數字治理視角下智能政務的發展困境及對策研究

［摘 要］隨著人工智能技術的飛速發展，公共管理邁向了數字治理時代，智能政務也在不斷推進，然而智能政務發展中存在協同困難、“數字利維坦”風險、政民“失聯”等問題。本文從數字治理理論出發，從重新整合、數字化變革、基于需求的整體主義三個方面研究治理機制，以便智能政務更好、更快地發展，推動數字政府建設。

［關鍵詞］數字治理；智能政務；數字政府

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.17.048

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）17-0157-04

0" " "引 言

數字治理時代的到來，以大數據為核心的信息技術得到快速發展與應用普及，人工智能已經嵌入人們的日常生活和工作場景。在政務領域，人工智能為深化政府治理改革提供了技術支持，政府公共部門開始越來越多地運用人工智能技術改善公共服務、提高服務效率、節約人力成本、促進公民參與、提升公共服務質量、預防城市風險等[1]。為了更快推進智能政務，建設智慧政府，2021年12月制定的《“十四五”推進國家政務信息化規劃》[2]針對智能政務提出了加快網絡融合、技術融合、數據融合、服務融合的目標，新規的出臺強調了要優化智能政務服務流程，提升政務服務模式的數字化、智能化水平。將智能政務應用于公共部門的政府服務流程中，改變了公共部門的組織結構和運作方式，簡化了政務服務流程，創新了政務服務模式，是進一步提升政務服務效率和質量的重要驅動力。但將人工智能應用于政務服務也是一把“雙刃劍”，智能政務也會帶來一些不可避免的問題。

1" " "智能政務與數字治理理論概述

1.1" "智能政務

國內外學者普遍認同智能政務是“智能+融合”背景下電子政務在新階段的服務形態，智能政務能利用信息技術、人工智能等先進技術手段，提升政府管理水平和公共服務效能。通過智能政務，政府可以更加高效地進行決策、規劃、執行和監督，提供更便捷、高質量的公共服務。Bullinga認為，提出智能創新的政府是隱形、自動且無處不在的，智能政務體現了政府的智能創新，充分利用強大的人工智能技術來處理政務服務中的數據量大難處理、民眾需求多導致的反饋不及時等問題，它是政務服務創新中的有效工具[3]；孫宇等人基于對當下信息技術迅速發展的判斷，解釋了智能化條件下的政務服務是一個迭代升級版本，政府服務背景下的“智能+”即“+”全服務場景，人工智能的嵌入推動了政務服務模式的集成化、連接化和智慧化轉向[4]，推動了政務服務模式的創新和改進。將人工智能技術應用于政務服務中，政府部門可以更高效地進行數據分析、預測和決策，從而提升政務服務的質量和效率。

當前，最熱的“ChatGPT”沖擊著社會的各個方面，一場開創式的互聯網變革正在發生。人工智能技術的發展，讓傳統人工政務向現代智能政務轉型，為建設更高水平的數字政府提供了新的契機。

1.2" "數字治理理論

隨著人類進入“互聯網+”數字化時代，數字治理能力成為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。我國在線政務服務用戶規模龐大，全國一體化政務服務平臺也越來越普及，網站覆蓋程度不斷提升。

ChatGPT4.0的到來讓數字治理邁向新發展階段，智能政務成為數字治理的重點，公共管理邁向了數字治理時代。以帕卻克·鄧力維為代表的學者所提出的數字治理理論，作為一種回應數字時代治理要求的全新模式，日益成為一種普遍的公共治理新取向。數字治理理論的主要特征：一是重新整合，針對新公共管理中存在的弊端和缺陷提出治理措施，優化資源配置，實現信息共享和協同工作，提供更加便捷、一體化的服務，為整合政府服務部門的職能和公共資源提供了新的思路；二是數字化變革，運用信息技術和數字化手段實現管理方式的全新再造，核心是將各個領域的信息和數據進行數字化處理，實現信息的數字化、共享化、智能化和創新化，為政府與社會的互動提供了新的機制；三是基于需求的整體主義，民惟邦本，公民的需求是其最終落腳點，將其作為推動數字化發展和提升社會福祉的關鍵因素，通過科技與信息化手段來滿足人們對公共服務、社會管理和政府治理的需求。也就是說，數字治理理論的核心，在于用“重新整合”

“數字化變革”和“以需求為基礎的整體主義”指導公共服務部門進行改革，從而為公民提供更加便捷、更加精準的公共物品與服務[5]。

2" " "智能政務發展存在的主要問題

2.1" "重新整合：條塊關系制約導致的協同困難

智能政務在實踐過程中，受條塊關系等因素影響，我國的智能政務推進面臨著諸多問題，數字政府也需要重新整合，統一思路。智能政務涉及多個部門、系統和數據庫之間的信息共享和整合。一方面，在智能政務推進的前期階段，由于缺少統一的路線圖以及明確的技術標準和執行規范，不同層級政府、各個條塊獨立開發的技術架構不兼容、信息標準不統一、系統端口無法對接、系統重復建設等問題加劇了政府公共部門內部的信息孤島效應。另一方面，由于下級政府的實踐往往先于上級政府的總體規劃，在智能政務推進的整合階段，上級政府（主要是省級政府）搭建的統一的總系統與基層已有的“多樣化”系統如何對接，也是智能政務推進中面臨的實際問題。政府機構之間存在較強的獨立性和自主權，可能存在信息孤島和數據壁壘，缺乏合作意識和溝通機制，造成協同困難。此外，政府內部部門之間的權責不清、決策制定不統一等問題也會影響協同效果。換句話說，在智能政務推進的過程中，如何將政府提出的智能政務建設目標放在條塊關系的框架內考慮具體的落地政策，解決由政府內部條塊分割所造成的資源割裂與智能政務整體性治理要求之間的矛盾，這已成為深入推進智能政務建設的關鍵點[6]。

2.2" "數字化變革：潛含的“數字利維坦”風險

在數字化變革的時代，人工智能技術不斷發展，雖然簡化了政務服務流程，節省了大量人力、財力、物力，大大提高了政務服務效率。但是過分強調數字技術的推廣應用而缺乏對數字技術的監管約束，有可能威脅公民合法權益、禁錮人類道德選擇、引發數據獨裁。“數字利維坦”通常被解釋為“國家信息技術的全面裝備，將公民置于徹底而富有成效的監控體系之下，而公民卻難以有效地運用信息技術來維護其公民權利，即無法通過數字民主來制衡國家的監控體系”[7]。它通常是指那些掌控著互聯網、電子商務、人工智能、大數據等領域的巨型科技公司，如谷歌、臉書、亞馬遜、阿里巴巴等。它們通過收集、分析和應用大量的用戶數據，擁有龐大的市場份額和用戶基礎，同時控制著相關技術和算法。“數字利維坦”的存在給經濟、社會和個人帶來了諸多利益和便利，但也引發了對隱私、壟斷和公平競爭等問題的擔憂。智能政務推進中，人工智能技術的監管和約束尤為重要，這也是一種潛含的“數字利維坦”風險。

在推行智能政務的過程中，政府和百姓不能被便捷所“蒙蔽”，什么事都交給“虛擬人工智能政府”來解決，不能養成惰性和“技術上癮”。公共部門中，政務工作者過分依賴人工智能技術，會弱化他們的自主思考能力和判斷能力。一方面，智能政務ChatGPT化可能會把政務工作者變成被動學習者。政務服務是政府與民眾對話溝通的重要途徑，如果以類ChatGPT完全取代人工服務，將切斷作為服務提供者的政府與作為服務享受者的公眾之間的關系紐帶，加劇政府與公眾之間的疏離感。因為類ChatGPT可以自動回答公眾的政務問題，政務工作者不再需要尋求與公眾的有效對話，這可能會使其失去深入了解民眾需求的主動性。此外，政務工作者如果過度依賴類ChatGPT，一味地通過類ChatGPT來獲取信息與答案，會失去獨立思考和解決問題的能力。另一方面，智能政務ChatGPT化可能會把政務工作者變成被動決策者。類似ChatGPT的廣泛應用會導致政務服務嚴重依賴人工智能進行信息的篩選、計算、分析、預測和傳導，導致政府決策的權力讓渡于人工智能，容易發生“數字利維坦”風險，容易讓人工智能掌握主導權和控制權[8]。這會導致政府的權威性和公信力下降，損害政府形象，民眾也會對政府產生信任危機，減少民眾參與智能政務的意愿。

2.3" "需求：政民“失聯”，數據流動取代政民互動

新時代數字治理中，智能政務可以減少大量的勞動力，人機互動數據采集、處理、反饋等只需要幾分鐘，一個部門往往僅需幾個人，便可完成幾十個人的工作量，民眾不再需要到實地辦理業務。但是過分地依賴政務智能化，會帶來政府與民眾“失聯”的風險，政府無法有效、精確地了解民眾的真正需求，智能政務通過數據挖掘分析與算法自動回應民眾的服務需求，數據的流動代替了人與人之間的交往。

一方面，數據終歸是虛擬的，民眾是鮮活的、變化的，政府不實地考察、落實，也無法切實了解民眾的真正需求，現在政府為民眾提供的政務服務平臺或渠道，并不是都具有實用性和針對性，比如搭建的很多App，都不是民眾想要的，在處理事情的時候還要被迫認證、上傳和下載各種資料，民眾不但沒有獲得便利，反而會覺得過程復雜，甚至對牛彈琴，根本不清楚民眾的真實需求，帶來了很多負擔。這類政府服務是非常被動的，更與智能化不沾邊[9]。另一方面，“不見面審批”“零跑動”和“百分百上網”為人們提供了便捷服務，但在某種程度上也“隔絕”了政府與民眾交往的可能性。人工智能技術被廣泛應用于智慧政務App、政務服務熱線和政府網站中，是為了讓民眾更好地參與政務服務中去，更好、更有效率地解決公共問題，讓政務服務精簡化、高效化、智能化。但現實中原本有溫度的人與人之間的交流被機械的人機交互取代，給政社關系帶來僵化、機械化、冷漠化的巨大風險，民眾需求不是通過數據采集就能了解清楚的，數據是虛擬的，民眾是鮮活的。這會讓民眾與政府產生隔閡，更多的民眾會對政府及工作人員產生不滿，引發對智能政務的質疑和反對。

3" " "基于數字治理理論的智能政務發展的對策研究

3.1" "重新整合，協同推進智能政務

政府要建立一個統一的智能政務平臺，重新整合不同部門、不同系統的功能和數據，讓各個部門之間更好地配合和交流，提高協同效率。政府還應該建立跨部門溝通機制，定期組織會議或交流活動，讓不同部門相互熟悉并理解信息，促進各部門之間的信息共享和協同配合。此外，政府機構應促進信息共享和開放，使部門間的數據和信息更加透明，避免信息孤島，真正實現信息共享，協同推進智能政務發展。

3.2" "摒棄技術獨裁，創建數據管理機制和算法

政府必須改變組織結構和個人行為。摒棄技術獨裁，擺脫對智能技術的過度依賴。政府工作人員必須鼓勵公眾主動思考和決策，正確使用智能技術，成為智能治理的使用者和參與者，而不是智能技術手中的 “傀儡”。政務工作者要保持理性和審慎。人工智能可以為行政管理提供一定的幫助和支持，但不能完全取代人的思考和決策。政務工作者必須具備扎實的專業知識和豐富的經驗，也要時刻關注社會發展和民眾需求，在應用人工智能技術時采取科學客觀的態度。在使用人工智能技術時，政務工作者應當充分了解其原理、功能和局限性，確保其應用的合理性和可行性。

政務服務要以民眾需求為重點，打造權利與責任相統一的、數據與算法治理完善的體系，讓民眾自己做主，同時在數字政府將人工智能嵌入政務服務的過程中，智能政務的使用者、開發者、監管者要以民眾為中心，對民眾負責以實現數據和成果的共享，實現雙贏。正如阿克萊特·彭特蘭所指出的，政府應當建立“將公民自身數據的所有權、使用權、控制權和處置權交還給公民自己”的“數據新政”，保持數據權力的謙遜，摒棄技術專制主義，打造數據與算法治理機制。

3.3" "人機協同，關注民眾需求

人工智能正不斷嵌入政務服務中，推動數字治理的新發展，重塑政府服務活動與過程。在智能政務中，我們要以人為本，更多地關注到民眾的需求，而不是依靠人工智能強大的計算能力來處理政務服務。人機互動不是智能政務推行的主流，人機協同才是數字治理進步的關鍵。智能政務發展過程中，應該加強作為服務提供者的政府與作為服務享受者的公眾之間的關系紐帶，加強民眾與政府公共部門的聯系和接觸，政務工作者要積極主動與民眾聯系，以實地考察和有效對話來了解民眾最真實需求。政府要加強民眾與智能政務的互動，加強民眾對人工智能嵌入政務服務的主動性，不能孤立民眾的想法，政府要讓人工智能更加友好化、人性化，避免為了“智能”而“智能”，

盲目跟風推進智能政務發展。

4" " "結束語

隨著數字化的變革，人工智能技術將會普遍應用到各個領域，人工智能技術在政務服務領域擁有非常大的空間，智能政務的廣泛應用是一個不可阻擋的趨勢。雖然當前智能政務的應用還存在一系列風險，如協同困難、潛含的“數字利維坦”風險、政民“失聯”等，

但是不能因為風險就不去應用、拋棄。公共管理是跟著時代走的，政務服務也是如此。當前，只要政府和民眾共同努力，政府整合，將智能政府與民眾緊密聯系，人機協同的同時要關注到民眾需求，不能數據至上，脫離實際。政府要建立有效的民眾參與機制，增強民眾對智能政務服務的互動和溝通，提高他們對數字化轉型的認知和支持，智能政務才能落實到民眾生活中，政府的數字治理水平才能更上一層樓，推動數字化轉型的順利進行。

主要參考文獻

［1］王金雪，尹亞輝，牛昆.人工智能嵌入政務新媒體：賦能、風險與應對［J］.領導科學論壇，2023（4）：17-22.

［2］國家發展改革委.《“十四五”推進國家政務信息化規劃》（發改高技〔2021〕1898號）［Z］.2021.

［3］李曉艷. 智能政務應用對政府流程的影響研究［D］.成都：電子科技大學，2022.

［4］孫宇，張綽，羅瑋琳.“智能+”對政務服務意味著什么？［J］.電子政務，2019，16（11）：64-71.

［5］魯迎春，唐亞林.數字治理時代養老服務供給的互動服務模式：特質、問題及其優化之策［J］.南京社會科學，2020（7）：51-59.

［6］薛澤林.智能政務推進中的開放式協同策略［J］.學習與實踐，2019（2）：57-64.

［7］王小芳，王磊.“技術利維坦”：人工智能嵌入社會治理的潛在風險與政府應對［J］.電子政務，2019（5）：86-93.

［8］陳潭，劉璇.智能政務ChatGPT化的前景與隱憂［J］.電子政務，2023（4）：36-44.

［9］孟慶國.智能政務服務還需進一步優化［J］.中國信息界，2021（4）：38-41.