠預算外的非稅手段來獲取財力，財政可持續(xù)發(fā)展能力得到強化。此外，本文進一步采用稅柄法估算地方政府稅收努力指數(shù)進行穩(wěn)健性檢驗（李言和雷紅，2021），具體為實際稅收比率與潛在稅收比率之比，表8第（6）列回歸結果顯示，地方債管理體制改革通過促進地方政府稅收努力程度間接推進共同富裕實現(xiàn)，由此假設H2b得到檢驗。

3.支出效率：預算約束硬化

預算約束的軟硬程度主要反映在地方政府土地財政依賴和非規(guī)范性財政收支行為上。本文借鑒郭月梅和歐陽潔（2017）、宋美喆等（2022）的做法，以土地出讓金占財政收入比重作為地方政府土地財政依賴程度的代理變量，使用地方財政資金違規(guī)使用金額占財政支出比重作為預算對地方政府行為的約束，分別納入模型（9）進行回歸。表8第（7）—（8）列結果顯示，地方債管理體制改革虛擬變量系數(shù)均在5%的顯著性水平上為負，表明新《預算法》的實施明顯緩解了地方政府的預算軟約束問題，進而對共同富裕產(chǎn)生積極影響，即假設H2c得到驗證。原因在于，地方債管理體制改革關閉了地方政府預算外融資的重要渠道，對其財政資金使用效率和公共服務供給能力提出了更高的要求，在內(nèi)外部合力監(jiān)督下，基層政府財政透明度及行政效能得以明顯提升，將通過合理配置資源與維持公共服務的高效供給滿足民眾預期，從而有效助力共同富裕推進。

（二）異質(zhì)性檢驗

1.基于城市區(qū)位的異質(zhì)性

城市的共同富裕水平與其所處區(qū)位的地理稟賦相關。為驗證城市區(qū)位異質(zhì)性，本文將涉及的270個地級市樣本劃分為東部和中西部子樣本。表9的回歸結果表明，東部地區(qū)和中西部地區(qū)的改革虛擬變量系數(shù)雖同時為正，但東部地區(qū)差分項系數(shù)并不顯著，中西部地區(qū)系數(shù)在1%的顯著性水平上為0.8101，意味著在中西部地區(qū)地方債管理體制改革對共同富裕水平的提升有顯著作用，且通過費舍爾組間系數(shù)差異檢驗，顯示其與東部地區(qū)存在顯著差異。產(chǎn)生這一結果的原因可能是，相較于地理稟賦好的東部城市，中西部地方財政收入和地方政府債券發(fā)行數(shù)量有限，無法滿足基礎設施建設的資金需求，只能通過隱性債務融資（沈坤榮和施宇，2022），因此在此次債務治理改革中也是中央政府、社會公眾關注和幫扶的重點，倒逼其提高財政資金使用效率和債務信息透明度，通過轉(zhuǎn)移支付制度及稅收返還適度向中西部地區(qū)傾斜，以保障區(qū)域間公共資源的均等。較為發(fā)達的東部城市不論是經(jīng)濟發(fā)展水平還是居民的社會生活保障都已達到較高水平，導致地方債管理體制改革政策的沖擊效應呈邊際遞減，以至于對共同富裕的助推效果相對有限。

2.基于城市行政等級的異質(zhì)性

考慮到行政等級高的城市掌握更多的資源并且積極參與行政資源配置，本文推測，相較于普通城市來講，行政等級較高的城市更容易調(diào)動各方面資源維持財政資金充裕，地方債管理體制改革后舉債行為限制對于行政等級較高的地市政府來說影響相對較弱，可能很難達到預期的治理效果。因此，本文將直轄市、省會和副省級城市劃分為高行政等級城市組，其余為低行政等級組，引入模型（1）進行回歸，結果如表9所示。可以看出，在行政等級較高城市組，地方債管理體制改革的政策虛擬變量不顯著，而行政等級較低城市組的估計系數(shù)在5%的顯著性水平上為正。由此表明，地方債管理改革政策的實施對普通城市共同富裕程度的提升有顯著正向作用，而對行政等級高的城市效應不明顯。產(chǎn)生這一結果的原因可能在于，行政等級較高的城市不論是經(jīng)濟發(fā)展水平還是居民的社會生活保障都已達到較高水平，導致地方債管理體制改革的政策效應呈邊際遞減，而普通城市面臨長期的政治經(jīng)濟壓力，融資平臺發(fā)債行為較容易受到政府信用的脫鉤沖擊，地方債管理體制改革能更大程度地硬化普通地方政府的預算約束，優(yōu)化公共資源配置，提升城市綜合能力，從而對共同富裕產(chǎn)生顯著的正向作用。

3.基于上級政府效率的異質(zhì)性

“層級化”垂直管理機制是我國政府管理框架的特色，其重要表征是社會和經(jīng)濟權責的逐級發(fā)包（劉文革等，2024）。就地級市而言，地方債管理體制改革僅賦予了省、自治區(qū)、直轄市政府自主發(fā)債的權限，普通市縣級政府仍不具備獨立的發(fā)債資格，其舉債過程仍依賴以省級政府為主導的行政審批，并同時面臨來自省級政府的“財政分成”和資源要素配置約束。因此，本文預期各省際間政府效率差異可能引致地方債管理體制改革與共同富裕之間存在異質(zhì)性影響。本文引入樊綱等（2011）市場化指數(shù)報告中省級政府與市場關系分項指數(shù)，并以此為依據(jù)按年份中位數(shù)劃分為高效率樣本組與低效率樣本組，納入模型（1）進行分組回歸得到表9。具體來看，兩個樣本組均在統(tǒng)計意義上顯著為正，說明上級政府效率在地方債管理體制改革推動共同富裕的作用機制中存在正向影響，但由于兩個樣本組在雙重差分項系數(shù)與顯著性水平上存在差異，且通過費舍爾組間系數(shù)差異檢驗，意味著在上級政府效率較高的城市樣本組，改革對共同富裕的助推效應更大且更突出。原因可能是，高效上級政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中所扮演角色的推動作用更強，地方債管理體制改革能夠更有效地轉(zhuǎn)化為促進共同富裕的動力，通過加強債務管理、優(yōu)化資源配置等為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供支持，而低效上級政府可能在推行改革過程中存在決策遲緩、執(zhí)行力不足等問題，從而削弱了改革對共同富裕的正向推動作用，并通過資源配置途徑對地市級政府產(chǎn)生跨層影響。

七、結論與政策啟示

地方債管理體制改革是全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，研究地方債管理體制改革與共同富裕之間的關系及作用機制，對于實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”良性互動、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。本文通過新《預算法》正式施行這一外生政策沖擊構造準自然實驗，以2010—2021年270個地級市數(shù)據(jù)為基礎，評估地方債管理體制改革對共同富裕實現(xiàn)的影響。研究發(fā)現(xiàn)：（1）地方債管理體制改革能夠顯著推進共同富裕實現(xiàn)，該結論經(jīng)一系列穩(wěn)健性檢驗后依然成立；（2）機制檢驗結果表明，地方債管理體制改革通過增強地方政府民生性支出偏向、提升稅收努力程度以及硬化預算軟約束，顯著提高了地方政府的財政運行和公共支出效率，進而有力推動共同富裕；（3）異質(zhì)性分析表明，該助推效應在中西部地區(qū)與行政等級較低的城市顯著，當上級政府相對高效時，該助推效應更為突出。根據(jù)研究結論，本文提出如下幾點政策啟示：

第一，持續(xù)并深入推進地方債管理體制改革，強化屬地風險處置的責任意識。本文結論表明，地方債管理體制改革能夠顯著推進共同富裕實現(xiàn)。因此，可以持續(xù)從債務治理入手，強化債務“規(guī)模管理”的同時重視“配置管理”，通過“開前門”政策給予地方政府更多透明、合規(guī)的融資渠道，以緩解地方財政支出壓力。其次，完善地方債發(fā)行機制，提升發(fā)行市場化水平，以確保地方政府擁有足夠的財政資源為居民提供保障，實現(xiàn)財富與公平的同步增長。此外，立足于現(xiàn)有債務治理權責框架，進一步深化地方政府的風險防范意識，形成以風險量化為實踐基礎，以常態(tài)化、穿透式監(jiān)管為實踐目標的債務風險評估預警機制。

第二，以優(yōu)化地方政府財政收支結構助力效率提升，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與民生改善同頻共振。研究結論表明，地方債管理體制改革存在通過增強民生性支出偏向、提升稅收努力和硬化預算軟約束，間接促進共同富裕的有效機制。因此，應進一步落實新《預算法》中，關于預算編制、預算執(zhí)行與預算公開的細節(jié)要求，推進經(jīng)濟建設領域支出市場化改革，使財政資金的使用更加符合市場規(guī)則。其次，提高民生性財政支出占比，“因地制宜”地完善官員升遷考核內(nèi)容，將生態(tài)環(huán)境、社會治安、公共服務設施和質(zhì)量均納入考評體系，給予民生性支出的政治優(yōu)先性。此外，根據(jù)制度環(huán)境給予基層政府合理的行動空間及政策激勵，充分發(fā)揮合理化稅收努力在地方債管理體制改革推動共同富裕實現(xiàn)中的積極作用。

第三，債務治理深化推進的過程亦是風險持續(xù)演進的過程，針對新興風險應加快推進新一輪財稅體制改革，完善或構建同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務管理機制。由前文梳理可知，新《預算法》正式施行以來，地方政府債務顯性化趨勢顯著且風險尚在可控范圍，但隱性債務規(guī)模仍在制度約束日益加強的環(huán)境下逐漸擴大，新型融資渠道交易結構更為復雜、隱蔽，給地方債監(jiān)管帶來一系列新的挑戰(zhàn)。因此，當前需針對新興風險特征進行全景式排查，明確現(xiàn)階段突出的風險點和處置難點，在強化風險防范意識的同時，糾偏地方風險主體的激勵結構和權責關系。其次，要加快推動地方政府職能由“發(fā)展型”向“服務型”轉(zhuǎn)變，進一步合理、科學劃分中央與地方財權事權關系，明確政府與市場邊界，強化市場在資源配置中的決定性作用。

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How Does the Reform of Local Government Debt" Management

System Affect Common Prosperity？

— From the Perspective of Local Fiscal Revenue and Expenditure Behavior

Zong Qingying" Cai Wenhao

Abstract： The reform of the local government debt management system is a major initiative to comprehensively promote the modernization of the national governance system and governance capacity. Using annual data from 270 prefecture-level cities in China from 2010 to 2021 as a sample， this paper employs the formal implementation of the new \"Budget Law\" as an exogenous policy shock to construct a quasi-natural experiment， and deeply analyzes the impact and mechanisms of the reform of the local government debt management system on common prosperity.

The results show that the reform of the local government debt management system can effectively drive common prosperity， and this conclusion is still valid after a series of robustness tests. Mechanism analysis indicates that the reform of the local government debt management system plays an important role in improving the fiscal revenue and expenditure behavior of local governments. It can significantly enhance the fiscal operation and public expenditure efficiency of local governments by improving their bias towards expenditure on people's livelihood， enhancing efforts to rationalize taxation， and strengthening budget constraint rigidity， thereby effectively promoting the process of common prosperity. Heterogeneity analysis shows that the promoting effect of the reform of the local government debt management system on common prosperity only exists in the central and western regions and samples with lower administrative levels. When the higher-level government is relatively efficient， this promoting effect becomes more prominent. After the reform of the local government debt management system， the value rationality and administrative efficiency of local governments are significantly improved. This study not only reveals the income distribution effect of government debt governance but also provides policy references for clarifying the boundary between government and market and promoting common prosperity in high-quality development.

The potential marginal contributions of this study are as follows： First， it identifies the relationship between the reform of the local government debt management system represented by the new \"Budget Law\" and the process of common prosperity. With the deepening of \"preventing and resolving major risks\"， the academic community has begun to explore the governance mechanism design of government debt and its policy effects. However， no literature empirically studies the impact of local debt governance on common prosperity from the perspective of common prosperity. Second， it deeply explores the income distribution effect of the reform of the local government debt management system. Regarding related research on Local Government Debt governance， most of the discussions focus on the impact on the operational level of enterprises， while few scholars have paid attention to the regulatory functions beyond micro-governance. This study provides new empirical support for the policy effects of the reform of the local government debt management system. Third， based on the reality of \"risk prevention\" and \"stable growth\"， it theoretically explains the basic logic of the reform of the local government debt management system driving common prosperity. It is found that there are dual transmission paths of optimizing the structure of local fiscal revenue and expenditure and strengthening budget constraint rigidity， providing theoretical references for promoting the realization of common prosperity.

Keywords： Reform of Local Government Debt Management System; Common Prosperity; The New Budget Law; Income Distribution

（責任編輯：黃嘉）

*宗慶瑩，蘭州財經(jīng)大學統(tǒng)計與數(shù)據(jù)科學學院，E-mail：zqylalala@126.com，通訊地址：甘肅省蘭州市城關區(qū)拱星墩街道段家灘路496號蘭州財經(jīng)大學，郵編：730020；蔡文浩（通訊作者），蘭州財經(jīng)大學國際經(jīng)濟與貿(mào)易學院，E-mail：caiwh139@139.com。作者文責自負。

基金項目：本文受蘭州財經(jīng)大學博士研究生科研創(chuàng)新項目“數(shù)字經(jīng)濟時代下地方政府隱性債務治理研究”（2023D04）的資助。

① 【理響中國】習近平：共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征，求是網(wǎng)，http：//www.qstheory.cn/2022-09/15/c_1129003978.htm。

1 走共同富裕的中國式現(xiàn)代化道路，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2023/0103/c448544-32598596.html。

① 我國規(guī)定地方政府不能舉債可由國務院代發(fā)債券，央視網(wǎng)，http：//news.cntv.cn/20120626/112699.shtml。

① 參考彭剛等（2024）的做法，構建只包括城鎮(zhèn)人均可支配收入、農(nóng)村人均可支配收入、城鎮(zhèn)人均可支配收入元/全國人均可支配、農(nóng)村人均可支配收入元/全國人均可支配、城鄉(xiāng)居民可支配收入比和泰爾指數(shù)的指標體系，使用熵權法測算共同富裕水平。