融情于理：非正式制度在城市老舊社區(qū)環(huán)境治理中何以可為

［摘 要］城市老舊社區(qū)充斥著大量復(fù)雜的問題與矛盾，其治理常出現(xiàn)正式制度失能難為，而非正式制度因柔性為群眾所接納的現(xiàn)象。本文以北京大興G社區(qū)拉家常議事會(huì)為例，探究非正式制度在城市老舊社區(qū)環(huán)境治理中的作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，非正式制度通過對(duì)關(guān)鍵群體的情感動(dòng)員贏得初步支持、通過積極回應(yīng)民情訴求從而將不支持的民眾轉(zhuǎn)化為支持力量、通過利益與責(zé)任等社區(qū)共同體意識(shí)感化聯(lián)結(jié)更多民眾成為參與社區(qū)治理的龐大力量，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)員居民參與社區(qū)治理的良好局面。

［關(guān)鍵詞］非正式制度；社區(qū)治理；老舊社區(qū)；拉家常議事會(huì)

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.01.053

［中圖分類號(hào)］D630；D669 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2025）01-0186-04

1" " "問題的提出

社區(qū)是國(guó)家治理的基層單元和微觀場(chǎng)域，亦是環(huán)境問題的聚合末梢。隨著城市化的發(fā)展，社區(qū)尤其是老舊社區(qū)在升級(jí)改造中面臨著復(fù)雜的環(huán)境整治難題。作為公共產(chǎn)品，社區(qū)環(huán)境的供給和維護(hù)離不開每一位居民的參與，其治理效果的好壞直接影響民眾生活質(zhì)量。具有官方權(quán)威性與實(shí)施強(qiáng)制性的正式制度和經(jīng)由民俗習(xí)慣與情感基礎(chǔ)等形成的非正式制度都是我國(guó)在環(huán)境治理中推進(jìn)某項(xiàng)政策落地并要求民眾配合支持的重要手段，然而，在實(shí)踐中，時(shí)常出現(xiàn)剛性的正式制度在社區(qū)環(huán)境治理場(chǎng)景下作用式微，而非正式制度卻能有效動(dòng)員居民并柔性可為的現(xiàn)象。本研究以作為全國(guó)基層治理典型模式的北京市大興區(qū)G社區(qū)拉家常議事會(huì)為例，探究非正式制度在城市老舊社區(qū)環(huán)境治理中何以可為的作用機(jī)制，創(chuàng)新從“情”“理”融合角度分析如何更好地將柔性的非正式制度用于社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示。

2" " "文獻(xiàn)綜述

作為制度的基本構(gòu)成，非正式制度是新制度主義各流派的核心議題，具有豐富的概念內(nèi)涵。非正式制度是正式制度的延伸闡釋或修正，是得到社會(huì)認(rèn)可的行為規(guī)范和內(nèi)心行為準(zhǔn)則，包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等[1]，通過塑造和約束參與者行為來構(gòu)建社會(huì)互動(dòng)的規(guī)則。在行政管理領(lǐng)域，非正式制度是指政府官員在日常工作中所表現(xiàn)出的那些未經(jīng)官方認(rèn)可甚至與正式制度相悖，但體現(xiàn)為穩(wěn)定的、廣為接受的價(jià)值取向和行為方式[2]，例如基層政府間的“變通”和“共謀”等現(xiàn)象。與正式制度不同的是，非正式制度是一種內(nèi)在的心理約束機(jī)制，而非具有強(qiáng)制力的外在約束機(jī)制。

非正式制度和行為彌漫于政府過程的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)時(shí)段[3]。當(dāng)下，基層治理涉及不少民生痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，傳統(tǒng)剛性或強(qiáng)制性的“行政主導(dǎo)型”的執(zhí)行方式在不少事件前不再適用，而逐漸強(qiáng)調(diào)運(yùn)用內(nèi)含“非正式制度”的共識(shí)性或引導(dǎo)性的政府模式，即政府披上以“情”和“義”制造“自愿”等更為隱蔽柔性的“策略動(dòng)員型”外衣達(dá)成治理目標(biāo)[4]，如通過廣泛宣傳和行政參與，在各個(gè)主體間形成具體明確的合法行為的規(guī)范共識(shí)[5]。具體到社區(qū)環(huán)境治理領(lǐng)域，如在社區(qū)垃圾分類實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)這一整合型的正式制度可通過開放納入非正式的習(xí)俗、文化、情感等非正式制度[6]，利用民情社會(huì)關(guān)系等形成社區(qū)垃圾分類的有效治理合力。

縱觀學(xué)界對(duì)于非正式制度的研究，主要從非正式制度的本質(zhì)特征、與正式制度間的互動(dòng)關(guān)系及在鄉(xiāng)村社會(huì)等基層治理中的運(yùn)用三個(gè)方面展開。但關(guān)于在基層治理中非正式制度的作用機(jī)制及其與正式制度間的張力等研究尚且較少，本文將對(duì)在特定情境下具有合法性和權(quán)威性的正式制度失能難為但非正式制度卻可為這一張力現(xiàn)象進(jìn)行解釋，探究非正式制度在基層治理中可為的作用機(jī)制，并從非正式制度“情”之柔性與正式制度“理”之剛性融合的角度探究?jī)烧叩牧夹择詈详P(guān)系。

3" " "北京大興G社區(qū)環(huán)境治理：困境、對(duì)策與成效

北京市大興區(qū)G社區(qū)屬于老舊小區(qū)，有31棟居民樓、158個(gè)單元門、180位樓門長(zhǎng)。近些年來，因?qū)π^(qū)進(jìn)行升級(jí)改造，受建筑施工影響，社區(qū)建筑垃圾亂堆亂放現(xiàn)象嚴(yán)重，既破壞了社區(qū)環(huán)境，又影響了居民出行，但社區(qū)并無相應(yīng)的制度條例對(duì)該行為做出約束或明確規(guī)定，也無法在短期內(nèi)強(qiáng)制要求各居民停止家裝升級(jí)業(yè)務(wù)或禁止建筑施工團(tuán)隊(duì)進(jìn)入社區(qū)。源頭制止困難，則只能考慮治理，但是僅憑社區(qū)居委會(huì)及網(wǎng)格長(zhǎng)的力量又不足以對(duì)社區(qū)環(huán)境進(jìn)行有效整改，且如果僅對(duì)現(xiàn)有建筑垃圾進(jìn)行處理而不糾正居民行為，本質(zhì)上對(duì)解決社區(qū)環(huán)境臟亂差的困境于事無補(bǔ)，因此，G社區(qū)環(huán)境整改一度面臨窘境。

作為北京大興拉家常議事會(huì)機(jī)制的試點(diǎn)社區(qū)，G社區(qū)黨支部書記小陳得知這一情況后，一方面迅速召集居委會(huì)工作人員、物業(yè)公司人員和部分樓棟居民商議此事，讓大家心平氣和地各抒己見。同時(shí)，積極與社區(qū)居委會(huì)成員、樓門長(zhǎng)們?cè)L鄰問友、串門聊天，主動(dòng)征集居民關(guān)于社區(qū)環(huán)境整治的意見建議。經(jīng)過充分調(diào)研與意見征集，社區(qū)居民們一致表達(dá)了對(duì)社區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀的不滿，并希望能整頓提升。

調(diào)研了居民意見后，如何動(dòng)員起社區(qū)居民加入，共同推動(dòng)生活環(huán)境整治成為社區(qū)的一道考題。社區(qū)支部書記小陳構(gòu)想了組建“環(huán)境監(jiān)督隊(duì)”的計(jì)劃，通過和樓長(zhǎng)們拉家常的形式，小陳詢問了樓長(zhǎng)們的意見，并得到了眾熱心樓長(zhǎng)的支持。緊接著，小陳和樓長(zhǎng)們通過拉家常的形式，走進(jìn)所在樓棟居民家里談心聊天，推介社區(qū)“環(huán)境監(jiān)督隊(duì)”及環(huán)境整治的重要性，憑借著在社區(qū)的良好人際關(guān)系、居民的充分信任和豐富的情感資源，贏得了一些群眾的熱心支持。不久，一支由樓長(zhǎng)和熱心群眾組成的“環(huán)境監(jiān)督隊(duì)”迅速成立，并積極投身社區(qū)環(huán)境治理中。

“環(huán)境監(jiān)督隊(duì)”成員們每日不間斷地排班值守，拆舊家具、清小廣告、垃圾分類、運(yùn)輸投放、入戶宣傳……這一暖心舉措贏得了更多居民的支持響應(yīng)，漸漸地，隊(duì)伍越發(fā)壯大，社區(qū)環(huán)境變得煥然一新。大家紛紛表示“居委會(huì)、樓長(zhǎng)們有不少是關(guān)系好的鄰居好友，他們加班加點(diǎn)地為社區(qū)服務(wù)，咱們也不能冷眼旁觀。”

G社區(qū)憑借“拉家常議事會(huì)”傾聽民聲民意，借助社會(huì)關(guān)系與民情資源組建并壯大環(huán)境監(jiān)督隊(duì)，以民情民心交往互助這類非正式制度資源，贏得了居民對(duì)社區(qū)環(huán)境治理的廣泛支持，突破了剛性的社區(qū)制度條例治理失能的約束，解決了社區(qū)正式制度無法解決的難題。

4" " "社區(qū)環(huán)境治理中非正式制度的作用機(jī)制分析

4.1" "動(dòng)員：關(guān)鍵群體下的情感動(dòng)員

“關(guān)鍵群體”是集體行動(dòng)理論的重要組成部分，是少數(shù)群體代替絕大多數(shù)群體，在集體行動(dòng)中發(fā)揮著承擔(dān)行動(dòng)初始成本、動(dòng)員其他群體參與集體行動(dòng)的關(guān)鍵性作用。城市社區(qū)治理動(dòng)員需要廣泛主體參與，但由于社區(qū)居民間的原子化傾向，不少居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)持冷漠疏離態(tài)度，參與的意愿程度和積極性不高。因此，需借助關(guān)鍵群體的力量，以“關(guān)鍵群體”作為媒介，動(dòng)員居民參與到社區(qū)事務(wù)中，此即“媒介式參與”。關(guān)鍵群體往往以退休賦閑在家、熱情積極、人員關(guān)系好且在社區(qū)擁有一定的話語權(quán)的人士為主，他們?cè)谏鐓^(qū)居民間有著強(qiáng)大的影響力和動(dòng)員力，可以聚合社區(qū)利益，動(dòng)員居民參與社區(qū)事務(wù)，推動(dòng)社區(qū)集體行動(dòng)。案例中G社區(qū)通過黨建引領(lǐng)，發(fā)揮社區(qū)支部書記的示范帶頭和主體作用，動(dòng)員了樓棟長(zhǎng)等關(guān)鍵群體。樓棟長(zhǎng)是所在樓棟居民推選而上的受居民信賴的群體，他們可憑借自身擁有的豐富社會(huì)關(guān)系資源動(dòng)員其他居民，且極大降低了社區(qū)居委會(huì)動(dòng)員社區(qū)居民工作的難度。通過下沉社區(qū)居民家中以“拉家常”的形式，打好“感情牌”，樓棟長(zhǎng)等關(guān)鍵群體對(duì)社區(qū)環(huán)境治理的重要意義展開動(dòng)員，以此贏得了居民的支持。

4.2" "轉(zhuǎn)化：訴求回應(yīng)下的力量轉(zhuǎn)化

在關(guān)鍵群體支持的基礎(chǔ)上，社區(qū)環(huán)境治理仍然需要?jiǎng)訂T廣大居民的參與支持。只有將群眾訴求置于首位，回應(yīng)并滿足群眾訴求，為民辦實(shí)事、解難題，真正將解決民生問題落到實(shí)處，讓民眾切實(shí)感受到“人民城市為人民”的理念，才能將更多的主體轉(zhuǎn)化為社區(qū)建設(shè)的力量，實(shí)現(xiàn)“人民城市人民建”的重要目標(biāo)。當(dāng)下城市基層治理中，社區(qū)應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)并滿足居民的合理訴求與需求，讓居民感受到社區(qū)在為居民的更好生活謀幸福，從而愿意主動(dòng)投身社區(qū)建設(shè)。案例中G社區(qū)面臨著居民對(duì)小區(qū)建筑垃圾影響美觀與出行的不滿，以及對(duì)清理建筑垃圾、改善生活環(huán)境的合理訴求。一方面是居民訴求的滿足，一方面是對(duì)人手不足難題的突破，社區(qū)陷入了居民訴求難以回應(yīng)、居民力量難以動(dòng)員的雙重困境。但G社區(qū)敢于突破既有思路，通過樓棟長(zhǎng)上門安撫民眾情緒并作出了會(huì)盡快成立環(huán)境監(jiān)督隊(duì)、積極整改社區(qū)環(huán)境的承諾，既回應(yīng)了民眾訴求，巧妙化解了居民們對(duì)社區(qū)環(huán)境治理不作為的抱怨不滿，展示了在民生領(lǐng)域積極作為的良好風(fēng)貌，又在訴求回應(yīng)后努力爭(zhēng)取一批可加入環(huán)境監(jiān)督隊(duì)的群體，并將其順利轉(zhuǎn)化成了支持力量，壯大了社區(qū)環(huán)境整治的支持隊(duì)伍。

4.3" "聯(lián)結(jié)：價(jià)值導(dǎo)向下的主體聯(lián)結(jié)

社區(qū)是一種理想和價(jià)值意義兼具的生活共同體，這一共同體的打造需要信任、合作、利益和責(zé)任等的共同配合。利益是社區(qū)居民參與社區(qū)行動(dòng)、建設(shè)社區(qū)共同體的前提，更是建設(shè)成功后居民利益得以保障的渠道。責(zé)任是居民在社區(qū)治理中付出行動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)，良好的責(zé)任意識(shí)可有效推動(dòng)社區(qū)治理的集體行動(dòng)。在社區(qū)環(huán)境整治共同建設(shè)環(huán)節(jié)，需要借助利益觀增強(qiáng)共同體的事實(shí)性與現(xiàn)實(shí)性、借助責(zé)任感來強(qiáng)化治理共同體的責(zé)任意識(shí)，主動(dòng)推動(dòng)居民為社區(qū)建設(shè)做出實(shí)際貢獻(xiàn)。在本案例中，在關(guān)鍵群體的情感動(dòng)員以及居民訴求回應(yīng)所致部分主體力量轉(zhuǎn)化之后，G社區(qū)又借助社區(qū)廣大居民個(gè)人利益等的滿足以及社區(qū)共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后給居民帶來的實(shí)際利益壯大了參與力量。G社區(qū)環(huán)境監(jiān)督隊(duì)成立后，樓門長(zhǎng)和熱心居民加入其中并每日值班輪值，用自己的實(shí)際行動(dòng)為社區(qū)居民共同體利益的滿足做出了一定的實(shí)質(zhì)性改善，證明了居民力量的壯大可以為社區(qū)帶來整體性的利益增加，并且未來更為現(xiàn)實(shí)、廣大的利益目標(biāo)需要越來越多的社區(qū)居民共同加入才能得以實(shí)現(xiàn)。此外，在“拉家常”議事會(huì)下，隨著熱心居民隊(duì)伍的壯大，憑借著熟人社會(huì)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，居民內(nèi)心的責(zé)任意識(shí)也被鄰里親友關(guān)系的喚起所激發(fā)，并同熟人一同加入社區(qū)環(huán)境治理隊(duì)伍，在社區(qū)治理共同體的價(jià)值導(dǎo)向下，社區(qū)環(huán)境治理的聯(lián)結(jié)效應(yīng)越來越明顯。

5" " "結(jié)論與啟示

目前，城市老舊社區(qū)環(huán)境治理中充斥著大量復(fù)雜交織的疑難雜癥，若僅靠社區(qū)居委會(huì)的正式組織力量或正式制度的剛性力量存在失能難為現(xiàn)象。不可否認(rèn)，非正式制度因其價(jià)值理性、工具柔性，以及內(nèi)生的社會(huì)關(guān)系紐帶、內(nèi)含的民情民意、內(nèi)化的柔性策略動(dòng)員可為基層治理巧妙化用，對(duì)基層矛盾糾紛化解、鄰里困難幫扶、社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)等具有良好的制約和調(diào)節(jié)作用，是基于剛性治理框架下的策略調(diào)適，是化解現(xiàn)實(shí)矛盾、推動(dòng)有為治理的優(yōu)勢(shì)之道。為此，要積極促成非正式制度之“情”與正式組織制度之“理”相融合，提高社區(qū)治理水平。結(jié)合本案例啟發(fā)，本文認(rèn)為可從如下方面推動(dòng)“情理結(jié)合”，促進(jìn)老舊社區(qū)環(huán)境治理。

5.1" "融情：發(fā)揮非正式制度的柔性優(yōu)勢(shì)

民情與社會(huì)關(guān)系等非正式制度將情感作為治理工具，通過積極培育情感資源引導(dǎo)情感價(jià)值回歸，是對(duì)復(fù)雜基層治理現(xiàn)實(shí)的彈性回應(yīng)和調(diào)適補(bǔ)充，能在正式制度難以企及之處建構(gòu)鄰里互動(dòng)秩序，可作為正式制度的配套機(jī)制和補(bǔ)充力量存在。如若社區(qū)居委會(huì)利用制度對(duì)居民做出剛性約束要求，反而會(huì)適得其反。老舊社區(qū)是個(gè)熟人社會(huì)，利用熟人間的親鄰好友等社會(huì)關(guān)系動(dòng)員關(guān)鍵群體，再借助關(guān)鍵群體的人際關(guān)系、情感牽絆等柔性的非正式制度動(dòng)員社區(qū)居民往往能取得不錯(cuò)的效果。G社區(qū)的拉家常議事會(huì)便是個(gè)良好的秩序建構(gòu)、關(guān)系維持、柔性動(dòng)員的非正式平臺(tái)，在老舊社區(qū)環(huán)境整治中發(fā)揮了積極作用。

5.2" "互構(gòu)：促進(jìn)制度與民情的有效耦合

非正式制度入場(chǎng)基層社區(qū)治理時(shí)，務(wù)必會(huì)與“自上而下”的正式制度發(fā)生互動(dòng)。當(dāng)組織中個(gè)人的偏好與正式制度的總體目標(biāo)一致時(shí)，正式制度與非正式制度才能兼容。因此，為達(dá)到社區(qū)治理效果，必須引導(dǎo)正式制度與非正式制度形成良性互動(dòng)耦合。一方面，社區(qū)居民的情感訴求及利益目標(biāo)是其參與社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力。正式制度的代理人（社區(qū)兩委等）須有效關(guān)注民情、尊重民意、回應(yīng)民聲，構(gòu)建良好的鄰里秩序，積極培育社區(qū)內(nèi)生資本與平臺(tái)，如本案例中的“拉家常議事會(huì)”和“環(huán)境監(jiān)督隊(duì)”等，引導(dǎo)非正式制度參與治理，并嘗試逐漸將其向正式制度轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，正式制度不應(yīng)過分干涉非正式制度因素的生長(zhǎng)。另一方面，正式制度在引導(dǎo)和控制非正式制度的過程中，其過度的剛性與強(qiáng)制性也會(huì)被非正式制度的柔性與經(jīng)常性所消解，為此，正式制度也應(yīng)主動(dòng)汲取非正式制度的經(jīng)驗(yàn)并進(jìn)行適治化的自我變革，努力形成正式制度與非正式制度有效耦合的良好治理局面。

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［收稿日期］2024-06-18

［作者簡(jiǎn)介］吳湘玲（1967— ），湖北通城人，博士，教授，主要研究方向：社區(qū)治理、公共政策。