鄉村振興背景下縣域社會治理的韌性維度探析

［摘 要］縣域社會是獨立于城市社會以外，由縣城、鄉鎮和廣大農村所組成的二元結構社會。加強縣域社會治理是實現鄉村振興的必然選擇，而實現鄉村振興也為縣域社會治理帶來機遇和挑戰。為了更好地預防和應對貧困陷阱、發展短板、制度缺陷與參與難題，本文提出縣域社會韌性治理必須以過程韌性、結構韌性、制度韌性和主體韌性為核心，推動脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接，堅持城鄉融合發展，推進社會治理體制創新，打造共建共治共享治理格局，全面實現縣域社會治理體系和治理能力的現代化。

［關鍵詞］縣域社會；韌性治理；實踐路徑

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.01.058

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）01-0203-04

1" " "概念界定

1.1" "縣域社會

縣域社會是中國千百年來最為復雜的治理場域，并作為整體和個體的獨特存在。早在秦漢時期，國家就確立了以郡、縣為單元的地方政府管理模式。隨著朝代的更迭和疆域的擴大，郡縣制逐漸退出了歷史舞臺，而作為基層治理單元的縣卻被長期保留了下來，成為了新中國三級行政區劃中獨有的縣級行政區劃。我們今天所稱的縣域社會，主要是指縣級區劃中以縣城為主體的縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區及其治理場域下的各類鄉鎮和村莊。相比于單一的縣城而言，其主要表現出兩大特性：一是作為整體的獨特性，縣域社會是比鄉村社會更完整的基層社會，同時保留了城市和鄉村的兩類不同要素。二是作為個體的獨立性，縣域本身就是一個單獨的治理場域，它有著獨立決策的政治體系、明確的黨政關系和基層治理體系、基本的文化單元以及“擴大的熟人社會”等[1]。正是縣域社會的種種獨特性，決定了縣域社會既是我們的研究對象，又是一種新的研究方法和視角，如果生搬硬套舊有的學術理論，勢必不能很好地解決縣域社會治理難題。

1.2" "縣域社會治理

縣域社會治理是社會治理在基層縣域社會中的具體表現，也是對傳統縣政管理和縣域治理的批判繼承和發展。作為社會治理中的重點實踐部分，縣域社會治理在共性之中又包含個性。一般認為，縣域社會治理，一方面強調“縣域國家力量對社會事務的整合與建構，以及對自身管理的優化與提升”，另一方面又重視“國家力量與社會力量雙向的良性互動”，其核心便在于多元主體共治[2]。

2" " "鄉村振興背景下縣域社會治理的風險識別

2.1" "貧困陷阱制約可行能力

貧困陷阱是阻礙縣域社會發展的首要因素，嚴重限制了治理主體的可行性能力發揮。學界將“能夠自由從事創造性活動的行為”定義為可行能力，這種能力不僅能夠幫助人們徹底擺脫貧困、消除落后，還能實現社會公平和可持續發展。然而，現在的主要問題是，縣域內的許多脫貧戶仍不具備該項能力，隨時都有可能陷入貧困境地。

2.2" "二元結構導致發展短板

縣域的特殊社會結構決定了其在鄉村振興中的功能定位，但在一定程度上也限制了它的發展。縣域并不能完全等同于城鎮或農村的任意一項，按照有關規定，縣域內的城鎮是指縣城區（含“城關鎮”和縣級市區）以及縣城以外的其他建制鎮，而其余地區則被認為是農村地區。這種城鄉區域劃分必然會導致縣域的整體城鎮化水平不高，但從全國來看，又是城鎮化的主要方式之一，這種矛盾的直接后果就是治理水平與治理需求的失衡。

2.3" "傳統制度下的路徑依賴

縣域社會治理對傳統制度具有很強的路徑依賴，這使得其在治理過程中往往表現出滯后性和保守性。“路徑依賴”常被用于解釋新制度主義的觀點主張，它類似于物理學中的“慣性”，是指“受到外部偶然性事件的影響，某種具有正反饋機制的體系如果在系統內部確立，便會在以后的發展中沿著一個特定的路徑演進，其他潛在的（更優的）體系很難替代它”[3]。而在縣域社會治理中，這種制度傾向則更為明顯：一旦某種制度在治理過程中被證明是有效的，它就成為了縣域社會中屢試不爽的“經驗法則”。

2.4" "社會治理缺乏內生動力

縣域社會治理最突出的矛盾在于有“社會”而無“治理”，其內生動力顯著不足。內生動力是指“自身具有的對各種自我成長、自我發展、自我完善、自主創新等方面的積極推動作用的動力”，從社會治理的角度來看，內生動力應當取決于不同社會主體的認知程度、參與程度以及緊密程度。

首先，縣域社會的治理意識薄弱，民眾的主體地位不突出。不同領域對于“治理”的理解是不一樣的：國家治理側重于黨委與政府主體為核心的治理實踐，而社會治理則更為重視多元主體共治。但無論是哪一種概念，都特別強調社會組織和個人不再只是被治理的對象，也是治理的主體。然而，從目前階段來看，一方面，縣域兩級政府尚未轉變治理意識，形式主義和官僚主義作風時有發生，尤其是在鄉、鎮、街道一級，缺少應有的信息公開、聽證議政機制；另一方面，縣域內的民眾參與意識不強，對于大部分人而言，參與社會治理不僅缺少必要的保障制度，而且其發揮的作用也有待商榷。

其次，縣域社會的各類組織缺位，功能定位不明顯。從自治組織來看，縣域內的居委會、村委會本應當是“自我管理、自我教育、自我服務”的民眾自治組織，然而在治理實踐中卻淪為了行政化的居民組織和準政府機構；從社會組織來看，相比于市域社會而言，縣域社會組織還處于起步階段，其發展很難得到政府和個人的支持；從合作組織來看，以農民合作社為代表的自組織有名無實，仍不具備集體抵御風險的能力[4]。

最后，縣域社會治理文化淡薄，個體之間缺少聯系。隨著國家工業化、城市化和信息化的發展，當前的鄉村社會已經不同于費孝通所提出的“熟人社會”，而正在慢慢向“半熟人社會”甚至是“陌生人社會”轉變，而建立在鄉村基礎上的縣域社會也不可避免[5]。在此環境下，縣域社會成員之間的關系網絡日趨疏離，傳統的互惠性規范受到質疑，由此導致的社會資本流失將影響整體社會的韌性水平，使得社會個體應對風險的能力顯著下降。

3" " "鄉村振興背景下縣域社會的韌性治理實踐路徑

3.1" "過程韌性：脫貧攻堅與鄉村振興戰略銜接

鄉村振興戰略自2018年提出以來，就肩負著產業振興、文化振興、人才振興、生態振興、組織振興的歷史使命，是針對廣大鄉村生活貧困陷阱與發展風險的全面戰略安排。做好戰略銜接要把握三個方面：

一是積極預防返貧風險，提高脫貧戶的可行能力。一方面，應當堅持個人導向的發展原則，著力培養勞動意識和勞動技能，激發脫貧戶主觀能動性；另一方面，應當從社會全局入手，發展和完善扶貧基地和扶貧產業，為脫貧戶提供發展機會。

二是制定相對貧困標準，健全社會保障體系。針對行動能力不足、發展環境受阻的目標人員應當提供完善的社會保障體系，努力確保每位社會成員都有追求幸福的平等權利。

三是甄別突發貧困風險，制訂社會應急方案。目前為止，最容易導致縣域突發貧困的原因主要有“灰犀牛”事件與“黑天鵝”事件。對于兩者而言，應當建立健全縣域社會風險預警防控機制，精準預測社會治理的潛在風險和不確定性，提前制定風險治理的應急預案，有效破解縣域社會的發展難題。

3.2" "結構韌性：全面實現城鄉高質量融合發展

一是因地制宜，發展縣域特色產業。產業振興的首要任務是界定縣域發展的優勢與劣勢、機遇與威脅，根據實際情況選擇適合發展的特色產業；其次要落實縣級政府對特色產業的領導作用，統籌協調發展環境與資源；再次要培育和壯大作為市場主體的企業，創新發展產業的生產、流通和消費模式；最后要加大對特色產業的政策扶持力度，完善推動企業發展的保障措施[6]。

二是制定“人才強縣”戰略，多渠道吸引人才。人才是縣域社會治理的基礎和關鍵。實施“人才強縣”戰略，應當以“人為中心、才為標準”，遴選和發掘縣域內外的各式人才資源，豐富和滿足人才所需的物質基礎，為其提供向上向善的發展環境。除此之外，不管是政府機關，還是各類社會組織和鄉鎮企業，都應該建立老中青相結合、傳幫帶為一體的人才儲備與發展制度，增強社會治理的主體活力。

三是引入社會資本，提高公共服務水平。為提高社會幸福感和滿足感、實現縣域公共服務均等化，縣域社會應當積極探索政府和社會資本合作模式，鑒別與引入優質私營企業和民營資本，參與基礎設施建設和公共服務供給，重點普及養老、醫療和教育資源，努力打造老有所養、病有所醫、幼有所教的縣域城鄉一體化格局。

3.3" "制度韌性：著力推進社會治理的體制創新

一是破除土地財政困境，尋求新興產業增長點。“諾斯悖論”曾指出，國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是經濟衰退的根源，這一點也揭示了土地財政的雙面性。一方面，土地財政是縣級政府財政資金的主要來源，在縣域政府債務高漲的今天，政府則更需要這筆錢來維持社會公共物品的供給；另一方面，無序開發土地的做法，不僅造成了縣域房產有價無市的尷尬境遇，還迫使低收入家庭搬離城市，引發了有悖經濟規律的逆城市化發展。因此，縣域社會的治理重心應當是把握鄉村振興和城鄉融合戰略的發展趨勢，努力改善當地政商環境，根據“一縣一業”“一村一品”的原則，成立和壯大縣域新興產業，為社會發展注入新動能。

二是擺脫傳統權威思想，貫徹法治理念。運動式治理的邏輯背后，是傳統中國社會的官本位思想在基層治理中的集中體現：縣域社會的治理決策取決于領導者喜惡，治理措施主要采取非制度化的手段，治理目標往往超出社會治理能力，久而久之縣域社會治理模式就脫離了制度化軌道。為建立長期繁榮穩定的發展環境、實現縣域社會的“善治”目標，就應當以法理權威為基礎、以法律制度為依據，建立健全常態化、制度化和法治化的縣域社會治理模式。

三是規范非正式行為，建立利益聯結機制。權力尋租和利益聯結的根本區別在于，前者是以權謀私的違法犯罪行為，而后者是帶動公共利益發展的政府行為，兩者之間沒有必然的聯系。縣域社會的鄉村振興，要求政府主體應當審慎用權、合理用權，杜絕個體關系在社會發展中的負面影響，充分發揮市場對資源配置的決定性作用；同時應當堅持共同富裕的發展理念，建立集企業、市場、科研機構、社會組織及個人為一體的縣域利益共同體，讓全體縣域社會成員共享發展成果。

3.4nbsp; "主體韌性：打造共建共治共享的治理格局

一是引導社會群眾參與，建立長效機制。群眾既是社會治理的對象，又是社會治理的主體，面對日益復雜的縣域社會治理系統，政府不僅需要處理與好群眾之間的關系，更重要的還是借助與群眾間的關系來應對挑戰。一方面，縣級政府應當提高群眾參與治理的意識，通過政務公眾號、縣域傳媒和公立教育等，引起社會成員對風險和機遇的關注；另一方面，縣級政府應當為群眾提供參與治理的途徑，完善當地信息公開、社會聽證以及政務反饋機制，使得群眾有機會參與到鄉村振興的實施當中。

二是為組織增權賦能，打造多元治理中心。對于基層自治組織而言，應當敢于放權、還權，提高村委會、居委會在基層事務上的自主性；對于社會組織而言，應當在黨的領導下，給予充分的補助與政策支持，建立縣域內部風險應對的統一戰線；對于合作組織而言，應當以合作社為載體，打造獨立自主、團結互助的組織模式。

三是加強個體之間的聯系，培育縣域社會資本。雖然作為整體的縣域社會已經突破了“半熟人社會”的界線，但是以鄉鎮、村落或是街道、社區為單位的中觀場域仍然保留了復雜的關系網絡、互惠規范以及人和人之間的基本信任，為累積社會資本創造了條件。因此，在鄉村社會資本的基礎上培育縣域社會資本，不僅有利于社會成員之間相互合作、實現個人發展目標，還有利于化解社會風險、貫徹落實鄉村振興的戰略目標。

4" " "結 論

一方面，縣域是連接城市和鄉村的橋梁，為過去數十年間推動我國城鎮化貢獻了主要力量；另一方面，縣域是帶領鄉村社會走向全面振興的關鍵主體，為實現農業強、農村美、農民富的總目標發揮主導作用。基于此，本文提出了縣域社會的韌性治理實踐路徑研究，主張利用韌性的適應性、恢復性、學習性等特點，創新與發展現有的協同治理、動員式治理和統合治理模式，主動識別和預防縣域社會的貧困、發展、制度和參與風險，構建由過程韌性、結構韌性、制度韌性以及主體韌性所組成的縣域社會治理模式。

主要參考文獻

［1］劉釗，王婷.韌性治理視角下鄉村振興的實踐進路探析［J］.綿陽師范學院學報，2023，42（6）：10-16.

［2］鄒新艷，史云貴.整體性治理視域下社會組織參與韌性社區建設機制研究［J］.中國第三部門研究，2021（1）：126-143，259-260.

［3］張震，唐文浩.韌性治理共同體：面向突發公共風險的鄉村治理邏輯［J］.南京社會科學，2022（10）：54-62.

［4］鄧大才，盧叢叢.鄉村治理共同體的實踐邏輯與基層政權轉型［J］.求實，2023（2）：69-80.

［5］徐雙敏，宋元武.協同治理視角下的縣域社會治理創新路徑研究［J］.學習與實踐，2014（9）：69-76，2.

［6］朱憶天，王乙竹.中國式鄉村風險治理現代化的韌性維度：價值意蘊及實踐路徑［J］.西南民族大學學報（人文社會科學版），2023（10）：172-179.

［收稿日期］2024-06-11